系统重要性金融机构的特殊风险法律防范，本文主要内容关键词为：金融机构论文,重要性论文,风险论文,法律论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1674-0602(2015)01-0105-19 系统重要性金融机构(Systemically important financial institutions，简写“SIFIs”)是指业务规模较大、复杂程度较高、发生重大风险事件或经营失败会对整个金融体系带来系统性风险的金融机构。①“系统重要性金融机构”译自“Systemically important financial institutions(SIFIs)”，在我国已经成为较为通用的表述方式。②世界金融危机后，随着金融市场的发展和学术研究的开展，系统重要性金融机构的定义在各方的陈述中渐趋一致。金融稳定理事会③(Financial Stability Board，FSB)就系统重要性金融机构做了深入研究，并发布了多个颇具影响力的文件(2010年发布了《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引》)，因此金融稳定理事会对系统重要性金融机构的定义具有较大的参考价值。依据金融稳定理事会的定义，系统重要性金融机构是指基于其规模(size)、复杂性(complexity)、系统关联性(systemic interconnectedness)，如果陷入危机或混乱地倒闭(distress or disorderly failure)，则会对更广的金融体系和经济活动造成严重影响的金融机构。④此外，某些国家(地区)的法律和法规则对“系统重要性”(systemically important或systemic importance)做了定义，如美国于2010年7月21日颁布的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下简称“《多德-弗兰克法案》”)将支付、清算、结算机构或支付、清算、结算行为的系统重要性定义为“因金融市场设施(financial market utility)或支付、清算、结算行为之功能的失败或混乱，造成或增加可能在金融机构或金融市场间传递的严重流动性风险或信用问题，从而威胁美国金融体系稳定的情形。”⑤ 系统重要性金融机构除具有其他金融机构的一般金融风险之外，还具有其自身的特殊风险，其特殊风险极易引起整个金融体系的系统性风险，甚至对实体经济产生严重的负面影响，21世纪的国际金融危机已充分证明了这一点。21世纪的金融危机证明了传统的微观审慎监管无法防范系统重要性金融机构本身的特殊风险，因为其既不是完全基于功能进行分类，也不是完全基于机构类型的分类，这就使得对系统重要性金融机构的监管不能直接套用功能性监管或机构型监管的理念，因此对系统重要性金融机构的特殊风险的研究及其防范成为各国金融监管组织以及金融国际组织研究金融监管改革的重要内容。本文立足于我国本土并借鉴国际经验，对系统重要性接入机构及我国系统重要性金融机构的特殊风险及防范法律制度进行系统而深入的研究。 一、系统重要性金融机构的特殊风险 (一)系统重要性金融机构的系统性风险 1.21世纪国际金融危机后对系统性风险的重新认识 21世纪危机之前，在相当长的历史时期内对系统性风险的认识还存在一定的局限性。当时对系统性风险的定义是“系统性风险是一种‘外部性’，是单个公司(机构)强加于全社会的高于其实际价值的成本。风险也是一种成本，因为风险的出现降低了投资回报。”⑥如：国际清算银行(BIS，1994)定义系统性风险为一个机构不能履行合同义务而造成其他一些机构违约的风险；美国联邦储备委员会(FSB，2001)把系统性风险定义为一个金融机构到期债务的不能偿还会导致其债权人也无法偿还债务，不断扩散后，其他金融机构、存款机构及实体经济都会遭受严重的支付困难；⑦这些国际金融机构的监管组织对系统性风险的认识侧重于单体风险对系统性风险的传染性，即系统性风险是单体风险引起。既然系统性风险是单体风险引起，故金融监管也主要认为只要加强对单体风险的监管，防止和化解单体风险也就能够有效防止和化解系统性风险，这就是微观审慎监管的理念。⑧我国在21世纪金融危机之前通常认为系统性风险是由金融活动主体本身不可控制的因素所引起的，使金融市场所有参与者共同面临的风险，涉及的主要是宏观因素。⑨我国的认识则强调金融系统外部因素，不在监管当局监管能力范围之内，因此审慎监管强调的也是微观审慎监管的理念。 21世纪国际金融危机以后，国际国内对系统性风险有了新的认识。作为宏观审慎政策的调控目标，系统性风险的概念再次成为了理论与实践的焦点。新的政策要求对系统风险有新的理解。宏观审慎政策将金融体系视为一个整体，目的是维护整个系统的安全与稳定，即系统风险⑩指的是整个金融体系部分或完全丧失功能的可能性。通常具体表现为，金融系统受外部共同冲击(Common Shock)或内部传染效应(Contagion Process)的影响而出现的金融机构大面积倒闭的状态。(11)金融市场的发展使得市场参与者由异质性趋向同质性，金融机构面对外部冲击时会产生同样的行为反应，即使单个金融机构的个体风险被充分分散，不同金融机构行为的趋同性却可能增加对共同风险因素的暴露，导致不可分散的系统性风险增加。这种共同行为会产生外部性，包括对其他金融机构和宏观经济的溢出效应，以及宏观经济对金融体系的反馈效应。一旦宏观经济等系统性因素发生不利变化，即使这些金融机构之间互不相关，也会同时受外部冲击，当所有金融机构都采取“审慎”行动时，就会形成“拥挤交易”，产生的溢出效应会进一步削弱资产价格，反过来又会作用于金融体系，最终导致系统性风险的爆发和金融体系的不稳定。危机后各方对系统性风险作出了新的定义：美联储主席伯南克在致国会议员的信函中对系统性风险作了广泛定义，称系统性风险是威胁整个金融系统以及更广泛经济而非一个或两个机构稳定性的事物；按照金融稳定理事会的定义，系统性风险是指由于金融体系的部分或整体损害而造成的金融服务的中断，它具有很强的负外部性和溢出效应，会给整个金融体系和实体经济造成巨大损失；(12)G20领导人峰会将系统性风险定义为“由全部或部分受损的金融体系造成的、有可能对实体经济产生严重的负面影响的金融服务流程受损或破坏的风险”；欧洲央行将其定义为具有这样特征的风险：“金融不稳定大范围发生，危及金融体系的运行，以至于经济增长和福利将遭受巨大损失。”(13) 以上这些定义可以看出国际金融危机之后人们对系统性风险有重新认识，从过去的单体到整个金融体系，从单一考量金融体系内部与外部到金融体系的内部及外部的全面考量。这就是宏观审慎监管理念。 2.系统重要性金融机构的系统性风险 一般认为，系统重要性金融机构的稳健性与安全性优于中小金融机构，是金融体系的稳定器。但是此次由美国引起的21世纪金融危机表明，系统重要性金融机构是系统性风险的重要来源。 (1)系统重要性金融机构处在金融网络中的重要节点 系统重要性金融机构通过股权投资、发行和持有金融债券、拆借回购、证券化衍生产品等方式，成为金融网络中的重要节点，给金融机构、市场和市场基础设施之间带来高度的相互关联性，使金融机构具有共同的风险暴露。系统重要性金融机构的风险传递分为两个途径：一是内部途径的风险传递(14)，即成员间风险相互转移。在系统重要性金融机构内部，风险可能从其内部不受监管的成员转移到受监管的成员，或出现风险在集团成员间的相互转移，这就是内部传递。风险在其内部传递可能是潜在的、隐形的，一旦这种潜在的风险转变为现实的危机，将导致危机的传染；信用危机的传染效应，即使其机构成员之间因防火墙设置完善而没有直接关联，但是其由于资本控制、组织结构上的关联，社会倾向于将其看成一个经济整体，社会将因对一个子公司失去信心而对整个系统重要性金融机构失去信心。因此，风险传递和信用危机传染具有多米诺骨牌效应，其成员机构发生风险或危机，其负面效应会迅速蔓延，影响整个机构的稳定，进而影响整个金融体系的稳定，甚至最终造成金融危机。(15)二是外部风险传递。由于系统重要性金融机构的经营失败和破产造成的社会经济损失与对整个金融业信心的恶化比非系统重要性金融机构产生更大的作用与扩散效应，将使风险从一家机构向多家机构、多个市场传递，增加了整个金融体系的脆弱性。(16) (2)加剧顺周期风险的主要主体 金融机构的顺周期行为，是经济金融危机恶化的催化剂。而系统重要性金融机构的资产负债规模大，在经济金融体系中所占分量重，更容易加剧顺周期风险。在经济过热时，系统重要性金融机构资本充足率相对更高，资产扩张意愿更强，可能造成更高的杠杆率和更大的期限错配，加剧资产泡沫和通货膨胀；在经济衰退时，系统重要性金融机构资本充足率较低，资本补充压力上升，货款能力下降，当期进行去杠杆化、流动性回收和资产变卖时，加剧经济下滑。系统重要性金融机构对经济过热或经济衰退所引起的推波助澜作用，会加剧经济的周期性波动，又反过来影响金融体系的自身稳健性。(17)如雷曼的破产，由于雷曼在金融市场的重要性地位，它的破产不仅给投资者带来了巨大的损失，还对整个市场的信心产生了重创，由此引发了21世纪的国际金融危机。 (3)加剧市场结构过度集中风险 系统性风险主要通过两个方面聚集：一是整个金融体系就如同一张网络，随着市场集中度越来越高，具有系统性影响的金融机构成为网络的中心，一旦中心作为中心“节点”(Central Station)的金融机构发生动荡，将会引发整个体系的不稳定；二是金融体系各个“节点”(Stations)的相互关联程度不断提高，一个“节点”的动荡也会引发其他与之相连的“节点”发生共振，从而产生多米诺效应，触发整个金融体系网络的动荡。(18)从全球最大的25家银行看，实际上已经成为了金融体系的“中心点”。一旦发生风险，不仅由于其自身规模巨大而带来巨额损失，而且还会通过网络传递到其他“节点”，从而形成系统性风险。比如，在美国的住房抵押债券市场，“两房”持有的住房抵押贷款和住房抵押贷款证券占全部住房抵押抵贷款债务的46.7%。具有讽刺意味的是，金融危机发生后，75%以上的新增MBS是由“两房”发行的。鉴于“两房”的系统重要性地位，美国政府被迫对其实施了接管。(19) (二)系统重要性金融机构的高负外部性 当一种经济活动的成本或者收益自动地“外溢”到没有参加这种活动的其他经济主体上时，就会产生外部性。(20)巴塞尔委员会认为，负外部性是系统重要性金融机构(SIFIs)的本质特征，主要表现在系统重要性金融机构(SIFIs)的经营行为可能给其他金融机构乃至金融体系带来不利影响，且其倒闭存在系统性风险。(21)金融市场信息不对称现象严重，在个体理性与集体无理性的博弈中，系统重要性金融机构的失败极具传染性。而受害的健康金融机构不能通过市场交易向有问题的系统重要性金融机构讨回损失，这就是系统重要性金融机构的负外部性。金融外部性是金融行为中的私人成本或收益向第三方溢出的外部经济效应。金融机构在经营中私人成本低于社会成本时，经营行为具有负外部性。金融机构是以负债资金为主进行业务活动的，高资产负债率是其特点，所以金融机构破产，其私人成本相对资产损失和社会成本是相当小的。但是由于金融机构重要性和危害联动性，在金融机构发生危机时，金融监管部门、存款保险机构或政府部门常常注资解救，这时社会成本包括损失和解救资金，产生巨大的金融风险，形成金融风险的负外部性。(22)在21世纪引起国际金融危机的美国次级贷危机中，银行将本应由自己且最有专业风险鉴别能力承担的风险转移给了银行间市场与资本市场的投资者，制造了巨大的金融负外部性。金融业的负外部性主要包括系统失灵的风险、传染效应和网络效应。(23)英国经济学家巴洁特早在1873年就形象地描述了金融业的外部效应现象。他说：“在金融局势动荡不安之际，一家金融机构发生倒闭，将会引起其他机构的相继倒闭。”(24)负外部性是所有金融机构承担的社会边际成本将超过单个金融机构承担的私人边际成本，使社会成本增加，此时，金融市场无效率，社会成本的增加就使得交易成本增加。系统重要性金融机构出现违约后，其支付的风险溢价并没有把社会成本纳入，其造成的金融系统损失往往都是由纳税人来买单。 (三)系统重要性金融机构的道德风险 道德风险(25)(moral hazard)在金融体系中客观存在。原有的道德风险源自监管机构与金融企业的风险不对称，由于金融企业有更多的风险信息，所以当一些大型金融企业可以获得监管机构的援助时，这些企业会利用信息优势在既有监管措施下承担更高的风险，从而在政府过度援助之下获取超额收益，并将政府救助所投入的财政成本转化为股东和高级经理人的私人收益。目前，金融体系中的道德风险，一般指由一方决定如何冒险，而由另一方承担不利后果的情形。在2008年爆发的国际金融危机中，花旗、AIG等金融机构出现经营不善或失败，对金融体系和实体经济产生了严重冲击，各国政府被迫采取大规模的救助措施，形成巨大的经济金融和社会成本，凸显了全球系统重要性金融机构(SIFIs)具有道德风险。这是因为：第一，以公共资金实施的救援，其实质是第三方(纳税人等)承担了一部分由系统重要性金融机构从事的风险行为引发的损失。尽管实施救援的政府(政府机构)通常实行有条件的救援(26)，把救援作为最后的手段，并奉行“建设性模糊”(constructive ambiguity)原则(27)，这些措施只能对道德风险进行一定的事中和事后控制。(28)第二，救援系统重要性金融机构，还会削弱市场预期，使包括系统重要性金融机构及其管理人员、投资者等市场参与者产生系统重要性金融机构在危机时会获得救援的预期，增加了系统重要性金融机构的道德风险。(29)系统重要性金融机构的道德风险主要表现为：一是，系统重要性金融机构的有限责任。系统重要性金融机构是有限责任制度的，母公司仅以出资额为限承担责任，因此导致母公司鼓励所控制的子公司从事高风险业务；二是，政府救助。政府鉴于系统重要性金融机构的倒闭具有强烈的负外部性，因此不愿意任意让它倒闭，而是采取所谓的“监管宽容”政策，即通过这样银行在贷款或者直接的财政资助帮助金融机构渡过危机，这种“监管宽容”就会引起市场主体的道德风险。三是，系统重要性金融机构的不利后果由第三方承担。系统重要性金融机构从事具有一定风险的活动，由此发生的不利后果如果由第三方承担，则属于系统重要性金融机构的道德风险。在21世纪金融危机中，政府对金融机构的救助就是纳税人作为第三方承担了金融机构的不良后果，因此此救助就会引发道德风险。当系统重要性金融机构出现严重经营问题，政府往往不愿意让其倒闭而予以救助。政府的救助一方面造成了系统重要性金融机构(SIFIs)的道德风险，使其倾向于从事高风险的经营行为，另一方面也使得市场产生了这些金融机构不会倒闭的预期，从而削弱了市场约束，加剧了这些金融机构的道德风险。 (四)系统重要性金融机构的垄断集中风险 系统重要性金融机构的主要模式是大的银行或是银行集团及金融控股公司，如金融稳定理事会认定的29个全球性的系统重要性金融机构基本都是银行集团或金融控股公司。这类形式的金融机构有可能使竞争减弱或形成垄断而破坏市场的公平竞争环境，还有可能由于集团内各成员之间不良关联交易的存在而形成不正当竞争。首先，世界各国目前对金融机构的设立都采取特许制，金融机构的设立及其经营范围都必须取得国家的权力机构的特别许可，因此系统重要性金融机构拥有特许权，特许权本质上是一种独占权，即行业垄断权。其次，在金融服务领域，如金融业集中于少数几个大机构，这些大机构获得对市场的垄断实力，就存在滥用市场实力危险，从而妨碍市场的有效运行。(30)系统重要性金融机构本身不仅是大机构，而且具有集团性，其业务范围广泛，拥有大量资本，因此可能会利用其在金融各部门的主导地位，将整个金融业置于几个系统重要性金融机构的垄断之下，造成市场力量无法发挥，进而使经济体系僵化，消费者权益势必将大受影响，使金融业的自由公平的竞争受到严重的阻碍。最后，目前许多金融机构都在努力达到系统重要性金融机构的标准。这是因为一旦成为具有系统重要性金融机构，相比中小金融机构，由于市场认为这些金融机构拥有政府隐性担保，在发行债券、CDS、信用评级等方面将取得更大的竞争优势。(31) (五)利益冲突风险 从公共政策角度看，利益冲突问题的重要性在于其与投资者保护、金融市场效率和金融机构的安全与稳健等重大问题紧密相关。(32)系统重要性金融机构的利益冲突存在两个方面：一是内部利益冲突。系统重要性金融机构的主要模式是大的银行或是银行集团及金融控股公司，其各个成员的经营范围、经营目标不尽相同，出现竞业冲突的可能性很大，现实中系统重要性金融机构为了维护其整体利益，往往牺牲个别子公司的利益，因此引发利益冲突风险。其主要体现在：违反市场规则；文化差异、业务模式、营销方式、技术等差异；获利与损失转移等方面的利益冲突。二是外部利益冲突。外部利益冲突是指系统重要性金融机构的公司成员与外部参与者之间的利益冲突。主要体现在：向客户推销产品时不是基于客户自身利益而是为了自身利益；向第三方发放贷款是为了购买自身的证券子公司或有关联关系的证券公司承销的证券或者并购行为。这种行为不仅扭曲证券市场机制，还违反了授信审查制度，损害了债权人、存款人、股东的利益，甚至造成银行资产质量恶化的后果；系统重要性金融机构内部信息共享，违反为客户保密的义务；自行购买子公司的低质证券等。 (六)缺乏透明度的风险 系统重要性金融机构的透明度是保持良好信誉的重要条件，通常取决于系统重要性金融机构的财务报告以及清晰明确的公司治理结构。但是系统重要性金融机构的结构和体系往往非常复杂，即使其机构内部的管理层都难以了解和掌握其整体的结构和经营状况，监管者对此更是面临着巨大的挑战。金融稳定理事会在其2011年11月发布的“Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions”中，明确指出复杂性是系统重要性金融机构的核心特征(33)。复杂性，指的是金融体系中金融机构之间财务关系和法律关系的复杂状态，资产证券化会增加复杂性(34)。如：通过许多法律实体开展不同类型的经营活动；资金和流动性集中管理的跨境经营；存在还没有经过充分考验的新型复杂产品和市场的风险暴露。(35)金融机构的高复杂性会增加信息收集的成本，在金融危机中会加剧恐慌的蔓延。(36)系统重要性金融机构的复杂结构使得监管部门、投资人、管理层无法准确了解集团内部的组织结构、管理体系和授权程度，从而无法准确判断风险的来源。系统重要性金融机构可能利用这种不透明的缺陷来操作交易、掩盖损失，导致风险隐患的隐蔽积聚。 (七)资本重复计算和高杠杆风险 系统重要性金融机构以资本为纽带控制和管理各子公司。其母公司把自有资金作为资本投向子公司，从而形成一种财务杠杆。在这种复杂的资本结构中，子公司还可以用自己的资本继续投向次级子公司，这种控股资本的链条关系多次重复下去，即形成了多重财务杠杆。这样，单个金融机构可能都能分别满足监管资本要求，但是机构的整体资本水平可能会远低于法律的强制性要求。对单个机构的最高风险敞口的监管限制也可以通过系统重要性金融机构的母公司及其下属的关联机构对该机构发放贷款、保证和其他承诺来规避。因此，系统重要性金融机构可以利用较少的资本来控制大量子公司，提高资本的利用率。但是，层层控股的资本设计，将造成系统重要性金融机构的资本重复计算，掩盖了其资本不足的真实状况；而且，这些高财务杠杆的资金若运用不当，将会引发高财务杠杆风险，一旦某个偿付环节发生风险，将传导造成整个机构的流动性问题。 (八)关联交易风险 关联交易风险是系统重要性金融机构的最大风险，关联交易是传递金融风险的主要途径之一。系统重要性金融机构绝大多数是由多个法人组成的金融集团，其集团内部法人之间进行自我交易、过度承担风险、操纵集团内交易、转移价格等关联交易。集团机构之间通过关联交易传递风险。集团内部的各子公司之间的关联度越高，则金融机构经营失败给金融体系造成的风险越大。(37)在最近一次全球金融危机中，关联性被指为放大系统性风险的因素之一，正确认识金融机构之间的关联性，有利于准确判断金融体系中的系统重要性金融机构。这些关联交易常常伴随风险的转移与累积，形成系统重要性金融机构内部的系统性风险，从而危及整个机构的经营与稳健。通常系统重要性金融机构的关联交易包括机构内部交易、内部资金和商品的互相划拨、互相担保和抵押、交叉持股、流动资产管理等。系统重要性金融机构组织结构上的复杂性使得关联交易隐蔽性增强，投资者、债权人，甚至其机构的最高管理层都难以清楚了解内部各个成员之间的授权关系和管理责任，从而无法准确判断和衡量公司的整体风险。 (九)网络金融的风险 20世纪90年代以来，伴随着因特网的迅猛发展，促使金融企业通过因特网开展业务。系统重要性金融机构在金融创新、金融工具、金融服务方式方面与现代信息网络技术高度紧密结合更为突出，因此其呈现出网络金融的特点。网络金融除了传统金融具有的金融风险外，还存在着基于虚拟金融而形成的业务风险以及基于网络运行所形成的技术风险。在网络金融活动中，舞弊和犯罪活动将变得更加隐蔽。网络金融应用使金融本身更加脆弱，金融风险波及的范围更加广泛。因此充分认识和研究网络金融风险的规律性和新特征，对有效进行网络金融风险防范有着十分重要的意义。 首先，网络金融业务风险。网络金融对流动风险有放大效应，其虚拟账户的产生使互联网金融逃出了传统金融流动性监管的体系，甚至有可能摆脱真实货币的约束，从而增大潜在风险；超越地域和时间的限制，使得风险扩散的速度更快。另外，通过网络技术进行的金融创新使得近日工具与运行程序更加复杂，因此其风险也更隐蔽，难以掌握和控制，其风险积聚效应比传统的风险大。 其次，网络技术风险和相关信息系统风险。网络金融伴随着网络经济的发展不断成长，是网络经济的产物，运行高度依赖计算机系统、网络通信技术和交易软件，网络金融因此具有高虚拟性特征，各互联网金融企业具有广泛的物理关联特性，极易爆发系统性故障或遭受大范围攻击。当前网络黑客的攻击活动正以每年10倍的速度增长，可以利用漏洞和缺陷进入主机、窃取信息、发送假冒电子邮件等。而计算机网络病毒可通过网络进行扩散与传染，传播速度是单机的几十倍，一旦某个程序被感染，则整台机器、整个网络也很快被感染，造成极大的破坏。在传统金融中，安全风险只带来局部损失，而在互联网金融中，安全风险会造成整个网络的瘫痪，是一种系统性风险，会导致严重的客户资料泄露、交易记录损失，流失大量客户，损害互联网金融声誉。 二、系统重要性金融机构的特殊风险防范法律制度设计 系统重要性金融机构的特殊风险法律防范制度设计包括三大部分：一是系统重要性金融机构的治理结构特殊设计；二是系统重要性金融机构的内部控制的特殊设计；三是系统重要性金融机构特殊风险的监管设计。 (一)系统重要性金融机构的公司治理结构特殊设计 良好的公司治理是系统重要性金融机构建立内部风险管理法律制度的基础。所谓公司治理，一般是指股东对经营者的一种监督与制衡机制，通过一种制度安排来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理界定为：公司管理层、董事会、股东以及其他利益相关者之间的一整套关系。(38)金融机构公司治理的薄弱给全球带来的教训是沉痛的。对1997年亚洲金融危机的深入研究表明，金融机构的公司治理存在严重缺陷是导致东南亚金融危机的重要原因之一。2001年以来，美国和欧洲发生的一系列公司丑闻再次凸显了完善公司治理的重要性。2008年国际金融危机也足以证明此点，如美国某金融集团大力开展产品创新，为根本不符合承保条件的金融衍生产品提供保险，而保险、证券监管机构都没有对此提出明确的监管要求，也没有从公司治理的角度提出加强集团整体的风险管控，过度相信市场的自我调节作用，最终形成了更大风险。巴塞尔委员会认为公司治理还应通过制定公司目标、确定实现这些目标和监督执行的手段来构成治理架构。系统重要性金融机构的公司治理的目标不仅在于保护投资者利益，更在于减少市场风险和保持金融体系的稳定。系统重要性金融机构由于其本身既是金融机构又是金融机构中具有其特殊性质及风险的机构，因此它的公司治理结构有着与其一般公司的治理结构不同的特点，其特点主要体现在以下几方面： 1.处理好公司董事、股东及利益相关人的关系 公司治理的核心问题是股东和董事会的关系，但是系统重要性金融机构不仅是金融机构，还是金融机构中能够引起系统性风险的金融机构，因此它的公司治理有其自身的特殊性，它要在关注股东利益的同时更应该关注其他利益相关人的利益。原因在于：系统重要性金融机构的负外部性大、公共属性强，因而其机构董事会须重视风险管理和控制，接受代表消费者利益和公共利益的监管机构的监管；系统重要性金融机构的利益相关人众多，如果董事会仅关注股东利益而忽视银行和投资人利益，会影响社会公众对其机构的信心，从而会危及金融体系的稳定；金融服务客户和金融产品消费者的利益保护对于金融机构的声誉、业务拓展、其整体发展及整个金融体系的稳定非常重要；加强公司治理、处理好公司董事、股东及利益相关人的关系，有利于评估金融机构潜在和现实的风险，且能够控制、管理和缓冲机构的风险。良好的公司治理结构能够确保其机构的稳健经营和安全，脆弱的公司治理不但破坏公众对金融机构的信心，而且也破坏公众对金融体系和金融市场的信心。英国的《沃克报告》提出，要发挥机构投资者的参与作用，机构投资者应与董事会建立良好的沟通渠道，提高对公司经营决策的参与，通过投票与会谈沟通等方式，促使金融机构在经营中加强风险管理和追求长期回报。应鼓励并促进机构投资者遵照良好标准执行经营管理责任，清晰区分公司治理准则和经管责任准则。此外，董事会应及时了解机构股东的股权重大变更事项及其详细变更理由，采取必要的应对措施。 2.加强董事会的建设 综合经合组织、金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会等国际金融组织最新研究报告与新发布的规范性文件，改善国际金融机构公司治理的具体内容和措施包括：加强董事会建设，提高董事会履职与决策的科学性，以及提高对董事的构成及其资质要求。巴塞尔银行监管委员会《加强银行公司治理》文件中，明确强调了董事会对银行全权负责，其职责包括审议通过和监督落实银行的战略目标、风险策略、公司治理以及企业价值观，并对高级管理层进行监督。同时强调高级管理层应在董事会的指导下，确保银行经营与董事会所制定或批准的战略目标、风险偏好、政策程序相一致，并提出董事长和CEO应由不同人员任职。在经合组织的报告中也提到董事会负责人和管理层负责人职责应相对分离。经合组织的报告提出，对部分行业或企业，出于公共政策考虑，监管机构会要求对主要股东委派的董事进行任职资格考试，考试内容应包括但不限于公司治理、风险管理能力等内容。 3.建立股权分散和集中之间的平衡机制 本次金融危机表明，过于集中或过于分散的股权结构往往都会弱化公司治理。美国过于分散的股权结构，导致了股东的“搭便车”问题，失去了对管理层的有效监督。而在欧洲和亚洲，由于股权过于集中，控股股东掌握公司的管理权，而忽视了小股东的利益和诉求。如在危机后英国政府对金融机构公司治理失效的反思报告认为，大量持有金融机构股权的中小机构投资者没有发挥其股东应当发挥的作用，对于已经发现的风险也没有及时作出反应，导致金融机构风险不断加剧并最终给金融体系造成了严重的负面影响。因此，如何在股权分散和集中之间取得一种平衡状态并能有效保护小股东的利益，成为一个亟须解决的问题。 4.系统重要性金融机构的股东双重责任制度的设计 双重责任制度是股东对其持股的公司以超出投资份额的资金对公司承担责任。其目的是提供额外的资金来源对存款人的债权进行保护，提高股东监督系统重要性金融机构活动的主动性。尤其在我国目前还没有存款保险制度的情况下，该制度对存款人的权利保护更为有意义。根据此制度的设计，在系统重要性金融机构破产时，其股东要承担一定数量的损失。历史经验证明，加重银行股东的责任能够实现保护银行债权人的监管目标，是一种有效的监管制度。股东双重责任制度产生于美国19世纪后期，美国曾经实行银行股东的双重责任制度。(39)美国1863年的《国民银行法》总结了各州经验，规定：“各股东应当在他们投资份额之外，为他们所持股份的账面价值负责。”(40)在1864年的一项修正案中，股东在投资额之外的责任进一步明确为各自所持股的股份比例，而不用承担连带责任。该制度主要是为了防止银行股东和董事使银行介入高风险经营，充分防范风险。股东双重责任制度能够鼓励股东在倒闭前自行向银行注入资金，而不是像现在这样要由政府发动清偿程序来强制实现资本金的注入。通过该制度规定能够促进银行的审慎管理和减少道德风险。该制度的功能恰恰能够防范系统重要性金融机构的道德风险与缺乏透明度造成的信息不对称给债权人及政府的损失，因此系统重要性金融机构可以借鉴该制度对系统重要性金融机构的股东规定双重责任制度。该制度在美国十九世纪末和二十世纪初，即美国没有存款保险制度时对银行的股东设定了此种制度进行约束。梅斯(Jonathan R Macey)和米勒(Geoffrey P Miller)认为双重责任制度对1929年的大危机前银行相对较低的损失有一定的贡献。(41) (二)系统重要性金融机构的内部控制的特殊设计 系统重要性金融机构的内部控制是指在市场经济条件下，系统重要性金融机构在从事业务经营所做出的自觉约束。只有系统重要性金融机构形成良好的、严格的内在约束机制，外部监管才能有效。世界银行监管的实践表明，外部监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有系统重要性金融机构内在控制相配合，会令监管及监管的效用大大降低。系统重要性金融机构内在约束的主要内容包括：严格的内部控制机构和内部审计机制，完善内部人力资源配置和管理以及明确合理的市场定位等。 (三)系统重要性金融机构特殊风险的监管制度的设计 1.系统重要性金融机构监管理念的重塑 一是，塑造宏观审慎监管的理念。宏观审慎监管(Macro-prudential Supervision)最早源于20世纪70年代末国际清算银行对国际银行业信贷业务的关注，并逐渐成为与微观审慎监管相并列成为审慎监管的两大支柱。根据金融稳定理事会(FSB)、国际货币基金组织(IMF)和国际清算银行(BIS)向G20财政部长和中央银行行长峰会提交的《宏观审慎政策工具和框架》的界定，宏观审慎监管系使用审慎工具去限制系统性风险，从而限制可能对实体经济有重要影响的关键金融服务提供的危机发生率的一种政策。(42)而根据G30的意见，宏观审慎监管应当具有四个基本要素：第一，关注整个金融体系对监管政策的反应；第二，旨在提高金融体系弹性并控制系统性风险；第三，应当使用可变的和固定的工具，并运用它们减少系统性风险和提高金融体系吸收风险的弹性。第四，宏观审慎监管机构应当了解或被告知货币、财政和其他政府政策，并在适当顾及其它机构的情况下履行职责。(43)宏观审慎监管将金融体系视为一个整体，并认为金融综合风险依赖于金融机构的集体行为(风险内生的)。(44)全球金融体系委员会认为，宏观审慎监管有两个主要目标，第一个是加强金融体系应对经济困境和其他不利冲击的弹性，第二个是积极限制金融风险的累积，且这两个目标不是互相冲突的。(45)也就是说宏观审慎监管的主要功能在于防范两个方面的系统性风险：第一个方面是时间维度的系统性风险，即防范金融风险随着时间累积，即消除金融体系顺周期。第二个方面是跨行业维度的系统性风险，即防止系统性重要金融机构、金融市场或金融工具的经营困难或破产导致的金融体系不稳定。金融机构的规模是宏观审慎监管必须要关注的问题，因为这决定一个金融机构对经济的整体发展与秩序的影响。 二是，降低系统重要性金融机构的道德风险。2010年10月20日，金融稳定理事会(FSB)发布了《降低系统重要性金融机构道德风险的政策建议及时间表》的报告，初步提出了加强系统重要性金融机构监管的总体政策框架和相关具体建议。金融稳定理事会(FSB)在11月12日公布声明称，G20国家领导人批准了金融稳定理事会(FSB)提出的旨在降低“系统重要性金融机构”(SIFI)道德风险的政策框架。道德风险是政府干预金融市场的副产品(46)，而救援是政府干预金融市场的常用方式。据统计，20世纪80、90年代发生的100多次银行危机，全部是通过救援解决的，纳税人则分担了一部分不利后果。(47)以公共资金实施的救援，其实质是第三方(纳税人等)承担了一部分由系统重要性金融机构从事的风险行为引发的损失。尽管实施救援的政府(政府机构)通常实行有条件的救援(48)，把救援作为最后的手段，并奉行“建设性模糊”(constructive ambiguity)原则(49)，这些措施只能对道德风险进行一定的事中和事后控制。(50)另外，救援系统重要性金融机构，还会削弱市场预期，使包括系统重要性金融机构及其管理人员、投资者等市场参与者产生系统重要性金融机构在危机时会获得救援的预期，增加了系统重要性金融机构的道德风险。(51)一旦这种预期对系统重要性金融机构的决策产生重大影响，则系统重要性金融机构会倾向于通过从事高风险的投资行为获得高收益，当危机来临，则通过获得救援将损失转嫁。针对如何应对系统重要性金融机构可能引发的道德风险，学者们提出了不同的倡议。(52)应对道德风险的措施，其核心特征是通过制度安排，避免道德风险与系统性风险的对立关系，即当系统重要性金融机构面临危机时，其自身的能力和外部规则能保证其恢复良好状态或者有序处置，而使用公共资金对其实施救助并不至于成为唯一选择。一方面，合理的监管法制能降低其发生危机的风险；另一方面，倘若危机发生，则合理的处置制度能够保证其实现有效处置。 三是，激励系统重要性金融机构退出系统重要性的监管理念。监管的方式与方法应该起到激励金融机构退出系统重要性金融机构，而不是争相涌入系统重要性金融机构而激发道德风险。对系统重要性金融机构的监管必须致力于减少道德风险，能让金融机构对于监管做出积极反应，而且能使系统重要性金融机构逐步变得越来越不重要，不具有系统重要性。 四是，加重系统重要性金融机构的责任监管理念。系统重要性金融机构加重责任制度(53)是指其母公司完全或部分地保证其所管理的子公司的清偿能力，要求母公司向其不能清偿债务的子公司重新注入资金，或向政府机构赔偿因子公司在经营中给公众债权人造成的损失。这种制度的设计主要能够抑制系统重要性金融机构特有的道德风险。加重责任制度的原因是“系统重要性金融机构”的组织结构复杂、混业经营及有限责任制度的道德风险。加重责任制度与人格否认制度不同，该制度的法学理论是权利与义务的一致性。加重责任制度是对传统的公司有限责任制度的制度突破。突破的原因是系统重要性金融机构有着本身特殊风险，这些风险是非金融机构以及非系统重要性金融机构不具有的，因此传统的公司有限责任制度无法抑制因“有限”而产生的道德风险与起到对鼓励其退出系统重要性的性质。系统重要性金融机构的加重责任制度的设计理论基础：第一，企业责任原理。企业责任原理认为，在现实中，两个在法律上相互独立的机构若是一个整体的经济单元，应当作为一个企业进行监管，要求母公司为其子公司承担责任。对银行业运用企业责任原理的基础是共同控制的理念(54)。根据企业责任原理，每个子公司的独立法人人格必须让位于企业集团是一个整合的经济实体这一现实。在现实世界中，被全资拥有的子公司和传统的公司部门之间没有实质性区别。因此，除非监管法律的目标主要是为了尊重形式上正式的法律区别，否则对不同的形式给予不同的对待是不合适的。为了有效地处理子公司的法律问题，法律需要冲破传统的束缚，采用横贯具体法律实体的企业观念。(55)第二，成本支付假设理论。该理论认为，存款保险基金和政府不能无限制提供担保，为此，必须设计监管制度以从公众和纳税人资金以外的途径获得对银行的注资。加重系统重要性金融机构的责任，主要目的就是减少公众和财政承担其倒闭的成本。(56)第三，市场自律假设。这可以比照对金融控股公司的监管理论。(57)海图恩教授为加重控股公司责任制度提出了市场自律假设理论。(58)其理论主要是为了加强市场对金融主体的约束。由于银行是高负债经营，公司管理层在股东的影响下为了高收益，更愿意介入高风险领域，以至于牺牲债权人的利益为自己牟利，从而产生道德风险。通过加重系统重要性金融机构的责任能够促使母公司更好地发挥监督作用，还可以通过此制度解决困扰监管者和存款人等外部监督者的信息不对称问题。 2.系统重要性金融机构监管机构的设计 明确监管机构是加强系统重要性金融机构特殊风险的监管前提。西方在21世纪危机之后的金融监管的改革方案都对已有的监管机构进行了改革，尤其对系统重要性金融机构的监管制度的设立。金融稳定理事会在其提交给20国的建议稿中首先就要求设立监管机构，并且有足够的专家、资源、权力和独立性对系统重要性金融机构实施监管，其依法行使监管职责的行为应获得法律豁免保护，相应的权力和合作机制应当明晰或者有领导机构予以协调。对此，各国在进行针对系统重要性金融机构的监管改革中都设立了专门的监管机构，明确了权限。美国《多德—弗兰克法案》新设立了金融稳定监督委员会(FSOC)。英国2009年《银行法案》明确英格兰银行在维护金融稳定中的核心地位，并在英格兰银行理事会下成立了金融稳定委员会，并负责系统性风险的监测和分析，发布风险预警机制并提出政策建议。英国新政府则提议进一步强化英格兰银行的宏观审慎管理职能，加强英格兰银行作为系统重要性金融风险防范者的职责。(59)《欧洲议会和欧盟理事会监管法案No1092/2010》建立的欧洲系统性风险管理委员会专门对欧洲金融市场中的系统性风险实施监管。欧盟委员会《欧洲金融监管》报告提出成立欧洲系统性风险委员会(ESRC)，负责监测、预警欧盟金融市场的系统性风险因素，在必要情况下提出应对建议。瑞士在金融市场监管局(FINMA)下设专门监管部门对瑞银集团(UBS)和瑞士信贷集团(Credit Suisse)两个巨头实施监管。 3.系统重要性金融机构的监管机构权责目标设计 从全局考虑，合理配置监管机构权责的目标是降低系统重要性金融机构破产的可能性，而构建系统重要性金融机构危机处置制度的目标则是在系统重要性金融机构已经破产或濒临破产的情况下，使陷入危机的系统重要性金融机构得到顺利处置。具体而言，要使监管机构的权责配置达到何种效果？金融稳定理事会认为应该对系统重要性金融机构实施更有力度(more intense)、更有效率(more effective)、更可靠(more reliable)的监管。(60)而这几点，正是全球金融危机所暴露的、各国(地区)监管制度所存在的问题。金融稳定理事会认为，可以通过合理配置监管机构的权力、责任、监管资源、监管工具等方式来达到上述目标，为此，金融稳定理事会提出了多项具体措施，建议巴塞尔银行监管委员会在制定新核心监管原则时予以采纳、要求成员机构开展自评估和同行评议(peer review)。一些国家(地区)也就系统重要性金融机构监管进行了监管制度改革。强化对系统重要性金融机构的监管，需要监管机构具有相应的权力、独立性和资源。为使监管机构胜任这项职责，还需要以法律对监管机构的权力和责任予以明确。 首先，监管机构应获得充足的、明确的授权(mandates)，以使其监管系统重要性金融机构的正当行为具有明确的合法性。涉及系统重要性金融机构监管，监管机构应在两方面获得法律的明确授权。第一，法律应授予相应的监管机构以对系统重要性金融机构实施早期干预(early intervention)的权限。(61)2010年6月的二十国集团多伦多峰会所提倡议中即包括这一点(62)，巴塞尔银行监管委员会和国际保险监督官协会已经在新核心监管规则(或征求意见稿)中明确提出了这一点。(63)第二，涉及监管机构的责任、监管目标时，法律不能以“明确”或“清晰”这样的词语笼统述之，而应该做出具体的界定。(64)这一问题存在于一些国家(地区)的法规和国际核心监管原则中。例如，2006年的《有效银行监管核心原则》中就存在这一问题，在2011年的征求建议稿中，巴塞尔银行监管委员会做了改进。(65) 其次，监管机构应具有操作层面的独立性(operational independence)，以使其依法履行职责。这意味着，监管机构不应运营其所监管的机构，监管机构的核心成员中不应有代表银行业、证券业等产业利益的人员，监管机构应具有一定程度的财政独立，使其能够实现招募专业人员等有助于其履行监管职责的目的。(66)监管机构的独立性不足，也是在很多国家(地区)中普遍存在的问题。根据国际货币基金组织和世界银行在过去十年间对130个国家的评估结果，至少三分之一的国家并不符合以上关于监管机构独立性的标准。巴塞尔银行监管委员会的新《有效银行监管核心原则》(征求意见稿)便就金融机构的独立性增加了新内容，例如通过监管机构的有效内部治理结构来避免决策中的利益冲突；再如，唯当存在法定理由、本人身体或精神状态致其不能胜任职务、本人犯有重大过错时，方可解除监管机构首脑的职务。(67) 再次，监管机构应在监管系统重要性金融机构方面拥有充足的监管资源。这些资源包括资金支持、人力资源等。金融稳定理事会认为，监管机构应采取灵活的雇佣策略、适当在监管系统重要性金融机构问题上外聘专家，以通过有限的预算支持获取更多的人力资源。(68)多数金融稳定理事会成员表示，它们在系统重要性金融机构监管方面增加了资源，但依然不足，尤其在人员招募方面。(69) 最后，监管机构应拥有必要的监管权力，以保障其对系统重要性金融机构实施有效监管，在需要的时候能够顺利地对系统重要性金融机构的不当之处予以纠正。(70)“金融部门评估规划”(Financial Sector Assessment Program)结果显示，许多国家(地区)在这方面做得并不好，监管机构在系统重要性金融机构监管方面的权力配置并不符合BCP 23中的要求。(71) 4.系统重要性金融机构的特殊风险的监管内容、方式及工具设计 (1)对系统重要性金融机构的监管内容：欧美国家降低系统性风险的主要经验是加强对系统重要性金融机构的监管，从更为全局的角度实施对整个金融市场系统风险的监管。在系统重要性金融机构的监管方面主要从以下三方面入手：(72)一是加强对系统重要性金融机构的日常监管，形成风险事前预防机制；二是一旦系统重要性金融机构出现危机，要有快速反应的风险处置和清算机制，以避免这类金融机构出现问题时引发更大范围的金融危机；三是增加资本监管。 (2)对系统重要性金融机构的监管方式：第一，监管机构应该对系统重要性金融机构集团监管(group-wide supervision)与并表监管(consolidated supervision)。集团监管方法要求监管机构从集团整体层面和组成集团的法人层面同时进行监管。国际保险监督官协会在新保险监管核心原则中对集团监管方法进行了详细阐述。(73)并表监管方法适用于监管机构对银行集团等金融集团的监管。第二，监管机构应该对系统重要性金融机构保持持续而全面的监管(continuous and comprehensive supervision)。一方面，各国(地区)应该建立使监管机构与金融机构保持通畅沟通的机制，而且这种沟通机制不应该只是由特点事件触发，而是应该常态化。另一方面，监管机构内部也应该形成良好的沟通机制，以使负责系统重要性金融机构监管的团队能使监管机构的高层保持直接沟通。构建这些机制的目标在于保持信息通畅，使监管机构能够从金融机构获得有用信息，也使与系统重要性金融机构有关的关键信息能够在监管机构的决策中发挥作用，防止在监管机构内部出现“报喜不报忧”的现象。(74) (3)对系统重要性金融机构的监管工具：监管机构还应该具有必要的监管工具(supervision techniques)。在全球金融危机中，许多国家(地区)金融监管工具都显现出了不足，这些不足在系统重要性金融机构监管方面表现得尤为明显。通过各国(地区)的自我评估和国际组织开展的第三方评估，金融稳定理事会对各国(地区)需要改进的监管工具进行了总结。据此，在系统重要性金融机构监管方面，各国(地区)需要进一步改进的监管工具包括但不限于：以结果为重心的监管(focus on outcomes)、横向评议(horizontal review)、监管绩效评估(assessment of boards)、财务报表分析(financial statement analysis)、商业模式与产品分析(business models and product analysis)、支柱1以外的量化模型(Quantitative Models outside Pillar 1)、压力测试(stress tests)、数据收集(data aggregation)等。(75)特别值得一提的是以结果为重心的监管，它代表了全球金融危机后各国(地区)对系统重要性金融机构的监管从重过程转变为重结果的趋势。支持这些监管工具的是金融学原理、经济学原理，但是，金融稳定理事会提出这些工具，并建议其成员改进之、使用之，具有重要的法律意义。将这些金融监管工具在规则中予以确立，能够使各国(地区)对系统重要性金融机构的监管趋向制度化，而且有助于各国(地区)间在系统重要性金融机构监管方面有了更多共通的基础。 5.审慎监管及其标准 在新《有效银行核心监管原则》的征求意见稿中，巴塞尔银行监管委员会将“监管权力、责任和功能”与“审慎监管及其标准”做了区分。其中，“审慎监管及其标准”涵盖涉及公司治理、资本充足率、信用风险管理等方面的核心监管原则。(76)在系统重要性金融机构监管方面，这一区分同样适用。 审慎监管及其标准对系统重要性金融机构的监管十分重要，但有学者认为，以资本监管为基础的审慎监管并没能有效发挥保持金融稳定、抑制金融危机的作用。(77)对系统重要性金融机构的审慎监管应坚持两个原则。第一，应在资本充足率要求、风险管理水平等方面将系统重要性金融机构与非系统重要性金融机构进行区分，为系统重要性金融机构设定更高的要求。第二，应在加强微观审慎监管的基础上，重视对金融体系的宏观审慎监管。2011年12月联储发布了实施《多德——弗兰克法案》第165和166条款的试行规则。这些规则将为最大的银行控股公司及系统重要性非银行金融机构建立宏观审慎监管标准，这些标准因为机构系统重要性风险的增加而变得更加严格。 6.国际监管合作 系统重要性金融机构在金融市场中具有较重的分量，很多系统重要性金融机构的业务涉及多个领域，在系统重要性金融机构监管这一问题上，监管合作十分重要。不同国家的监管机构之间有必要在一些问题上保持合作，监管机构与其它相关方也有必要开展合作。同时，在后危机时代，跨境合作的重要性日益凸显，因此，一些国际组织和国家(地区)提出了一些跨境合作模式，它们将对系统重要性金融机构的监管起到积极作用。 首先，监管机构应重视宏观审慎监管策略，将监管视野投向多个领域。在全球金融危机中，很多国家(地区)的监管机构并没有展示出应有的前瞻性思路，主要原因之一就是它们没有置于多领域的视野，因此不能准确理解各种风险之间的关联。(78)其次，具有全局性的视角，与不同领域的金融市场参与者保持沟通，对系统重要性金融机构的监管者来说十分重要。这意味着，银行业监管机构不应只关注单个银行，还应关注整个银行业；除此以外，还应该对银行业以外的金融产业进行细致观察，以此对金融市场的风险状况做出准确判断，帮助其做出正确的决策。再次，监管机构应合理利用第三方。金融稳定理事会认为，在对系统重要性金融机构实施监管时，应慎重使用第三方。(79)尽管在金融监管中，使用第三方的情况是不可避免的，《有效银行核心监管原则》也允许银行监管机构利用外部专家(external experts)实施现场检查(80)，金融稳定理事会依然认为应对第三方保持谨慎的态度，如果要使用，可以先对其成果的可靠性进行评估。究其原因，则是因为第三方虽然为监管机构服务，它们却可能与被监管机构之间存在共同利益。(81)还有监管机构应重视监管当局联席会议的作用，加强母国与东道国之间的信息分享。 7.建立有效的处置机制 有效处置机制是指为避免系统重要性金融机构的失败给金融体系带来系统性损害、避免将系统重要性金融机构的损失加诸于纳税人，由掌握必要的权力和工具的处置机构安全、迅速地对有问题的系统重要性金融机构实施公平、可预见的干预，以使系统重要性金融机构的核心功能得以维系的机制。(82)强化对系统重要性金融机构的监管，是通过降低系统重要性金融机构发生风险的可能性来减少道德风险，而通过立法、制定政策等方式建立系统重要性金融机构的有效处置机制，则是为了在系统重要性金融机构业已遭遇危机的情况下，能够使其得到有效处置。由此，系统重要性金融机构有效处置机制的重要性不言而喻。在最近一次全球金融危机早期，如果遭遇危机的几家系统重要性金融机构能够依有效处置机制得到合理处置，金融危机对世界经济造成的消极影响应该会小一些。 根据金融稳定理事会2011年7月发布的《系统重要性金融机构的有效处置政策建议及时间表(征求意见稿)》(83)，系统重要性金融机构的有效处置机制包括处置权力和工具(resolution powers and tools)、有效处置的计划(planning for resolution)、消除处置的障碍(removing obstacles to resolvability)等几方面内容。(84)这是一个合理的分类，FSB随后于2011年10月发布的“Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions”也基本遵循这一结构。其基本内容：有效处置机制的目标(85)；有效处置机制的主体(86)；有效处置机制的客体(87)；有效处置机制工具；有效处置机制的权力；有效处置的计划。如图1。
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