社会中介组织参与职业教育研究报告（下），本文主要内容关键词为：研究报告论文,职业教育论文,中介组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001－7518（2009）22－0004－04
三、社会中介组织参与职业教育存在的问题
我国职业教育的改革发展迫切需要社会中介组织的参与。然而，社会中介组织参与职业教育又是有条件的。于是，社会中介组织参与职业教育的现状如何，主要存在哪些问题，就成为需要进一步深入研究的迫切课题。剖析社会中介组织参与职业教育的现状可以发现，这其中存在着诸多问题。正是因为这些问题的存在，才导致社会中介组织在参与职业教育中的职能未能得到很好发挥。
（一）社会中介组织举办职业教育没有引起足够重视，现状不容乐观
社会中介组织举办的职业教育是我国职业教育体系的重要组成部分。然而，与占绝对主体的公办职业学校教育相比，社会中介组织举办的职业教育的规模和比例都不尽如人意，特别是民办职业学校教育发展缓慢，重视职业学校教育轻视职业培训，社会中介组织举办职业教育的职能发挥不充分。首先，就民办职业学校学历教育而言，截至2007年底，民办职业初中6所，在校生2250人；民办中等职业学校2958所，在校生257.54万人；民办高校专科在校生141.94万人。[15]也就是说，除了独立学院在校专科生外，民办职业初中、民办中等职业学校和民办高校专科学校在校生约计400万人。不管是从民办职业学校数量还是从在校生规模来分析，民办职业教育发展都有很大的空间。其次，就民办培训机构和民办学校其他形式的教育而言，截至2007年底，民办培训机构22322所，884.68万人次接受了培训；民办中等职业学校非学历教育学生29.34万人，民办高校（包括本科和专科）其他形式教育的学生22.36万人。[16]与数以亿计的培训需求相比，900多万人次的培训实在不能满足需要。再次，包括行业协会、基金会等在内的其他社会中介组织提供的培训，不仅规模小，流于形式，而且缺乏统一规划，随意性强。分析起来，之所以出现这些问题，主要还是因为社会中介组织举办职业教育（特别是职业培训）没有引起政府足够重视，政府未能真正把它纳入到职业教育决策的整体规划之中，相关的法规政策也不到位。
（二）相关社会中介组织的数量和类型不能满足职业教育发展的需要
缺乏数量足够的、类型丰富的、与职业教育改革发展紧密关联的社会中介组织，是社会中介组织参与职业教育面临的突出问题。俗话说，“巧妇难为无米之炊”。没有中介组织，又何来参与呢？截至2007年底，全国共有社会团体21.2万个，民办非企业单位17.4万个，基金会1340个。[17]以社会团体为例，撇开与职业教育关联性不甚紧密的科技研究类（17615个）、体育类（10685个）、宗教类（3413个）以及法律类（3361个）等社会团体，[18]可能参与职业教育的社会团体的数量只有极少数，而与职业教育具有紧密关联的行业协会就更少。另一方面，职业教育对社会中介组织存在着极大的需求。以职业院校为例，到2007年底，全国中等职业教育（包括普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校）共有学校14832所，在校生1987.01万人；高职（专科）院校1168所；普通高等学校（不含独立学院和分校点）本科、高职（专科）全日制在校生平均规模由上年的8148人提高到8571人。粗略估计，即便与职业教育发展紧密关联的社会中介组织全部参与到职业教育之中，相关社会中介组织的数量也远远不足以满足职业教育发展的需要。除了社会中介组织的数量不足以承担起参与职业教育的重任外，社会中介组织还主要存在如下结构上的问题：绝大多数社会中介组织没有视参与职业教育为自己的职责，更谈不上具有参与职业教育的强烈意愿；种类也严重不足，与职业教育发展紧密相关的社会中介组织不多，专门的职业教育中介组织更是屈指可数；分析相关统计发现，[19]社会中介组织的地域分布很不平衡，在社会经济发达地区社会中介组织数量相对较多，种类也相对丰富，而在落后地区特别是西部地区社会中介组织的数量和种类都很少。以职业教育评估为例，相对独立的专业职业教育评估中介机构尚未真正建立。
（三）社会中介组织缺乏明确的参与职业教育的职能定位，职责不清
与职业教育改革发展紧密关联的社会中介组织缺乏明确的参与职业教育的职能定位，职责不清，是一个普遍存在的问题。以中国纺织工业协会为例，它是全国性的纺织行业联合会，主要成员是有法人资格的纺织行业协会及其他法人实体，是自愿结成的非营利性的社会中介组织。它与职业教育紧密相关的主要任务如下：调查研究国内外纺织行业发展趋势，在纺织行业发展战略、产业政策、技术进步、市场开拓、改革开放等方面参与工作或提供咨询服务，向政府反映情况、提出建议；组织开展行业对外技术经济协作与交流，出国考察、进修、培训；参与制订、修订行业标准，并组织贯彻实施；开展行业商贸、科技、投资、人才、管理等各种推介活动；组织培训各类纺织专业人才。[20]由此可以看出，中国纺织工业协会不仅具备为政府制订关于纺织类职业教育的决策提供咨询的条件，也可以为职业教育机构特别是职业学校的专业设置以及课程开发等提供咨询，其本身也开展相关的职业培训。然而我们也发现，它缺乏明确的参与职业教育的职能定位，关于参与以及如何参与职业教育决策和职业学校教育的规定更是没有，职责不清。即便是培训本行业人才，它也只是模糊的规定。我们分析其他行业协会的宗旨和任务时发现也是如此。试想，社会中介组织本身就缺乏明确的参与职业教育的职能定位，我们又如何寄希望于其参与职业教育呢？这可以从两个方面进行解释：一方面政府职能的转变没有到位，没有明确赋予其参与职业教育行政和职业学校教育的职责；另一方面基于自身短期利益的考虑，再加上缺乏法律法规的强制约束，它们也不愿意参与职业教育。
（四）对社会中介组织的监管未到位，政府与社会中介组织关系不顺
当前，在政府与社会中介组织的关系上，存在政府对社会中介组织的监管未到位、政府与社会中介组织关系不顺等问题。不仅对那些与职业教育紧密关联的社会中介组织来说是如此，对其他社会中介组织来说也是这样。众所周知，社会中介组织作为社会经济发展的产物，也是为了适应“小政府、大社会”改革的需要。它原本应承担政府转移出来的职能。然而，我国现有的大多数社会中介组织脱胎于计划经济时代，是在政府主导之下成立、发展起来的，也因此导致它们先天发育不良，它们和政府及其主管部门间存在着千丝万缕的联系，丧失了真正意义上社会中介组织原本应有的独立、自律和公正等特点。社会中介组织俨然成了政府的子机构，行政化色彩浓厚，政府对社会中介组织的监管采取的是人治，缺乏规范政府监管行为的法律依据，政府的意志往往就是社会中介组织的使命所在。政府对社会中介组织不仅有设立、变更、注销的预审权，而且具有人事、财务、业务等方面的决定权。因为缺乏独立性，社会中介组织就很难确保真实、客观和公正地执行其中介职能。结合参与职业教育而言，在目前这种双重管理和监管体制（行政部门和业务主管部门）下，因为社会中介组织缺乏独立性，往往基于所属业务主管部门的局部利益考虑而不会去考虑事关社会公共利益的职业教育发展。这也是那些包括行业协会在内的、与职业教育紧密相关的社会中介组织不愿意参与职业教育的主要原因。即便是那些专门的教育中介组织，比如各地职业技术教育学会以及一些省（直辖市）成立的教育评估院（事务所）等，也往往因为与教育行政主管部门有着直接的上下级隶属关系，几乎就是政府职能的延伸，承担着政府的部分事务性工作。
（五）社会中介组织自律性差，管理混乱，参与职业教育的能力不高
有一套较为完善的规章制度和运行机制，讲究诚信，有威信，具备参与职业教育的条件和专业能力，是社会中介组织参与职业教育重要的基础和前提。然而，与当前我国社会中介组织的管理体制相联系，正是因为社会中介组织的独立性欠缺，依附性强，再加上由于相关法律法规欠缺，导致其自律意识不强，缺乏一套与社会中介组织的特性相吻合的、完善的规章制度，管理混乱，唯政府指令是从，参与职业教育的专业能力不高。对那些与职业教育发展紧密关联的社会中介组织来说，尽管参与职业教育不是一个新的课题（因为一直以来开展面向本行业需要的职业培训往往是很多社会中介组织的主要任务），然而由于此前开展职业教育的行为更多是基于一种组织行为，是基于行业企业局部利益的行为，而参与基于公益性质的职业教育（包括参与职业教育行政和公办职业学校办学）的意识不强。此外，社会中介组织的从业人员素质普遍不高，能参与职业教育的专业人员更少，这也是制约社会中介组织健康发展的一个重要问题。正是因为这些问题和弊端的存在，使得社会中介组织的诚信较差，威信几乎全无，不能承担起参与职业教育发展的使命。也正因为如此，在现实生活中，不管是职校招生还是毕业生就业，常听到人们说“不要轻易相信中介”。这就是对当前社会中介组织缺乏诚信和权威的生动写照。
四、促进社会中介组织参与职业教育的对策
基于如上分析，综合权衡制约我国职业教育改革发展的各种因素，根据当前我国职业教育改革发展的需要，为了促进社会中介组织深度参与职业教育，亟需采取如下主要对策：
（一）提高认识，营造有利于社会中介组织参与职业教育的良好氛围
转变观念，提高认识，营造有利于社会中介组织参与职业教育的良好氛围，是社会中介组织参与职业教育的环境保障。由于人们已经习惯于重视体现政府权威的职业教育行政，又因为我国的职业教育大多脱胎于基于封闭式办学模式的普通教育，再加上人们（特别是决策者）对职业教育办学规律的认识比较模糊，因此社会中介组织参与职业教育问题迄今没有引起人们的高度重视。为此，要以新一轮行政管理体制改革为契机，通过舆论宣传导向、观念转变大讨论以及会议宣传等途径，实现人们观念的转变，提高人们的认识水平。首先，转变社会中介组织“可有可无”的观念，确立起社会中介组织参与是发展职业教育的必要条件的意识。其次，转变社会中介组织缺乏诚信和权威进而漠视其作用的观念，充分认识到社会中介组织是联结政府与职业教育办学机构、政府与企业、职业教育办学机构与劳动力市场以及办学机构与办学机构的桥梁和纽带，可以发挥其重要的作用。再次，转变社会中介组织是“官办”组织的认识，逐步深化社会中介组织是相对独立的“非官办”组织的观念。
（二）出台相关政策法规，大力支持各类社会中介组织举办职业教育
出台相关政策法规，积极鼓励、大力支持各类社会中介组织举办职业教育，是社会中介组织职能发挥的重要方向。首先，出台鼓励、扶持民办职业教育的政策法规，大力发展民办职业学校教育，从而使得民办职业院校在税收减免、办学场地征用、教师职称评定以及其他业务办理等方面都能享受与公办职业教育同等的“国民待遇”。其次，出台相关政策法规，鼓励、规范社会中介组织积极举办面向行业和市场的职业培训，明确行业协会、技师协会、商会以及其他社会中介组织开展职业培训的法定职责，把社会中介组织举办面向行业和市场的职业培训整体纳入到政府的职业教育发展规划之中。再次，出台相关政策法规，积极引导、大力支持各类基金会、各类协会等社会中介组织开展面向弱势群体的、体现公益性质的职业教育。调查研究农民工、下岗职工、城市失学待业青年、残疾人、退伍转业军人等广大弱势群体的培训需求，基于满足他们谋生的最基本需要有针对性地开展职业培训。
（三）加快培育和发展与职业教育关联的、健全的社会中介组织体系
加快培育和发展与职业教育关联的、健全的社会中介组织体系，是社会中介组织参与职业教育的重要组织基础。这是针对与职业教育紧密关联的社会中介组织的数量和结构远远不足以满足职业教育发展需要而采取的应对举措。首先，对现有的各级各类社会中介组织进行调查摸底，分析、研究并明确与职业教育紧密相关的社会中介组织的总体现状，包括数量、类型以及参与职业教育的意愿。其次，针对相关社会中介组织的现状，对社会中介组织发展实行统一的总体规划，基于社会中介组织快速、健康、可持续发展的整体考虑，不仅从数量上而且从类型上，各级政府要大力培育和发展新的、与职业教育紧密联系的社会中介组织。再次，采取有力的政策举措为那些参与职业教育的社会中介组织创造良好的政策环境，增强其参与职业教育的使命感和责任感，积极参与到职业教育之中。最后，培育和发展专门的、分别针对职业教育决策咨询、职业教育质量监控评估、职业教育科学研究等领域的职业教育中介组织是工作重点。总之，一个与职业教育紧密相关的、健全的社会中介组织体系的形成，是社会中介组织参与职业教育的重要前提。
（四）制订相关法律法规，增强社会中介组织参与职业教育的合法性
制订相关法律法规，增强社会中介组织参与职业教育的合法性，是社会中介组织参与职业教育的重要依据。社会中介组织的相关立法落后，一直以来是制约社会中介组织发展的关键因素，也是导致其行为不规范、职责不明确的重要原因。迄今大部分社会中介组织还没有完整的立法，只有一些法规、条例以及管理办法等。《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》是在1998年发布施行的，10多年过去了，它们已经不能适应新形势下行政管理体制改革以及社会中介组织本身发展的要求。随着行政管理体制改革的深入推进，面对社会中介组织日益发展壮大的趋势，如何规范社会中介组织的行为、明确其职责，已成为亟待解决的紧迫课题。当前社会中介组织之所以参与职业教育乏力，除了相关社会中介组织基于自身短期利益的考虑而不愿意参加外，一个很重要的原因还在于这些社会中介组织缺乏参与职业教育（尤其是公办职业学校教育）的法律依据。为此，首先，最紧迫的是要抓紧制订结社法、社会中介组织法。其次，制订行业协会法以及其他与职业教育紧密关联领域的单行法规及管理条例，界定其权利、责任和义务，明确其与政府的关系及其业务范围，规范其行为，尤其要从法律上明确参与职业教育的权利、责任和义务。再次，修订相关的教育法律法规，使其与社会中介组织法以及行业协会法等新制定的法律法规相衔接。
（五）深入推进行政管理体制改革，理顺政府和社会中介组织的关系
深入推进行政管理体制改革，加快政府职能转变，把政府放权与社会中介组织管理体制的重建结合起来，理顺各级政府和社会中介组织的关系，是社会中介组织参与职业教育的外部制度保障。这也是那些与职业教育紧密关联的社会中介组织更好参与职业教育的外部制度保障。首先，加快对社会中介组织进行改制，实现政府与社会中介组织脱钩，政府要完成从兴办者向监督者的角色转换，特别是要割断与社会中介组织在经济利益上的联系。其次，改变目前这种纵向监管的模式，成立由省级民政厅（局）牵头的、统一的监管机构，主要职责是规范社会中介组织管理，进行资格审查，以及核实从业人员的法定资格，等等。再次，在改制的过程中，要把原本由政府承担的部分职能转移给社会中介组织；通过立法规范社会中介组织的行为标准和执业标准；建立政府对社会中介组织的评估机制及其准入和退出机制。最后，要把政府对社会中介组织的监督与法律规范以及行业自律结合起来，政府不能干涉其合法行使权利，尤其要突出强调行业自律。
（六）建立社会中介组织的自律机制，提高其参与职业教育的专业能力
要促使社会中介组织参与职业教育，健全的社会中介组织自律机制及其深度参与职业教育的专业能力是社会中介组织参与职业教育的内部制度保障。就那些参与职业教育的社会中介组织而言，首先，要强化参与或服务职业教育的观念，依据相关的法律法规，履行参与职业教育的法定责任和社会责任。其次，依据法律法规要求，建立健全包括财产管理制度、执业考核制度以及奖惩制度等在内的各项规章制度，制订严格的专业程序和服务标准，制订和完善内部行为规范准则和伦理守则。再次，在社会中介组织（专门的职业教育中介组织除外）内部成立负责职业教育工作的部门，委派专职人员负责职业教育工作（也包括参与职业教育公共行政和公办的职业学校教育），加强从业人员培训，提高从业人员的职业教育理论水平，吸纳行业企业专家参与，进而提高参与职业教育的专业能力。
社会中介组织参与职业教育问题，是一项复杂的系统工程，需要政府、社会中介组织和职业教育等多方面通力合作，必须采取多种措施开展综合治理。它不是依靠社会中介组织就能解决的问题，也不单纯是政府所能解决的问题，更不是职业教育所能解决的问题。从长远看，这一问题的最终解决将取决于社会主义市场经济发展的水平、行政管理体制改革深入推进的程度以及其他因素。