二元结构：农村小学的办学模式考察，本文主要内容关键词为：农村论文,模式论文,小学论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522.7 文献标识码：A 文章编号：1004-9142(2009)04-0052-07
一、问题的提出
农村义务教育发展至今已有20余年，农村小学在进行着一种什么样的办学实践？
目前对农村小学教育的研究，主要集中在“教育”上，诸如教育管理体制[1][2]、经费来源[3][4]、教育与社会流动的关系等。少数研究探讨了小学与村庄、地方社会以及上层社会的互动状态，如李书磊对河北丰宁希望小学的实地研究，侧重于村庄小学体现的国家色彩[5]；袁同凯从教育人类学视角对土瑶学校教育的民族志研究[6]；以及王铭铭从历史角度对小学的论述[7]。小学办学的运作机制和方式则鲜有研究。学校教育与外界社会之间关系的探讨也往往成为一种宏大叙事，造成了作为直接承受者的学校本身的缺场。[8](p.2)
学校实体被忽视了，而这恰是重要的。学校是所有教育问题的载体，并把教育问题与社会经济文化、社区等联系起来，在《教育思想的演进》中，涂尔干认为，要想真正理解任何一项教育主题，都必须把它放到机构发展的背景当中，放到一个演进的过程当中，这个机构就是学校。它内在的一些力量，使它朝着一个方向变化，这些力量使它具备了生命，要把握这些力量，就当关注其过程是如何运作的，因为它们是通过所产生的效果累计展现自身的。[9](pp.12～13)从此出发，农村小学是如何运作的，村庄、基层政府和国家这些结构性因素是如何施加影响的，以至最终使其呈现一种实践模式，就成为一个值得思考的问题。
本文选取了山东省西南部的一所农村小学①进行历时性的个案研究，具体方法是实地调查和个案访谈，并结合查阅相关文献资料。通过对教师、村民和在校学生的访谈，作者获得了丰富的实地资料。文献资料包括相关教育政策、学校的书面资料和教育文件等。
二、学校的发展历程
吴小于1987年建校，现坐落于W村西、M村北，与M村连成一体，东距县城18里，属鲁西南内陆地区。学校占地7.5亩，前排为6间旧瓦房，后排东部是一座二层教学楼，共20间。1—5年级教室与教师办公室都在里面，每个年级各占一个教室。教学楼西面是两间瓦房：贮藏室和档案室。瓦房和楼房的每个教室都是三间，有别于四间混凝土的村居平房。
学校前身是W村东的W小学。W小学建于1952年，1981年后只剩下一到三年级。1986年，县乡人大代表组织全县义务教育考察，进驻W小学。考察结论是学校属黑屋危房，建议停止使用。考察结束不久，乡教办下发通知，禁止学校使用危房。并向村委会指出：村里如果不投资新建校舍，学生就被派送到其他小学，学校解散；如果投资建校，可以保留学生和教师，然后搬迁。村委会协商认为，本村的小学生应该就近入学，决定投资建校，村民一致支持。村委会负责具体的建校事项安排。
建设经费共计4—5万元，村民主动拿出了这笔教育集资费。征收方式是从当年交的公粮中扣除。
吴小于1987年3月建成。但是学生并不能马上进驻学校。施工队没有按时收到分期付款的最后一笔款项，派人封闭了教室。三个月后，村委会将钱交上，施工队撤离学校。校方没有直接要求归还学校的权力，只是寄希望于村委。乡政府做过两次协调，没有实质效果。1986年出台的“山东省实施《中华人民共和国义务教育法》办法”第二十二条规定：任何单位和个人不得侵占和破坏学校的校舍、场地、设备、财产；不得干扰学校的教学秩序。违者，根据不同情况，由县(市、区)人民政府会同其主管部门或单位，给予批评教育、行政处分、行政处罚；造成损失的，责令赔偿损失；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。它成了一纸空文。
1987年6月，教学秩序恢复正常。随着学生人数增加，1997年校方主动向村委提出：学校需要增加校舍，否则持续增加的学生将去外村上学，学校也就面临被“砍掉”的危险，这是乡教办的政策规定。村委的回应是决定建校。学校教师和村民也都支持扩建。
扩建经费总计20万，乡政府拨款4万，村民集资16余万，人均实交40元。1996年夏征收三提五统，集资费包含在里面。当时有部分家庭不再自愿交款，能够筹措到足够的钱有赖于校方的一个违规操作：对于家庭不交钱者，学生不得入学；学生只有拿着交钱的凭据才能上学。
竣工后，校方发现一间房比规定窄30cm，20间房实际只有17间，遂向乡教办和村委反映，乡教办让村委和建筑队沟通协商，希望双方能予以解决，没起作用。控制事态的仍是村委和建筑队。因当初合同规定，村委也没有办法将事情挽回，结果不了了之，至今隐患仍存。其实，在施工进程中，监工能发现这些问题，但都在酒桌上私下解决了。嘉办发[1994]35号文件第三条“用好农村建校资金”规定：“农村中小学校舍改造工程，应由县教委，各乡镇会同建委依省定现行标准统一规划，施工单位要在收费上给予适当优惠，并确保工期和质量，城建部门把好质量关，审计局严把开工前和竣工后审计关，竣工验收后，工程决算未经审计局不得结算付款”。这个规定也成了一纸空文。吴小改建根本就没进入基层政府的视野，而成了乡间村内的事务。学校改建后，一直使用至今。
在教育事业方面，吴小主要面向三个村(M、W和J村，共辖人口2520人)招生。学生和教师的规模可参下表。
相应的年级分布是：1987-1997年有3个年级；1997-1998年有4个年级，1998年出现第一个五年级。
关于教师的人事变动，嘉教发[1995]29号文件规定：坚持“条件”公开，双向选择，机会均等；县直学校原则上以校为单位聘，农村学校的聘任由乡教办组织，以乡镇中学，中心小学和学区为单位聘任；方法可逐级聘任，也可由校长直接聘任。具体实施的是，镇教办从各单位招人，然后派遣到各小学；一般是对原有教师进行行政调动，镇教办根据学区内学校情况(学生数量、教师结构及个人能力)协调调动教师，次数最频繁。比如，吴小语文教师多，数学教师不够，就从另一小学调入数学老师，并把语文老师调出。另一种是教师个人提出调动申请，镇教办批准，一般是调入离家近的学校。
由于乡内各小学师资差距不是很大，教师调动多是数量上的调整，“质”的变化以两种方式进行，一是对现任教师培训，《镇教委办公室2004年工作要点》指出：抓好教师培训，抓学历教育，“从今年起，3年内小学教师要全部达到专科学历”。二是新增教师的来源主要是大中专毕业生，2004年镇教办规定：“年内拟通过‘考选’办法，采取聘用制用人形式，选拔聘用一批大中专学生充实教师队伍，以增加全镇师资后续力量。”
对教师的业务管理到了近年趋于规范，目前实行的是末位淘汰制的量化管理和目标管理。此项制度由县教育局制定，镇教办从2000年开始实施，具体做法是，将教师的工作分为考勤、业务能力和教学质量三部分。每部分都以分值权重来计算，总分就是一年的工作成绩，连续三年为最后一位者自动下岗。撤乡前实行5％的全乡淘汰制，合镇后实行5％的校淘汰制。
吴小没有直接的经费支配权。对学生的收费实行校账县管。教育事业费主要是教师工资，2001年前由乡财政支付，2001年实行教师工资县统筹制；基建费实际上就是集资费，由村委会负责征收。
三、县乡政府、村庄与村民的影响
(一)政府的教育管理行为
在义务教育的政府管理上，可分为两个主体：国家及其作为代理人的基层政府。国家的行为被认为是提供政策和制度安排。国家关于义务教育事业的政策在改革后经历了不同的阶段。1985年，农村义务教育开始实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。[10]1986年义务教育法出台。山东省政府进一步把责任下放到乡镇，并明确规定县办高中，乡办初中，村办小学。“县乡两级管理”，以乡镇为主。[11](p.64)后有省教育厅[88]鲁教普字6号文件第十四条规定：小学的开办、停办、合并、搬迁，由乡(镇)人民政府提出意见，报县教育行政部门批准。1994年颁布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》明确了县级政府的主要责任。[12](p.148)2001年，农村基础教育实行由地方政府负责，分级管理，以县为主的管理新体制。[13]“这一调整的核心是变乡级为主为县级为主，省市乡级政府也有不同的责任”。[11](p.64)新体制规定，农村小学的所有运转经费全收归县里，由县统一管理。这是吴小变迁的制度背景，它对吴小的影响是通过基层政府实现的。
首先是县级政府，县是中国乡村教育管理的最基本单位，教育政策的制定等多以县为单位。[14](p.137)1986年县人大代表视察农村小学，就是地方政府遵循政策的具体行为。这次视察将小学存在的隐患问题揭露出来，是吴小建校的一个直接动力。吴小教育事业受到县级政府的直接参与，这是改革开放以来的第一次。第二次出现在2000年新体制实施时。当年山东省义务教育验收，县政府对学校下达指示，要求做好准备，迎接验收。事实上是县教育局把各种指标制定完毕，然后发到镇里，镇教办再把指标分到学校，学校根据这些指标填上数字即可。这些数字是县教育局按照“应该”的义务教育标准制定的“事实”。就是“在校生人数”，学校也不能按实际人数填写。有2000人口的村庄，应按10％为适龄学生数，在表格上填写在校生200名。辍学率上报规定不得超过1％。学习成绩和考试分数是真实的。县教育局对吴小的教育行为也体现在教师工资和学校管理制度上。教师工资由县财政直接统发，在学校管理制度上，镇教办扮演了中间角色。
学校与乡镇政府的互动最直接、最频繁。1985年的体制基本上就是强调乡镇对农村义务教育的主导管理地位。对吴小的建设来说，乡教办是在落实县人大代表的建议。这种后发行为说明在修建校舍的事件上，乡政府是被动的。乡政府依制度授予的管理权力，指出吴小的危房不能使用。危房应该如何改造？这似乎已经超出它的职责范围，建不建校是村庄的事。乡教办的行为是在既有制度安排——村办小学下做出的。
1981年后的村庄不属于政府级别，按照政府办学的体制来说，M村并无权力办学。政府也没有将办学的实质权力交与村庄，吴小仍旧是由乡镇管理。但是，村庄办学的规定仍然存在。村庄办学是政府下达的行政任务，具有制度上的路径依赖性，就是人民公社时期的行政指令在时隔不长的村委会治村中仍有一定影响。村一级在某种意义上被认为是行政的一个级别，分担行政任务就顺理成章。不过政府却有明确的意识：村庄是自治的，所以村庄无权管理教育活动，只能“办”学校。
当地的具体提法是谁投资谁受益。吴小由M村投资来办，M村就能受益。村民能理解“谁投资谁收益”，自己建学校，子女就能上学。但村民并没想到“义务教育是国家所办，由国家出资”这一层意思。充其量认为这是“乡里说的”，遵从乡政府的行政指令而已。乡政府又如何提出这一原则？可能它是乡政府对小学办学体制一种本地化的理解。在此原则下，乡政府对学校建设没有做出积极举动，1997年吴小改建时它更为被动。在建校过程中遇到的纠纷和偷工减料问题上，它也没有采取实质性的举动。
乡政府的教育行为主要体现在教师和学生管理上。教师人事调动权和学校各项经费支配权都在乡政府。教师工资主要由乡财政发放，学校教材和教程按国家统一安排，由乡教办具体操作。撤乡并镇以后，教师工资从乡财政划归县财政。但镇政府仍旧有用人权。教师聘任制实质上仍是乡镇派遣制，吴小的新秩序就是在行政统一管理下建立的。
可以发现，基层政府对学校的作为主要是在学校边界内与教育活动相关的人或事；对教育活动存在于其中的学校实体采取“不干预”的姿态。
(二)村庄的权力②
M村于1983年实行村民自治。1982年12月通过的宪法第一百一十条规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生。村民委员会代为村民管理村庄公共事务，并完成上级政务。但在行政干预下产生的村委会行使自治权的公共事务是有选择性的，是否在村庄自治权力之内是国家有关部门进行自身得失判断后决定的。[15](p.79)义务教育中的小学教育就是这么一种公共事务。[16]
简单地说，M村的权力就是决定当地的小学教育究竟办不办、如何办。吴小新建之时，基层政府就退出学校建设的决策场域。决策程序很简单，村委一班子人召开一次会议，就基本上定下来。然后召开村民大会，大多数村民同意办学。这些都是在办理公共事务上村民自治权的表现，村委会代表村民意志做出决策。但是，吴小建成后出现施工队封闭学校的事，村委会由于拖欠工资(不是村民拖欠)，没有强力使施工队解除对学校的控制，只是等到交足欠款，将事了结。吴小既然是村庄自治事务，村庄依法律规定应当有权力维护公共利益，但村委会没有实质举动，这就造成了村委会自治权力不及学校的状态。除了村委会这个村级组织，M村没有其他村级组织，村民都是分散的行动主体，在自治事务上，即使有意志表达，也是零散的。“(对于损害学校的行为)，村民都反对，但管不了。自己站出来说话，谁听？得让村委管。”“那得制止。要制止，一个人不行。村委做得不够。”(村民D)“社员把你(村委)选上了，你得管这回事。选了村委会就是为大家伙做事的。(这事)不能直接向政府说。”“村委会瘫痪了，没什么威信，办不成什么事”(村民B)。若没有组织实际存在，对公共事务存在的只是分散的权力和责任，只有话语意志而无执行意志。公共事务的整体利益与个体分散责任的矛盾使村民个人无从对之进行维护。况且自治组织都没有管理，个人更无从管理。村民依法有权对村委会提出维护公共事务的要求并要求执行。但在M村缺少两个条件：一是村委会是行政干预下选出的，村委成员实际上不对村民负责；二是村民是分散的。结果使村庄自治权力在学校这一公共事务管理上落空了。
在吴小改建过程中及其后，村庄权力实施的空间再次退缩。施工队通过熟人关系找到村委会，村委会碍着情面承包给施工队。当时双方签了合同，但这多是形式上的。校舍竣工后产生的问题根源之一同时也是难以弥补的原因就是合同隐藏着缺陷；另一个则是村委会与施工队有着私人的往来，双方达成妥协，互相推脱责任。这里看不到村委会是代表全体村民意志作为一个自治组织来管理公共事务，而是村委成员借着村民自治组织的形式进行着私人关系的运作。这是村委会成员主动的权力退缩，同时也受到村民的挑战。第二次集资款筹措已不如第一次容易。对于当下学校运转需要的部分费用，尤其是教学楼遗留下来的隐患，教师们着急但却一筹莫展。通过村庄集资的办法已然行不通，即使村委会想筹措，村民也默不执行。这其中有其他的原因，但村民的行为也反映出，吴小这个自治的公共事务在村落社区中正处于边缘的管理状态，或者说它本就不在村庄权力范围之内，故也就受不到村庄管理了。
从自治事务上看吴小，学校的落成和改建直接决策者都是村庄，但在执行决策和进一步管理、维护上，村庄权力逐渐落空。吴小正处在村庄和政府双重管理的边缘上。
(三)农民利益表达的特殊手段
农民被视为弱势群体，原因之一是农民的正当利益缺少制度化的保证，在与政府和其它市场主体的互动中容易受到侵害，并且缺少利益表达的渠道。于是在制度化手段之外，农民开始采取其它非正式渠道来表达利益。至少在目前看来，这是一场尚未结束的博弈。对一个村庄来说，这种博弈主要体现在村民与村委会、镇政府在村务和政务中的博弈。与此毫无关系的学校扮演了一种农民利益表达渠道的角色。
M村村干部与村民之间的矛盾自20世纪90年代初开始产生，愈积愈深。村干部以权谋私的行为很严重，在修路、土地等问题上多数家庭的正当利益或多或少都受到过侵害。在村务和政务中受到利益侵害没有直接的维护手段，使得村民只能采取在另一事务上的不合作来表达自身利益。
吴小的行政性质和公共事务的性质使得它成为其中的一个渠道。暂不提三提五统中的教育费附加无法筹措，就连吴小的集资维修费也被村民作为一个机会利用了。2001年后，无论是村委倡议，还是基层政府带有强制性的行政指令，M村没有家庭自愿拿出教育资金用于吴小发展(学校刚建时是主动出资，1997年改建时已有部分人不愿拿钱)。“现在交不上钱了(给学校)，村子里一大摞子事，这些问题不解决，没人交钱办学校。不会自愿交，谁家有小孩上学，谁就拿钱。村民顽固，就是不想拿。1999年后村里遗留问题没有解决，村民观念变化了，反对村干部，也没人去管村里的(公共)事情，集体事情也不出资。一提，就是‘遗留问题’没解决，交什么。”(村民A)最为迫切的教学楼遗留问题迟迟未决，义务教育法没有任何实质性效果。
村民在教育事务上不出资，是希望以此作为解决村务问题的谈判砝码。村民的行为本身并不能带来实质利益，反而自身会受损。它的价值在于村民可以借此表达切身利益，在村务博弈中不至于始终处于劣势。从公共事务角度说，学校事业受到阻碍，相对于村民，村委须承担更大的责任，它受到自上而下的指责更多。村民是在利用这种责任的落差来加强利益谈判的砝码。村委会为村民办事，村民就交钱；不办事就不交，这部分教育资金总要依赖于村民，在交与不交中，村民表达了自身的利益。最终受到损害的仍是学校，村务的影响使吴小成了村民表达利益的一个渠道，这个渠道实现的时候也就是学校发展困难的时候。直接的背景就是村办学校的体制。因这种体制，吴小成为M村的自治公共事务，进入村庄博弈的现场就是合理的，同时吴小又是体制内的设置，对村民有利用的价值。于是，在村庄内部，学校成了双方利益博弈中的一个边缘化工具。
(四)家庭联产承包责任制和税费改革的影响
家庭联产制和税费改革是农村社会经济改革中的两次典型制度安排，它们对吴小产生了不同的影响。简单地说是这样一个逻辑：村民有能力支付教育费用，村民愿意支付教育费用。
M村家庭联产制改革始于1982年，土地按人均分1.1亩，承包20年。家庭经营实现了，但并无集体企业，集体经营有名无实。恰如奥格登(Ogden)说，家庭责任制的实行消除了学校存在的集体基础[14](p.152)，这直接导致M村办学需要各家各户共同筹钱来办。1985年后联产制的制度效应逐渐释放出来，家庭收入有所增加，使得在当时社会购买力的情况下，有多余的钱用来办教育。村民的自主经营行为给吴小带来两点影响：一是从经济上支持吴小建校；二是村民开始从更长远的家庭利益考虑对子女教育的投资。
联产制使家庭不仅在经济上独立于集体外，而且也使得在家庭道德伦理、文化价值上脱离了集体意识控制。家庭成为自足的单位，家庭利益成为家庭成员考虑的主要方面。子女能考上大学获得体制内的资源很具诱惑力。有研究认为从1983到1993年间经济体制改革过程中教育对家庭的增收功能增强[17](p.435)，投资教育可增加经济利益，这是其一。其二，就是家庭在当地的威望和面子。暂不考虑经济因素，子女通过教育获得成功不单是个人之事，整个家庭也都值得炫耀。从文化资本的角度说，子女上学是家庭在积累着用以维护并增加家庭利益的文化资本。随着子女在越来越高的教育阶段上获得成功，家庭在当地得到的尊重也会越来越大。但当现实地通过教育获得成功要付出很大代价或很困难时，这种用以增益家庭的文化资本力量就会减弱。其他资本形式就会随着社会环境的变化而出现。
上世纪90年代末M村家庭增收已甚为缓慢(见表3)，教育支出比例却越来越大(见表4)。
事实上，小学阶段并不存在承担问题。但当作者问到子女的教育费用能否承担得起时，回答基本上都是说高中、大学承担不起。村民实际上是将未来的情况拿到当下来说，对教育成本的核算重心是在以后的高中和大学。当家庭做出以上考虑后，就不得不对上小学和初中进行审思。如果能上小学、初中，但却无力支付大学费用，继续支持子女上学的动机就大大减弱。这一动机的减弱又受到教育现实的加重，考上高中实非易事，考上大学更不容易。据可收集的数据，M村自1987年办学以来，考入大专以上者11人，占总人数不足7％。
对于多数不能实现教育成功的家庭来说，转从它途是现实的选择，文化资本的价值在下降。这恰恰是在市场力量侵入村庄生活的社会环境下发生的。市场经济主导的价值是经济利益至上，就是拥有财富(钱)多少和追求形式理性，财富积累也可维护面子利益。在这种环境诱导下，村民收入减少的状况更让其将注意力集中在财富获得上。
家庭收入相对下降、获得教育成功困难、市场环境(以及家庭理性)变化，三者综合作用削弱了文化资本的价值，使得家庭对教育的关注和支持越来越少，影响有二：辍学学生增多；再一个就是对吴小的直接影响。
一旦家庭失去办教育的兴趣，也就意味着吴小将失去办学的基础，办学经费将会日趋紧张。税费改革恰恰在这一情况下出现。税改前一是靠行政力量强制性地收取一部分教育费用；二是仍有来自M村的集资来做校舍维护的经费。事实上，M村在税改前已经因其他原因拒缴农业税费了。税改后，教育费附加和集资款从制度上去除，意味着吴小的一个经费来源渠道被切断。税费改革造成了教育经费的很大短缺。[4]目前这些经费并没有上归县里，对吴小的维护事实上仍是来自村庄集资，不过，此时的集资变得异常困难。联产制与税费改革的影响可视之为农村经济环境的影响。农村经济改革正是通过家庭进而影响到学校办学，随着经济环境的改变，这一机制的作用方式和产生的后果将有所不同。
通过以上分析可以发现，小学办学受到了政府、村庄和家庭(个人)的复杂影响，它们交织在一起作用于学校。小学遂呈一种二元结构的办学状态：村庄搭平台，国家办教育。完整的学校教育被分为两部分，受制两种不同的结构约束：正式制度和非正式的乡村结构。与之相回应，学校在村落社区具有了双重角色：教育角色(显功能)和非教育角色(潜功能)。
注释：
①农村小学指依法由国家主办的九年义务教育体制下的初等义务教育阶段——小学。此处的小学以化名吴小称之。文中出现的其他地名和人名另以字母代之。
②村庄的权力就是办理公共事务的村民自治的权力。
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