我国环境与资源法范畴若干问题再探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,范畴论文,环境论文,我国论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
可持续发展观在环境法领域的一个显著推进，当数倡导环境法和自然资源法融合发展的主张（注：参阅姜建初：《论我国自然资源法的几个问题》，载《法制与社会发展》1995年第1期。）日渐被人们所接受。（注：中国法学会于1999年11月在武汉大学环境法研究所召开成立“环境资源法学会”，即是一个明证，标志着环境法和自然资源法融合发展为一个独立的法学学科的时机已经成熟。）当然，在环境法和自然资源法如何融合发展的问题上，观点仍然纷呈。有的提出应当把国土法、自然资源法和环境法合在一起作为一个独立的法律部门；（注：参阅马骧聪：《关于环境法、自然资源法和国土法的思考》，载《法学研究》1989年第5期。）有的认为环境法应当融合整个自然资源法形成独立的部门法“环境资源法”（注：参阅蔡守秋主编：《环境资源法论》，武汉大学出版社1996年版；马骧聪主编：《环境资源法》，北京师范大学出版社1999年版。）或“环境与资源法”；（注：参阅杜群：《环境与资源法法律体系研究——兼论环境法与自然资源法的融合》，北京大学博士论文1999年6月。）有的主张环境法应当融合自然资源保护法形成独立的法律部门——环境与资源保护法”。（注：参阅金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社1999年版。）各路学说的共通点是都肯定了环境法和自然资源法的融合趋势，分歧点主要在于融合发展的环境法和自然资源法的法学范畴界定不清。比如，通常所言的环境法和自然资源法的几个基本法学范畴——自然资源保护法、自然保护法、环境法、自然资源法之间的关系怎样转变，环境与资源法和经济法之间的关系如何厘定，成为研究者关注的问题。本文通过分析环境法和自然资源法的几个基本法学范畴的关系，力欲明确环境与资源法的范畴，以此提出完善我国环境与资源法法律体系的初步体系框架。
综观我国环境法和自然资源法的发展，围绕环境法和自然资源法，拟需澄清的基本法学范畴问题归纳起来主要有：(1)自然资源保护法和自然资源法之间存不存在截然可分的界限？(2)自然资源法和自然保护法能否互相取代？(3)自然资源法和环境法的关系如何？(4)环境与资源法和经济法的关系怎样？
一、自然资源保护法与自然资源法之间不存在截然可分的界限
我国目前“在法律部门的划分上，环境法是一个独立的法律部门，自然资源法则归入了经济法。但是，在环境法的学科研究和立法体系中，都不能排除自然资源保护部分；作为经济法分支的自然资源法的内容，除了自然资源的所有权、使用权、合理开发利用等问题外，也不可能排除对自然资源的保护问题。”（注：金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1992年版，第68页。）可见，作为环境法分支的自然保护法，把自然资源保护法当然视作它的重要组成部分。同时，自然资源法中，也把自然资源保护法纳为其法律体系中不可缺少的部分。
自然保护法体系中的自然资源保护法，一般认为，是调整人们在保护自然资源过程中所形成的各种社会关系的法律规范的总称，它的具体的法律规范主要包括：我国综合性环境保护法中关于保护自然资源的法律规定，如《环境保护法》；各单行自然资源法规中有关自然资源保护的规定，如《土地管理法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等；其他法律部门如宪法、民法、行政法和刑法等中的关于保护自然资源的规定。（注：蔡守秋主编：《环境法教程》，法律出版社1995年版，第158页。）我国的自然保护法把自然资源保护法作为它的重要组成部分，除了自然资源和自然环境要素具有密不可分的客观联系外，从法律渊源方面考虑，我国的自然保护法几乎没有独立的自然环境要素保护法。虽然立法部门曾经有过立法规划，象建立我国污染防治法体系一样以单个自然要素保护法的形式建立自然保护法体系，但是，这样的立法蓝图没有实施。这客观上形成我国自然保护法必须借助于自然资源法才能填补立法体系上的虚位。然而，现有的自然资源法是建立在追求经济发展、忽视保护自然资源生态功能的基础上的，无论是立法目的还是具体法律内容都不能实现平衡资源经济利用过程中自然保护的立法目标。那种只是把自然资源法中的保护部分的法律规范吸收到环境法中来、人为地脱离自然资源保护法和自然资源法的做法，是不可取的。自然资源开发利用、保护和管理是系统的、连贯的工程，保护贯穿于自然资源开发利用、管理、处置的全过程。因此，在自然资源保护法与自然资源法之间不存在截然可分的界限，只有反映全过程保护的自然资源法才是反映可持续发展观的自然资源法。我国环境法如果只是吸取自然资源法中的自然资源保护法，这样形成的环境法是不全面、不系统、不可持续发展的，实质是把自然资源保护法极端地狭义化了。
这种狭义化首先表现在，对资源保护的理解狭义化。自然资源作为环境要素的物质载体或空间体现，是生态系统的组成部分，自然资源开发、利用、转化、处置等各个过程都涉及对自然资源和自然环境的破坏，因此，资源保护必须体现全过程。否则自然资源保护过程就会成为缺乏过程控制的事前预防和事后补救；事前预防，主要是对自然资源的规划、计划，事后补救主要是对造成破坏后采取补救措施，而把自然资源合理利用、开发和管理等大量的中间环节没有切实纳入资源保护的监控之中。
其次是对资源保护手段的理解狭义化。人们把自然资源法归入经济法范畴，主要是认为自然资源法侧重调整把自然资源看作物质资料的物质生产社会关系，主要是所有权和使用权等权属关系和资源流转关系、资源管理关系以及其他经济关系。（注：肖乾刚主编：《自然资源法》，法律出版社1995年版，第11页。）似乎环境法的调整关系与这些社会关系天然不可兼容。如果把所有权、物权、市场化手段等调整方法都排除出环境法，等于说环境法的调整手段只局限于行政管制，这显然不符合环境保护的客观现实。我国目前环境法的调整手段，一边倒的以行政命令、行政管制为主的现状，并不是令人乐观的事，这反映出环境保护只是政府干预多。行政管制型的法律规则，对环境保护真正的执行主体——社会大众来说，往往不容易内化为人们自觉的行为。因此资源所有权和使用权的调整不是环境法要排斥的手段，恰恰应该成为环境法（自然保护法）积极借鉴、融合的调整方式。
综合而言，自然资源保护法与自然资源法之间不存在截然可分的界限，自然资源保护法应当为自然资源法所融合，而不应当单独剥离于自然资源法，被人为地置于环境法体系中充当自然保护法的角色。
二、自然资源法不能取代自然保护法
关于这个问题，可以从三个方面考察，即从立法保护对象、立法价值取向和立法现状考察自然资源法和自然保护法的关系。自然资源法与自然保护法的关系问题，类似于自然资源法与环境法的关系问题，大多数学者认为两者是不可替代的。通常的理由是：
首先，立法保护对象有所差异。认为自然保护法和自然资源保护法在保护对象上，有一部分是重合的，如土地、水、森林、矿产、草原、野生生物等；但也有一些是自然保护法的特殊对象，是自然资源法不能周延的，如冰川、自然遗迹、人文遗迹等；而有一些自然物或能量，则是自然资源法的保护对象，但不一定成为自然保护法的保护对象，如风能、太阳能、潮汐能等。反映在立法上，两者是交叉关系，既有重合也有独立。（注：参阅王灿发：《我国自然资源立法对自然保护的局限性分析——兼论自然资源法与自然保护法的相互关系》，载《环境保护》1996年第1期，第43-45页。）
其次，立法价值取向截然不同。认为自然保护立法主要是维护生态平衡和环境效能，并不十分注重各种环境要素的经济价值；而自然资源保护法的直接目的是保护自然资源的存量，维护各种自然资源的环境效能仅是资源保护立法的间接目的和作用。（注：参阅王灿发：《我国自然资源立法对自然保护的局限性分析——兼论自然资源法与自然保护法的相互关系》，载《环境保护》1996年第1期，第43-45页。）自然资源法与自然保护法的这种立法价值“两分论”为许多人所普遍认同。（注：参阅金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社1999年版，第5页。）
最后，我国自然保护法目前尚处于实证法虚位的状态，现行的各自然资源法尚不能替代之。我国目前以各单行自然资源法充当自然保护法。而现行的自然资源法则忽视自然保护、生态保护的立法目标，在保护自然和生态方面尚有缺陷，如自然资源立法中自然保护的目的不明确、现行的自然资源法缺乏对自然保护的全面系统的规定、自然资源法本身不完善。（注：参阅国家环境保护局自然保护司自然保护立法课题组：《自然保护立法若干问题研究》，载《中国环境管理》1996年第1期，第4-9页。）因此自然资源法不能取代自然保护法。
笔者赞成自然资源法不能取代自然保护法的观点。但是，笔者执以为据的理由，有的与前面学者一致，有的甚至存在质的差别。其中，对自然资源法、自然保护法的保护对象、立法现状的认识基本是一致的，但是在立法价值取向的认识上则有质的不同。
就立法保护对象而言，自然资源法的保护范围不能涵盖自然保护法的保护对象。在自然保护法体系中，存在一个自然保护法特有的保护对象——整体生境和生态功能以及特殊自然环境。自然资源法，从单个自然资源的效用利益出发，其调整范围几乎不延伸到生境、特殊自然环境以及整体生态功能。换言之，自然保护法的两个部分——特殊（生态）环境保护法和自然资源保护法，自然资源保护法可以也应当被自然资源法所融合贯通（包括法律规范形式上和内容上），但是生境保护法和特殊环境保护法这一部分，仍然是自然资源法所不能周延、难以替代的。
就立法价值取向而言，笔者的看法与前面普遍认同的观点截然不同，认为自然资源法与自然保护法在立法目的、调整原则和调整方法上不但不是不可兼容，而且促进两者的兼容发展应该是今后自然资源法发展的方向，是具有实证意义的。可以说我国现行的自然资源立法存在忽视保护自然资源生态功能的现状，就是自然资源法和自然保护法立法目的“两分论”直接影响的结果。而自然资源法和自然保护法在立法价值取向上的“两分论”，集中反映出我国过去在追求自然资源经济效益最大化时期、在可持续发展思想推行之前，人们在自然资源立法指导思想和立法目的方面所存在的认识局限。具有代表性的自然资源法和自然保护法立法价值的“两分论”认为，“自然保护立法主要是为了使其以特有的性质、含量、分布、存在状态以及各要素间的影响和作用来保持自然环境的完整与和谐，维护生态平衡，它并不十分注重各种环境要素的经济价值，而是侧重他们的环境效能。而自然资源保护法在涉及作为资源的环境要素的保护时，主要是规定如何开发、增殖、分配、储备、使用各种自然资源，以便最大限度发挥其经济效能。维护各种自然资源的环境效能仅是资源保护立法的间接目的和作用。”（注：参阅王灿发：《我国自然资源立法对自然保护的局限性分析——兼论自然资源法与自然保护法的相互关系》，载《环境保护》1996年第1期，第43-45页。）可以说，这些观点，如果是对我国现有自然资源立法局限性现状所作的诊断，那是正确的；如果认为自然资源立法在自然保护上具有局限性是自然资源立法本身所具有的必然特征，那是非常值得商榷的。
第一，自然保护法“并不十分注重各种环境要素的经济价值，而是侧重他们的环境效能”（注：参阅王灿发：《我国自然资源立法对自然保护的局限性分析——兼论自然资源法与自然保护法的相互关系》，载《环境保护》1996年第1期，第43-45页。）的观点值得商榷。这种观点是古典经济学忽视环境（生态）经济价值的反映，应当予以摈弃。现代经济学，尤其是生态经济学，要求把生态系统、生态功能、环境容量作为具有特殊效用的“物”——也因此把法学上客体“物”的范围扩张到对人类有用的自然力——而具有价值的属性。自然保护本身已经不再纯粹是不计经济效益的社会福利行为，而是直接或间接的成为新的经济增长素材。比如，一个国家如果重视环境保护，环境质量好、自然景观舒适宜人，就会吸引很多国外旅游观光的人。旅游业的收入，某种程度上可以理解为国内服务业的直接出口创汇。新西兰在1991年推行绿色计划，逐步实行取消政府对农业的补贴、提高环境标准、禁止不适当使用杀虫剂和化肥等措施，导致新西兰的农牧产品出口收益比过去提高，究其原因，一是农产品的环境标准提高了，农产品本身附加了生态价值，二是新西兰生态环境的改善成为其农产品在国际市场竞争时的优势因素。（注：参阅杜群：《新西兰资源管理法述评》，载《科技与法律》1998年第4期。）在经济生态化、生活方式生态化的当今社会，不应该把生态的经济效益排除于经济活动之外。
第二，自然资源法的直接立法目的是“最大限度地发挥其（自然资源）经济效能”，“维护各种自然资源的环境效能仅是资源保护立法的间接目的和作用”，（注：参阅王灿发：《我国自然资源立法对自然保护的局限性分析——兼论自然资源法与自然保护法的相互关系》，载《环境保护》1996年第1期，第43-45页。）这种观点也不是可持续的自然资源立法的价值取向。在不可持续发展观指导下的自然资源立法，往往反映的是资源经济效益的最大化，而忽视资源——尤其是可再生资源的可持续的自然再生能力的维护，从而无视自然资源在质和量上的枯竭和衰退。我国多数自然资源立法基本上是在这种立法思想主导下产生的。可持续发展观的资源立法思想，应该要求资源开发利用行为必须同时受到两个立法目标的制约——经济效益和生态效益，这两个立法目标其终极目标基本上是平行一致的。资源立法必须首先给任何一项预期进行的资源开发行为设定一个生态底线——不超过该项资源的自然承载能力，只有在符合这个生态安全底线的前提下，才可以后续进行以经济效益为重心的资源开发行为。相应的，政府也必须首先对资源利用行为进行生态可行性评估以后，才能够决定是否对该资源利用行为授予行政许可。因此，资源利用活动的环境影响评价、环境后果评价、环境风险评价是与污染控制法上普遍适用的环境影响评价一样重要的资源管理的法律制度。我国过去的自然资源立法相当忽视资源生态保护的法律目标，相应的法律制度和措施也非常薄弱。作为环境法、自然资源法基本原则的环境保护与经济建设协调发展原则，在资源开发利用过程中，很大程度上成为资源生态保护屈就经济建设的状况。要改变这种状况，就必须在我国自然资源立法中确立这样一项基本法律原则即自然资源开发利用必须以自然资源生态保护为前提，同时在法律制度上加以落实和实施，从而达到环境保护与经济建设的制衡约束，真正实现两者的协调发展。
第三，就立法现状而言，追求生态保护和资源经济利用协调发展的自然资源立法，在外国立法和我国立法实践中已被证明是行之有效的。外国法立法实践的一个显著证例就是新西兰《资源管理法》，把“可持续管理”作为一个法律目标和法律原则明文写进法案，并落实到具体的法律制度和措施中去。（注：参阅杜群：《新西兰资源管理法述评》，载《科技与法律》1998年第4期。）我国《森林法》和《土地管理法》的修订也典型地反映出生态保护和资源经济利用并举的立法目标。
从我国《森林法》的修订过程，可以看出在自然资源立法中，生态保护和资源经济利用两个立法目的已经被摆到了同等重要、不分主次的位置。森林资源与土地资源的不同之处在于森林既是一个环境要素，同时又是一个可以直接利用的资源原材，它不象土地，土地与其相关的产业农业是间接利用的关系，土地本身通常不直接作为资源原材被消耗（除了一部分的水资源）。这使得森林资源法既要担当了林业法的角色又要担当自然保护法的角色，而且两个角色在内容和规范上必须相辅相成，难以分割。森林资源与水资源也是不同的，水资源有一个巨大无穷的海洋作为地球上的水气的资源库和补给库，因此某种意义上说水资源是不枯竭的资源，而森林资源则没有这个优势，人们采伐林木的速率往往大于森林成长速率，相对来说森林是易耗竭的资源。这就决定了森林资源法一大目的是保护森林资源的再生能力，维持森林生态系统的采伐和更新的动态平衡。森林资源与矿产资源的区别在于，矿产资源主要是经济资源，作为环境要素的成分较少，矿产资源法及矿业法，它在自然保护中总是处于被动、被限制的地位，这是由矿业活动对毗邻自然环境的人为改变所决定的。人们对森林资源的认识更加全面、辨证以后，开始采用更为合理的方式管理和利用森林资源，从过去单纯的森林产业管理向森林产业管理和森林生态管理相结合转变。森林资源管理方式的改变，直接影响到森林资源立法的相应调整。传统的森林法实质上是林业法，以规范林业活动为主要内容，以林木的经济效益为目的和利益驱动。现代的森林资源法，规范林业活动仍然是主要内容之一，但在立法目的上，则以维护森林资源生态平衡为本位，森林的产业经济必须建立在可持续产出的森林生态系统的基础上，因此，关于林业活动的法律规范必须加强关于森林生态保护的义务性内容。森林资源法的这一转变从我国1998年修改的《森林法》中可见一斑。我国《森林法》将森林按其功能分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，并实行森林分类经营和管理，不同类别的森林制定不同的保护性措施。其中防护林和特种用途林更是重点保护对象，限制甚至禁止砍伐。
三、自然资源法与环境法的关系——融合形成环境与资源法
环境法因其独特的法律调整关系和调整方法成为一个独立的法律部门似乎也是定论，但是自然资源法的法学归属和地位问题观点却不一致，归纳起来有法群说、部门法说、生态法说、环境与资源法说、发展说。法群说认为，自然资源法是一个象征性的法律概念，其法律实证意义尚待加强，因此，自然资源法不是一个相对独立的法律体系，更不是一个独立的法律部门。部门法说认为，自然资源法不仅仅是纯法学概念，也不是各单项资源法在自然资源法的概念下的简单集合，各单项法之间有着内在的法律联系，可以形成一个完整的、统一的、相对独立的法律部门。生态法学说认为，应该把自然资源法、环境保护法、国土整治法结合为一个独立的法律部门，称为“生态法”。环境与资源法说认为，自然资源法和环境法共同构成环境与资源法，自然资源法和环境保护法共同成为环境与资源法部门法中的两个子法律部门。发展说认为，我国自然资源法正处于一个从法群走向体系化的发展时期。（注：参阅肖乾刚主编：《自然资源法》，法律出版社1992年版，第20-21页。“发展说”则是对该书作者观点的归纳。“环境与资源法说”的观点，参阅姜建初：《论我国自然资源法的几个问题》，载《法制与社会发展》1995年第1期。）
笔者赞同环境与资源法说。环境与资源法说，可以说把自然资源法划归了环境法，这显然与传统的把自然资源法划归为经济法的分类不同。可持续发展观指导下的自然资源立法，必须首先是满足自然资源生态系统不受破坏，其次是自然资源的经济利用。在这个意义上，自然资源法从传统的经济法阵营走出来，与环境法融合形成一个独立的法律部门——环境与资源法，是顺应了可持续发展的客观要求的。
在环境与资源法这一部门法体系中，环境法和自然资源法成为环境与资源法的两个子法律部门，其中环境法又可以分为污染控制法和自然保护法。因此，环境与资源法的范畴，可以分为三个平行板块的界区，分别是污染控制法、自然资源法、自然保护法。其中，自然资源法涵盖所有与资源开发利用、管理、保护的社会关系和社会活动的调整，其具有双重立法目标——自然资源利用的经济效益和自然资源保护的生态效益；自然保护法，不再包括自然资源保护法（如前所述自然资源保护法为自然资源法所容纳），而专门指生态或特殊环境保护法，主要是特殊环境（如生物多样性、自然和人文遗迹等）、特殊环境区域（如国家公园、森林公园、风景名胜区等）以及自然生态（如土地荒漠化问题、防洪等自然灾害等）方面的规范，这类法律规范专门以保护生态、自然环境、特殊环境等为立法目标。以法律规范的立法目标是否重在专门保护环境的生态性作为“自然保护法”的主要特征，使狭义的自然保护法形成相对明确、稳定的概念，并赋予其能够被实证法体系化的可为空间。应该说，我国环境与资源法范畴的这般厘定，为我国环境与资源法法律体系勾画了初步的体系框架。
四、环境与资源法和经济法的关系如何？
环境法和自然资源法融合形成的环境与资源法和经济法的关系如何？环境与资源法作为独立的部门法，从它和其他法律部门的关系来看，它是一门横断性特征非常强的独立部门法，在我国法律体系中与经济法处于平列的部门法关系。环境与资源法的横断性是指，环境与资源法是跨部门法的部门法。这是因为，环境资源问题虽然主要是在人类的物质生产过程中产生的，首先反映为经济问题，而且在解决环境资源问题的根本途径上，经济方法也是首先应该重视的选择策略，但是，环境资源问题远远不单纯是经济问题，它广泛涉及社会、政治、经济、文化、娱乐、生活、教育、卫生、国防安全等经济社会领域。反映到法律规范的构成上，环境与资源法的法律规范除了专门的环境法和自然资源法规范，还包括宪法、行政法、民商法、刑法、诉讼法、国际法等部门法相关的法律规范，因此不能简单地把环境与资源法归属于经济法或行政法。环境与资源法的独立法律部门的地位，主要是由它所特有的调整关系即“生态”经济社会关系所决定的，而调整这一特定社会关系的规范从形态上呈现为环境与资源法对各部门法的横断渗透性。如果把环境与资源法单独与经济法进行比较，则两者是交叉的关系，并列于中国法的体系之中。
比较环境与资源法和经济法的特征，两者都有特异性。
一是调整的对象不同。环境与资源法调整的对象范围比经济法的要宽远，法律规范的横断性分布即是显著特征。环境与资源法调整一部分经济社会关系，这部分经济关系与经济法调整的经济关系是不同的。环境与资源法调整的是人类物质生产活动最贴近自然再生产，或者说是与自然再生产过程紧密结合的那部分经济活动所引起的社会关系——“生态”经济社会关系；而经济法调整的主要是人类物质再生产活动所引发的通常意义上的经济社会关系。
二是调整的目标不同。环境与资源法的调整目标是保证环境资源维持可持续再生产的能力，保护人类赖以生存的生态系统的平衡和安全，保护和改善自然环境和生活环境，保障人体健康；在此基础上促进经济发展。经济法的调整目标主要是保障正常的经济秩序，促进经济的快速发展，满足人民日益增长的生活和物质需要。环境保护与经济建设协调发展是我国环境与资源法的一条重要原则，同时也是经济法应当遵循的法律原则。但是，在环境与资源法立法目的指导下，“协调”是指经济建设要围绕或服从最低或最基本的环境资源生态要求，环境保护与经济建设协调发展不是没有限制的，资源生态系统的平衡和再生能力的阈值就是经济增长的底线。但是在经济法的调整目标下，可持续发展固然是终极目标，但就发展中国家的国情，相对现阶段历史时期的经济目标往往以经济增长为现实目标，环境保护与经济建设协调发展往往是以环境保护围绕经济建设的轴心运转的。从这个意义上，环境与资源法、经济法是相互制衡的，因为两者长远目标虽然一致，但近期目标的关怀点是有质的区别和侧重的。
三是调整方法不同。环境与资源法、经济法的调整方法都有公法调整和私法调整。环境与资源法的公法调整主要是政府直接干预；经济法的公法调整主要是宏观调控。
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