专项转移支付漏损的理论分析与实证检验，本文主要内容关键词为：实证论文,专项论文,转移支付论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
西方主流财政分权理论认为，在财政联邦制下，地方政府以专项形式获得的转移支付比地方自有收入会产生更高的地方公共支出水平，同时，配套式专项转移支付比无条件转移支付方式与非配套专项转移支付方式更能有效地增加特定公共服务的供给。①
但是，不少研究指出如果缺乏良好的制度环境与严密的管理监控手段，上述观点在现实中不一定成立。早在20世纪70年代，Mcguire(1975、1978、1979)提出了专项转移支付这种财政资源在地方政府内部可调换(Fungibility Resource)假说，即地方政府可能会通过种种手段将指定用途和附加条件的专项转移支付不同程度地转移到其他用途上去，从而使得“专项”这一约束失效，专项转移支付成为地方自由支配财力，专项转移支付所应具备的激励与规制效应也就受到严重削弱。他通过实证检验认为70％的美国的州与地方政府的教育转移支付被用作他途。在Mcguire之后，西方学术界对相关内容展开了后继研究。
在理论依据上，Tiebout与Oates等人开创的主流财政分权理论并不能提供合理的解释(Bezdek和Jones，1988)，主流观点中往往忽略了转移支付实施过程中地方政府可能会实施的策略行为与机会主义做法。国外研究将其看作是一个实证检验问题而不是理论架构问题，他们将特定形式的转移支付与地方政府公共支出水平两者之间建立联系，通过考察公共支出的反应来检验漏损是否存在以及其程度。
在实证分析中，Zampelli(1986)、Meyers(1987)以及Islam(1998)等分别证明了美国、加拿大等国在社会与市政服务、高速公路建设，以及社会服务等领域的转移支付中存在31％～70％不等的挪用比重。同时，一些研究总结了地方政府将专项转移支付“转移”到其他用途的典型做法，包括：将指定用途的补助项目在支出后再度变卖或交换成其他项目；通过重新定义预算科目和种类、调控项目运行成本等方式来偷换转移支付的实际支出用途与水平；购买那些非补助项目也能使用的资本性装备，等等。
无论是公然违法违规或者是合法地利用制度漏洞，这一问题的发生与财政及预算管理中能实现多大程度上的有效监控是密切相关的，正如Tsukahara(1988)所言，“地方政府将专项转移支付变成其他用途的程度取决于被察觉的概率”。而中国财政管理体制中的突出弊端就是缺乏有效监控，因此现实中可能存在更为普遍和严重的财政专项转移支付渗漏问题，目前披露的一些零星统计资料也证明了这一点，例如，2006年中国国家审计署对20个省、自治区、直辖市的地方预算进行审计调查时发现，这些省、区、市2005年本级预算共编报中央补助收入只有3 444亿元，仅占中央实际补助的7 733亿元的44％。②因此，这一现实问题应当引起足够重视。从目前来看，国内研究对此既缺乏深入的理论分析，也没有实证检验作为依据，而本文将对此做出有益拓展。
二、漏损的含义及成因分析
目前理论界对专项转移支付被转移成为自由支配财力这一现象的定义较为繁复，这其中，有Mcguire提出的专项转移支付财政资源可调换假说，也有Meyers所表达的“位移”(Displacement)概念，在国内资料中，一般称之为“渗漏”、“挤占挪用”与“滴漏”等。但是，不管采用何种表述方式，其核心内容是指专项转移支付下的地方政府财政预算约束发生了不合意的变动。
在主流观点中，合意的专项转移支付对地方政府预算约束影响由图1所示。③在受补助公共服务项目G[,i]与其他所有支出项目G[,j]二维空间下，不限额(开放式)固定配套比例的专项转移支付使得地方政府预算约束线由RR′移动到RR*，假定点B、A分别为实施转移支付前后的地方政府支出决策，
同理，限额(封闭式)固定比例的配套转移支付、分项目与分类型补助等形式的专项转移支付也可以用相应的分析方式得出相应结论。④
图1 合意的专项转移支付影响
图2 预算约束的不合意变动与财政激励缺失
但是，如果现实中地方政府可以将专项转移支付不同程度地转变成为可自由支配财力，上述观点便不再完全成立。漏损的发生意味着政府预算约束的不合意变动，特别是体现在预算约束的截距与斜率上，这是因为斜率反映了边际意义上的相对价格水平；而截距则表明了由专项转移支付引致的地方政府对特定公共服务项目投入水平的有效增加。预算约束的不合意变动将会导致公共服务相对价格的变动没有达到政策预期水平，并削弱了财政激励效应。这由图2表示：⑤假定专项转移支付中有f(0≤f≤1)比重的漏损，
表示地方政府自有财力，其中
分别表示对特定公共服务与其他所有项目的支出，G*表示专项转移支付，即对地方政府提供公共产品G[,i]的补助，则
为地方政府可自由支配的财力。线段BB*与DD*分别表示专项转移支付实施前后的地方政府预算约束(不失一般性，假定BB*为45度线，即公共服务相对价格为1)。假定点A为实施专项转移支付后的地方政府支出选择。由图2可知，此时其他支出与特定公共服务项目之间的相对价格水平为：
假如不存在漏损(f=0)，则替代效应大小由专项配套比例决定；假如f=1，即专项转移支付全部漏损进入地方政府的自由支配财力，则替代效应为0；假如0＜f＜1，则相对于政策目标水平，漏损的存在导致了过高的相对价格水平。
因此，专项转移支付的漏损可以这样定义：地方政府通过诸多手段将专项转移支付转移成为可自由支配财力，从而使得地方政府公共服务相对价格水平与公共支出水平没有发生合意的变动，财政激励存在缺失。
对于专项转移支付漏损的成因，西方主流财政分权理论难以提供一个合理的解释，这是因为其隐含逻辑中的“前定”(Predetermined)式假定了转移支付实施过程中不会产生漏损。从西方财政分权理论与实践来看，在宪法和财政基本法等组成的法律框架下，财政管理体制作为一整套成熟严密的管理体系，既包括中央与上级政府通过行政、预算、法律等手段实施的调控，也包括地方政府辖区内居民的公共治理机制，从而形成了纵向与横向上相统一的约束机制。基于这样一种现实环境，西方主流财政分权理论对转移支付的研究总是假设地方政府行为受到严密的监控与制约，中央与上级政府的政策意图能够得到充分体现。这时，专项转移支付这种经济手段调控会使得地方政府预算约束形式发生“合意”的改变。由于受补助项目与其他公共服务之间的相对价格发生了变动，替代效应将会刺激地方政府提高这一特定项目的公共支出水平，并促进社会总体福利水平的提高。
但是，Mcguire等人的研究已经证明了西方主流观点所默认与隐含的“纵向与横向约束机制”效力在现实中不完全成立，他们认为出现专项转移支付漏损的主要原因是在“纵向”环节产生的，即上下级政府之间信息不对称，以及相应转移支付管理手段的滞后与不完善。但是，中国的现实情况与西方主流观点的理论前提与制度框架有着更大程度的偏离，产生漏损的潜在因素也更为庞杂。
首先，从横向约束机制来看，相对于西方国家财政分权理论与实践，中国的财政分权建立在中央与上级政府委任制的框架基础上，这种体制在一定程度上限制了地方政府对当地居民需求的重视程度。同时，西方的“用脚投票”机制在中国也并不存在，中国没有出现通过居民与地方政府的双向选择而在地理空间上进行类聚的由多个俱乐部式的地方社区组成的社会。因此，“用手投票”与“用脚投票”机制在中国不具备适用性，从财政分权、地方政府竞争到财政行为规范这一合意结果之间缺失了一个重要的制度结构作为依托。
其次，从纵向约束机制来看，国家正式制度所规定的政府间合作与服从关系在财政领域中并不完全成立。由于各级政府间的财政关系缺乏明晰界定与规范，中央与地方政府都容易产生各种策略与机会主义行为，从而使得漏损的产生成为政府间博弈的产物，而其程度如何则又取决于博弈的最终结果。中央与上级政府凭借其制度的自由裁量权占有了好的税基与税源，资金层层集中而事权层层下放。政府间财权与事权划分不对等所造成的地方财政压力往往是挤占挪用专项转移支付的直接诱因。此时，面对转移支付这种经济手段的先天缺陷，中央与上级政府又不得不利用行政权威，采用“评估”、“督导”、“检查”等各种形式的行政手段督促地方政府承担支出责任，实现特定公共政策目标，这又会间接降低漏损的程度。
再者，Mcguire等人考虑的转移支付管理手段不完善现象在中国往往表现得更为突出，特别是体现在专项转移支付项目的准入、管理主体的确立、与预算管理体系的衔接以及事后的追踪管理、成效反馈等方面。专项拨款中间环节过多，“多头”管理，以及审批与监控手段滞后已成为突出弊端，很难使人不怀疑权力部门在专项转移支付实施过程中刻意创造寻租空间。
这三方面的因素盘根错节，相互交错与影响，从而使得现实中专项转移支付的漏损问题往往表现得较为突出与严重。
三、漏损效应的理论模型
本文构建了专项转移支付漏损效应的理论模型，从而完整刻画出漏损对财政激励效应，以及公共支出水平的非合意影响。
定义地方政府辖区内典型个体的效用函数为：
U(E，y)(1)
其中：E为地方政府对公共产品与服务的支出水平，y为个体对私人品与其他公共产品的消费集合。按照Islam(1998)的思路，将个体收入、地方政府收入与转移支付三者联系起来，建立如下表达式：
定义个体效用函数为Stone-Geary形式，如(3)式所示：
(4)式的含义为：首先，无条件转移支付
是对地方政府自由支配财力的一种补充，其应该进入地方政府预算约束；其次，应根据专项转移支付的不同类型刻画相应的地方政府预算约束。当
=0，即专项转移支付仅仅是一种指定用途但不要求配套的分项目或分类型补助，地方政府自由支配财力由自有收入R与无条件转移支付，以及漏损的专项转移支付财力
组成；而当专项转移支付实施的是配套形式(＞0)，则地方政府对特定项目公共服务支出水平E中包含配套支出；第三，地方政府对公共服务的支出水平E由两部分组成，一部分是指配套规定要求的刚性支出，它由
(7)式中φ与的取值描述了地方政府特定公共支出变动与转移支付之间的关系。当φ=1，且=0时，即无配套条件的专项转移支付全部被漏损时，专项转移支付对地方政府支出水平的影响等同于无条件转移支付，专项转移支付成为一种纯财力性的补充。
当φ=0，且＞0时，即专项转移支付不存在漏损，且附加了配套条件，
将其与(7)式中的系数部分比较，可以发现地方政府公共支出水平受到了专项转移支付收入效应与替代效应的综合作用，而的取值确定了地方政府公共服务供给的相对价格与替代效应大小，当0＜＜1时，替代效应为负，地方政府对这一特定公共项目的支出水平下降了；而当＞1时，正的替代效应使得专项转移支付下的地方政府支出水平反应要大于无条件转移支付时的支出水平变动((7)式中G[,c]部分的系数大于系数)。这些特征与本文第二部分中主流观点所描述的结论一致。
本文重点关注φ≠0时的效应影响。当0＜φ＜1，且＞0时，对(7)式中G[,c]的系数项变形得到：
它意味着在存在漏损的情况下，配套比例越高将导致对最优政策水平的偏离越大。
四、实证检验
近年来国内披露的一些资料表明，政府间财政转移支付的漏损问题远远超乎一般想象，它不仅涉及教育、财政支农、社会保障等公共领域，也存在于中央政府一般性预算与各部委的部门预算，以及省及省以下各级财政。但是，当前政府间转移支付情况的不透明与不公开使得实证研究难以从总体上来揭示问题。基于数据的可得性，本文选择了中央政府对地方的教育专项转移支付作为实证检验对象，其中，转移支付与地方教育支出数据取自《中国教育经费统计年鉴》(1999～2002年)，其他变量数据取自《中国统计年鉴》(1999～2002年)。
(一)计量模型设定与漏损检验方法。理论模型一方面刻画了漏损对公共支出影响的内在机理，另一方面也为计量模型的建立提供了结构参考。对(7)式进行变形得到：
同时，为了得到系数的无偏与一致估计，本文从计量经济学角度对相关模型进行了检验与若干修正。Im-Pesaran-Shin单位根检验拒绝了模型变量的单位根假设，Breusch和Pagan LM检验和Hausman特殊性检验表明不能拒绝固定效应模型与不能接受随机效应模型。由于当前我国教育财政支出中仍没有完全摆脱“(上年)基数加生均定额拨款”模式，前期支出水平也是建立计量模型时应该考虑的因素，因此在解释变量中加入前期支出水平，用来刻画支出水平的惯性，为了消除残差序列相关与异方差，本文使用了广义最小二乘估计方法(GLS)。
(二)计量分析结果。表1报告了计量分析的基本结果。模型的总体拟合优度与各变量显著性都非常好。由于面板数据的时序较短，残差序列相关现象不严重，同时，异方差现象也得到了较好控制。
从表1可以看出，G[,c]的系数估计值仍然远高于，G[,c]对地方教育支出水平的激励效应仍远远大于无条件转移支付，这说明教育专项转移支付仍具有较强的政策意义，它对地方政府公共支出的规制作用仍十分明显。
通过计算得到φ值为0.6754。表2报告了Wald联合检验的结果。从检验统计值与P值来看，原假设被拒绝，即教育专项转移支付确实存在漏损。
五、结论
本文从现实依据、理论模型与实证检验三方面着手，对政府间专项转移支付的漏损问题进行了阐述，既包括从制度比较分析角度对漏损及其原因所做的总结，也包括从财政行为分析角度对漏损效应的理论建模。由于极度缺乏公开出版的统计数据，因此本文主要关注的是中央政府对地方教育专项转移支付的漏损，但是其分析框架、理论模型以及检验方法适用于各领域及各级政府间转移支付的研究。
研究表明，1998年至2001年期间，中央政府对地方教育专项转移支付中确实存在相当比例的漏损，在假定配套比例这一外生参数值为2的条件下，计量分析表明漏损比例为0.67，结论的显著性检验结果也较好。同时，本文的理论分析表明，配套比例作为专项转移支付政策方案中的核心要素应该受到更多重视，它不仅能够决定专项转移支付政策的目标含义，特别是财政激励效应大小，同时在一定程度上又会放大漏损所产生的非合意结果。
在进一步的研究中，应该对转移支付漏损的结构及影响因素作进一步检验。一般说来，富裕地区有能力与有意愿接受中央与上级政府的专项转移支付以及其配套要求；而贫困地区则更有可能发生漏损；同时，基层财政相对来说会有更大的动机寻求漏损。因此，本文预判漏损应该有较明显的地区与财政级次之间的差异。同时，按照本文第二部分归纳的成因，中央与上级政府宏观政策意图与管理办法改进也应该对漏损具有较强的影响。以地方教育为例，“十五”至“十一五”期间，中央政府陆续出台了教育经费保障、教育督导与评估等政策举措，同时还要求各省、市、县各级分别设立教育专款资金专户，推行项目管理方式，以及加强财务管理等。因此，教育领域的漏损问题在近几年内得到了缓解，从而在时间序列上有一个下降趋势。对于这些判断的进一步检验与对比能够为相关政策提供参照及证据，但是需要专项转移支付实施情况，特别是数据方面的进一步公开与透明。
注释：
①政府间转移支付按照其具体做法可分为无条件与有条件转移支付两大类，前者由地方政府自由支配，后者指定了具体用途或附加了使用条件，按照其是否要求地方政府配套，配套比例是固定还是递增，转移支付总额是否限定等标准，还可以进一步细分。本文把第二大类转移支付统称为专项转移支付，同时，按照国内研究的习惯，若没有注明， 本文中专项转移支付、专项拨款与专项补助的含义相同。
②引自《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》。这里指的补助收入不仅包括专项转移支付，也包括财力性转移支付、一般性转移支付与税收返还。
③本部分内容参考了Meyers(1987)的研究。
④主流观点的分析可以参见Gramlich(1977)与Grossman(1989)的总结。
⑤本部分内容引自Mcguire(1978)的研究。
⑥这里假设了θ[,1]＞0，θ[,2]＞0，且θ[,1]-θ[,2]＞0，从各自的定义以及假设公共服务是正常品来看，这些条件都是合理的。假设＞1是为了简化分析，同时实践中专项转移支付的配套比例通常大于1。
⑦“九五”期间，中央政府吸取了世界银行中国贫困地区教育项目的经验，使用了限额固定配套比例式的专项转移支付取代了原来的直接补助方式，其配套比例设置为2，本文以此为依据。