构建和谐社会中的政策协调问题——以计划生育为例，本文主要内容关键词为：为例论文,计划生育论文,构建和谐社会论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 若干普惠性惠民政策对计划生育基本国策的不利导向分析
2004年召开的中共十六届四中全会发布了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中明确提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。2005年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上提出了构建和谐社会的六个目标——民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。近年来，国家采取的一系列惠民政策，正是为了实现这些目标。这些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民来概括，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面，实实在在惠及了城乡千家万户。可以把“十五”以来出台的这些政策（主要是针对农民的）① 总结如表1：
从表1可见，这些政策要么是彻底的普惠，要么只是根据个人或家庭经济条件进行筛选，基本没有对受益人以是否符合基本国策为标准进行受益资格认定或者区别待遇。从若干调研② 和调研报告（秦仕连，2006；李万郴，2007）反映的情况看，这些初衷惠及全民的政策已经在一定程度上形成了不利于基本国策③ 的导向，尤以对当前正处于敏感时期④ 的计划生育工作的影响较为明显（蒋正华，2006）。以计划生育为例，结合表1，可以把普惠性惠民政策对计划生育政策的不利导向列举说明如下：
1.1 从促进农民增收方面的政策来看
为了解决农民增收问题，中央对农村的免税和补贴政策力度一直在加大。从2002年免除农民的“三提五统”到2004年开始减免农业税，全国农民比税改前人均少负担约140元／年；另外，从2004年开始实施直补、间补农民政策，各种补贴使农民增收约100元／人／年（李剑阁，2007）。一减一补，较明显地提高了农民的现金收入。在生育意愿有违“规”⑤ 动机的人群数量尚未缩小⑥ 且农村社会保障等公共服务还未及时跟上的情况下，收入增长带来的后果可能不是“富而思乐”而是“富而思生”，有些地方已经出现似乎与各国经验反常但合乎中国国情的生育意愿与收入同步增长的现象。⑦ 其后，尽管有关改善公共服务的惠民政策也逐步出台，由于生育意愿的惯性较大加之这些政策中也并未体现计划生育政策一贯的“违者罚、顺者奖”的原则，这种情况仍然存在。而且，增收政策的一视同仁，使得刚刚推行的计划生育奖补政策⑧ 等计划生育利益导向政策的导向力度相形之下减弱了。还有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，采取的是按人头发放土地补偿金政策（就其实际作用而言也可算作“增收”性质的惠民政策），有的农民超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费，⑨ 超生仅计算直接经济效益也“产出大于投入”，以致在少数地区已经形成“抢生”局面。⑩ 这种情况对计划生育政策的不利影响就更直接了。
总之，目前已有若干促进农民增收的惠民政策，因为没有对受惠家庭按照是否符合计划生育政策的情况进行区别对待，加大了计划生育政策的执行难度。
1.2 从改善公共服务方面的政策来看
仅列举其中最为敏感的教育、社会保障和卫生方面的政策。
（1）以教育为例。2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭违反政策多生的效果（秦仕连，2006）。而且，目前享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，有相当数量属于违法生育子女，其中还包括了比例不高但绝对数量不低的尚未接受违法生育经济惩罚措施（缴纳罚款和社会抚养费等）处理的。这种状况易于对群众产生误导：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，违法比守法更划算。(11) 这种群体性误导对计划生育政策执行的影响显而易见。
（2）以农村最低生活保障为例。先于农村低保制度的计划生育奖补政策实际上就是一种替代性的农村社会保障制度建设（李小平，2004）。但即将全面建立的农村低保制度，(12) 从影响力度和影响面来看，都已显著大于计划生育的独生子女奖励补助金。从影响力度来看，2006年全国的人均月保障标准达70.3元／人／月，已经高于计划生育奖励补助金（50元／人／月），且是即时可得没有60岁以上限制条件的；从影响面来看，全国已经享受农村低保待遇的人数达1262万余人（张时飞，唐钧；2007）（全面建立农村低保制度后农村2370万贫困人口都可享受），而独生子女奖励补助金覆盖范围最多只有200万人。显然，普惠制的农村低保政策的导向作用实际上更大，甚至可以说在一定程度上抵消了计划生育奖励补助的效果。
（3）以卫生为例。2003年开始推行新型农村合作医疗，各级财政大力补贴，直接减轻了群众在医疗保健方面的支出负担。而与教育类似，补贴政策中并未有符合计划生育政策方面的区别对待政策，同样也容易形成对农民生育意愿的不利导向。
这三方面的政策都说明，惠民政策的普惠如果不和计划生育政策相协调，容易使群众形成这样一种错觉：多子多福——孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。(13) 另外，有的普惠制政策中还人为设定了不利于执行计划生育政策的障碍。如农村合作医疗政策明确排除了计划生育手术后遗症对象，其治疗费用不纳入报销范围（秦仕连，2006）。手术后遗症是不可完全避免的，现在的后遗症患者98％以上均是历史原因造成的，人口计生系统现有的治疗费补助标准较低，解决不了大问题。如果农村合作医疗在这方面设置了障碍，则必然从另一个方向阻碍计划生育政策的实施。
1.3 从社会管理便民措施来看
社会管理的便民措施，也是以人为本的重要体现。但这些措施在出台时存在这样的普遍问题：配套政策和管理环节替代措施尚未出台，为了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顾各方面考虑的政策在某方面的管理失效。这类问题在我国屡见不鲜，前些年的取消收容政策就是一例。(14) 这些年来较突出的包括取消婚检、放宽入户审核等，也给计划生育政策的实施带来较大冲击。
（1）取消婚检：新的婚姻登记条例规定，当事人凭身份证即可办理结离婚登记，取消强制婚前检查；
（2）放宽入户审核：各地出台的对《户口登记条例》的实施意见大多规定新生婴儿只凭出生医学证明入户，已不再需提供计生证明；医疗保健机构从2006年开始也已不再查验计生系统发放的“生育服务证”，且不将有关情况通报计生部门。
这些措施方便了群众，但也弱化了人口和计划生育部门的管理力度，造成违法怀孕、违法生育发现难（如一半以上的育龄妇女长期外出）、取证难、处理难问题，影响了计划生育工作。
总计这三类惠民政策，发现历来对独生子女家庭的特殊奖励或扶助(15) 没有与普惠性惠民政策的出台与时俱进。在新政策中，独生子女家庭的特殊优惠或优先优惠都没有体现，这可形象地比喻为“水涨船不高”，在计划生育管理越来越多地采用经济手段的今天其负面影响越发明显。而理论上，家庭的生育决策选择取决于边际孩子预期成本与效益比较，通过利益调节，可以有效降低计划生育家庭的孩子成本和计划外生育家庭的孩子效益，提高计划生育家庭的孩子效益和计划外生育家庭的孩子成本，从而影响家庭生育决策。如果计划生育家庭和计划外生育家庭的孩子效益相仿，计划生育利益导向机制的力度就会被削弱。
另外，从表1中也可以看见这种政策导向不一致是普遍的，即便是国务院或国务院办公厅发布而非部门出台的文件也存在这种现象，显然这是政策制定和实施机制的问题。也由于此，即便有的惠民政策在出台时意图做到政策协调，但由于制定和实施机制的问题，并未解决好。例如，农村最低生活保障的政策原则就是“应保尽保”，这就说明这一公共服务的覆盖对象只是“应保”者。但在政策制定中，这一原则未能体现，没有和计划生育部门共同协商“应保”标准的划分。
事实上，不仅是普惠性惠民政策与计划生育政策产生了政策导向冲突，其他本意是促进构建和谐社会的政策在某些方面也与环境保护、节约资源等基本国策产生了导向冲突。例如，国家促进产业结构调整，这本来是促进“人与自然和谐相处”的重要举措，但却未让产业结构调整的重要导向部门——环境保护部门参与到相关政策制定和执行中，只是笼统地提到在产业结构调整中要注意落实科学发展观，(16) 而环境保护部门并不能实质性参与，这就造成产业结构调整的激励机制中经济因素过多，而环保因素很少且没有实质性约束手段，容易导致所谓“高新技术改造的传统产业”发展规模进一步扩大。在污染物排放标准仍然显著高于环境质量标准的情况下，(17) 这种产业政策难以从环保角度控制经济规模，因而可能加大完成《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》里规定的环境保护约束性指标的难度。因此，对这种促进构建和谐社会的政策与基本国策的导向冲突问题，不能不引起高度重视。
2 普惠性惠民政策制定和实施过程中未建立部门协调机制是政策导向冲突的成因
普惠性惠民政策的纷纷出台是构建和谐社会的重要体现。但这类政策涉及面广且在我国属于“新”政策，诸多政策过程需要完善，需要在坚持惠民导向的同时兼顾各方面考虑。就以和谐社会总体目标的要求来看，这些政策应该服从于这样一个基本原则——2006年十六届六中全会颁布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件”。显然，公平正义不仅是和谐社会的六个目标之一，也是和谐社会的一项基本原则。在法学意义上，公平指的是权利与义务对称，人们的获得应该与他们所承担的责任以及所做出的贡献相一致；正义指的是从制度上体现有利于社会进步的公平的价值观。公平正义是现代社会进行制度安排和制度创新的重要依据，是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，也是一个社会具有凝聚力、向心力和感召力的重要源泉。在进行制度安排和制度创新的过程中，只有遵循公平正义的原则，才能取得社会各个阶层的共识和认同，使出台的措施获得最广泛的社会支持，从而得以顺利实施。在调节各种不同利益关系的过程中，只有遵循公平正义的原则，才能取得社会不同利益群体的广泛支持和接纳，实现全社会的整体利益最大化（庞元正，2005）。
根据上述公平正义要求，对惠民政策和基本国策的导向冲突可做如下衡量：基本国策关系到国家的全局利益和长远利益，是和谐社会的重要支柱，(18) 充分体现了一个国家认为的“公平正义”原则。与基本国策衔接不够的普惠性惠民政策似乎有助于实现“机会均等化”，却忽略了一个普遍存在的事实：从符合政策（尤其是基本国策）的角度而言，人群本身是差别化的，有少数人因为在某些方面违反了既有政策甚至是基本国策，在享受这些新出台的惠民政策时不应获得机会公平。这就好比违法的人会在某些方面被剥夺公民权利一样。否则，惠民政策就会产生不利于基本国策执行的激励效果。对不符合基本国策的人群而言，违“规”之后还能照样受益于有关政策，甚至受益程度大于违“规”所失，必然产生从利益角度而言的违“规”导向（周丽苹，2006）。这不仅加大了基本国策的执行难度，对符合政策的人而言，这事实上也构成了机会不公平。普惠性惠民政策的初衷只是改善人民福利，并非是为了搞另一种形式的“平均主义大锅饭”，人均福利的改善仍然是在符合国家基本方针、与基本国策不违背的前提下。如果有关惠民政策不利于执行基本国策，最终结果也是不利于构建和谐社会的。
以此衡量为基础，具体到计划生育，可以从以下两方面总结政策导向冲突的直接成因：
（1）在促进增收和改善公共服务政策方面，有关政策出台过程中忽略了其不仅有授利、造福于民的作用，也有物质激励导向的作用。由于这种物质导向的涉及面广，因此其社会心理影响是巨大的，落实到个人头上有“小钱就能换思想”的作用。一视同仁的普惠反而是对遵守国策的大多数人不公平，反而会形成违“规”导向。
（2）在社会管理政策方面，忽略了原有政策具有多方面的管理功能。如果没有相关替代措施或统筹考虑，某个方向的单纯意图的便民反而会带来比原来更多的扰民。一般而言，原有政策在当初出台时都是有合理性的，在执行中也肯定发挥了较有力的管理作用，只是按和谐社会的要求来看，有若干不尽如人意之处。对策通常是两个：取消它或完善它。若取消它，必须有其合理管理功能的替代政策出台为前提；若完善它，则需要相关部门都参与进来，确保在完善不尽如人意之处的同时，原有的管理功能仍然有效。否则，就会带来政策导向冲突。
可以利用政策过程理论从更基本的层面分析这种冲突的制度成因。根据政策过程理论，成功的政策过程中应该有两个要素：政策制定环节的协调机制和政策实施环节的利益相关者参与机制。政策制定环节应该强调局部利益服从整体利益基础上的协调，政策实施环节应该强调以优先取得整体利益建立实施机制。为了保证政策变迁能在达到目的的同时稳定原有政策的效果，避免一波未平一波又起的局面（即新政策在某一方向改善的同时造成了与其他政策的冲突），政策协调应该更多体现在制定过程中，在协调中应体现整体利益优先的原则（陈玲，2006）。据此，可认为产生惠民政策与基本国策的导向矛盾根本的制度成因是：政策协调机制不完善，没有明确基本国策作为整体利益的反映应是所有政策的上位政策，有关本意促进经济发展、社会和谐的政策在制定和实施中未建立有效的基本国策主要执行部门参与机制。例如，计划生育作为基本国策绝不仅仅是人口和计划生育部门的工作，但许多关联到计划生育政策的惠民政策却并没有人口和计划生育部门参与到其制定和实施中，以致在有的部门出现所谓“国家利益部门化”的同时，人口和计划生育部门却出现了“国家义务部门化”的尴尬局面。环境保护部门在有关政策的制定和实施中的边缘化状态也与人口和计划生育部门情况类似。
3 国内外有关惠民政策的协调方法
随着构建和谐社会更多措施的出台和各项政策力度的加大，这种本意促进经济发展、社会和谐的政策和基本国策导向冲突的涉及面和后果还将扩大。如果不从政策制定和实施机制上建立有效的协调机制，就难以解决已有问题和防止产生新问题，难以真正落实惠民初衷。
这种政策协调在国内外都已有许多探索，可以将国内外与惠民政策有关的政策协调方法总结如下：
（1）西方福利国家的惠民政策协调经验
事实上，许多发达国家在推行福利政策时已经注意到了这种政策导向冲突并通过改革实现了政策协调。自现代福利国家诞生以来，福利政策（接近于中国政策语境下的惠民政策）采取普享性还是选择性就是两种思路。在普享性政策下，社会福利作为一种基本权力，为全体国民无差别地享有（例如，英国的国民健康服务）；在选择性政策下，受益资格是通过对个人需要的调查来确定的，并且要求一定程度的权利与义务对等。目前大多数福利国家采用的就是选择性政策。例如，美国福利的定位给付制度就不是价值中性的，而是混合了大量的道德准则，并越来越将品质和行为作为获得公共援助的依据——使受益者的权力与贡献社会的义务保持平衡，要取得受益资格就必须履行个人职责。目前实行的《Temporary Assistance for Needy Families》（贫困家庭临时援助制度，简称TANF）采用定位给付的办法，目的是运用经济激励和惩罚手段，控制贫困妇女的生育行为和家庭结构。例如。为了阻止经济状况不好的妇女在受益期间再生育，各州可以规定一个“家庭资助上限”（FAMILY CAP），那些在受益期间怀孕和生育的妇女，将只能得到和原先一样的补偿金（而以前的制度是在接受公共补助期间再生育的妇女，可以在其每月的补助金中获得一个递增的增加额，以弥补抚养额外子女所带来的费用）。1990年代后，通过改革在福利政策上也贯彻“权力和义务对称原则”已经是西方多数发达国家（目前大多是福利国家）的共同准则（尼尔·吉尔伯特，2004）。
从理论角度而言，这种选择性福利政策实际上就是将受益者应尽的义务放到了福利政策的上位性地位，从而实现了惠民政策与国家有关全局发展目标（中国的基本国策实际体现的就是一种国家全局发展目标）的协调。
（2）中国的惠民政策和计划生育政策协调方法
从政策过程理论角度并结合中国各地的计划生育基本国策执行情况来看，政策协调可以有三种实现方法：①以和为贵、国策上位。即在构建和谐社会中，其他政府部门制定的是选择性惠民政策——将是否符合计划生育政策作为受益附加条件，并在制定和实施中都以计划生育基本国策为上位性的必须适应的政策；②区别对待、优先优惠。即其他政府部门在制定普惠性惠民政策时对计划生育户区别对待——在普惠的基础上特惠；③与时俱进、水涨船高。即加强计生部门对计生户奖励扶助的力度，在其他部门已经采取普惠性惠民政策时做到本部门的计生奖励扶助制度在力度上的“水涨船高”。
在这三种政策协调方法中，第一种无疑是和西方福利国家的选择性福利政策思路最为接近。但在我国构建和谐社会政策目标“压倒一切”的局面下，普惠性惠民政策的思路已深入人心，计划生育政策恐怕很难取得这种上位性地位。单从涉及部门多少和贯彻政策意图环节来看，在三种协调方法中，第三种的可操作性最强。但调研(19) 中发现是第二种成为主流——原因是当前计划生育的“两头冷、中间热”现象：这种政策导向冲突主要体现在政策制定层面——中央政府有关部门在惠民政策出台时的协调不够，而到了基层，计划生育一票否决制使市、县级领导干部不得不千方百计寻求本区域范围内的政策协调，因此目前各地普遍用第二种政策方法，且出台了各种地方性的协调政策(20)。但从实施效果来看，这种政策协调的力度并不大，主要原因是在中央政府有关部门制定的惠民政策没有体现政策协调的情况下，地方政府的作为空间是有限的，单从实施层面进行的政策协调是软弱的；而且，第二种政策协调方法一般需要计划生育部门与相关部门逐一协调，仍然是一种非制度化的效率低下的政策协调。
4 协调惠民政策和计划生育政策的若干建议
参考国际国内经验并结合前述分析，仍以计划生育为例，应该从以下两方面建立基本国策协调机制。
（1）在政策制定环节，切实做到“国策上位、优先优惠”。即明确计划生育为惠民政策的上位政策，建立基本国策协调机制，从普惠性惠民政策的各个方面加强人口和计划生育利益导向机制建设，确保计划生育家庭的优先优惠
应由国务院出台相关文件，建立基本国策协调机制，明确惠民政策的制定应有基本国策的主要执行部门参与。同时，建议国家对已经实施和正在制定的各种惠民政策与人口和计划生育工作的导向冲突加强调查研究并据此做出修改调整。在政策调整中，应从惩、奖两方面加大计划生育利益导向机制建设，做到“区别对待”和“水涨船高”。“惩”方面的“区别对待”指要尽快完善农民增收和改善公共服务政策方面的甄别筛选机制，明确规定对合法生育子女和违法生育子女在政策享受标准上实行差别对待政策，不符合计划生育政策者在享受国家补贴方面应显著少于符合政策者，以利形成政策的正确导向；“奖”方面的“水涨船高”指在实施城镇职工养老保险、农村合作医疗、低保及医保等制度中，应充分体现“奖优”原则，在统一基本国民待遇标准的基础上，明确对于计划生育家庭及其成员的具体倾斜政策，确保在普惠制政策施行后能让计划生育家庭“水涨船高”。例如，把中年丧独生子女家庭、独生子女家庭、手术后遗症患者家庭等列为政策倾斜的重点（国家统一确定需要照顾的各种对象，要么少交个人费用，要么直接明补）；在即将出台的农村低保和农村养老等制度政策中明确对于计划生育家庭的特殊优惠办法等。
（2）在政策实施环节上，应该形成部门间联动和信息共享，使计生部门参与到受惠对象的确定和直接的施惠工作中。条件许可时以计生基层网络为基础建立基层公共服务平台
应建立多个公共服务部门的信息共享制度（对农村来说即建立全面的农民个人信用系统），计生部门参与到以此为平台的普惠制政策受惠对象确定工作中，相关部门都应以此信息共享账户为基础进行管理，并将可能涉及计划生育工作的信息通过此平台及时通告给计划生育部门。例如，可以此信息共享制度为平台，将计划生育与流动人口就业管理服务融为一体：各级劳动社保部门以及职介服务机构在开展劳务代理中，都要为当事人建立计生情况台账记录。这样，不符合计划生育政策者容易被识别，并将作为个人信用的不良记录影响到其对惠民政策的享受上。
条件许可时，可充分发挥人口计生基层基础网络优势，以其为基础建立公共服务平台(21)，以真正体现“人口是经济社会和谐发展基础”。例如，可以利用计生基层网络建立个人申报、村民评议、入户调查、逐级审核、三榜公示、确认回访的惠民政策，享受资格确认程序等。通过这样的措施，确保计划生育部门在普惠制政策实施中全面贯彻计划生育政策。
收稿时间：2007—03
注释：
① 鉴于目前的惠民政策主要指向农村，相关政策矛盾也集中于此，因此本文主要研究面向农村的惠民政策与计划生育政策的导向矛盾。
② 如笔者在吉林、河南、湖南、重庆、贵州进行的专题调研。
③ 目前，在已经颁布的法律和中央文件中正式明确的基本国策只有七个，按时间顺序为：计划生育，男女平等，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地（此三项在有关单项法中明确），对外开放，环境保护，水土保持及节约资源（后四项在有关中央文件或政府工作报告中明确）。
④ 敏感时期指由于两方面原因，使得中国人口发展呈现出前所未有的复杂局面，低生育水平面临反弹的现实风险：一是21世纪上半叶，将迎来总人口、劳动年龄人口和老年人口高峰；二是计划生育政策执行多年后，人口危机意识在政府部门和群众中都显著下降，而群众的生育意愿与生育政策的矛盾仍然存在，使得计划生育政策的执行力度在减小，执行难度在加大。《国家人口发展战略研究报告》称之为“目前的低生育水平反弹势能大，维持低生育水平的代价高”（周丽苹，2006）。
⑤ 本文中将违反基本国策的规定简称为违“规”。
⑥ 我国的计划生育政策实施时期与改革开放时期基本重合。改革开放以来，我国的现代化进程较欧美国家类似经济水平时期快，呈现压缩型、跨越式特点，因此“经济上去了、观念还没变”在许多领域都是普遍现象，人的生育意愿随经济水平的转变规律与欧美国家存在显著差异，生育意愿与生育政策的矛盾还普遍存在。
⑦ 尽管从总体上看，从长远来看，农民收入的增加有利于计划生育政策的执行。但由于目前这种普惠制的增收政策没有体现出计划生育家庭的优先优惠或特殊优惠，使得较低收入水平下没有相关公共服务改善配套的收入增加有可能使群众的生育意愿与计划生育政策的矛盾加大。许多地方的基层计划生育部门的调研报告已经证实了这种可能性的存在。
⑧ 从2004年开始，按照党中央、国务院的决定和部署，国家人口计生委和财政部共同组织实施了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点。针对农村只有一个子女和两个女孩的计划生育家庭，夫妇年满60周岁，由中央和地方财政安排专项资金，按每人每年不低于600元标准进行直接奖励扶助的一项政策。超过60岁的老人600元／人／年，所以通常为1200元／户／年。截至2006年底，全国累计有约150万名实行计划生育、只有一个子女或两个女孩、年满60周岁的老人享有了年人均不低于600元的奖励扶助金。建立了计划生育新的利益导向机制，已成为试点地区农村计划生育工作的主要抓手。
⑨ 例如，重庆沙坪坝区沙坪村，按照2005年拆迁补偿政策，每人除占地补偿费2万元外，还可得到集体资产分配、青苗林木补偿、安置房盈利等，共计3.43～3.78万元／人。而该区的计划生育政策规定违法生育一个孩子需交纳社会抚养费2.9～3.1万元。这意味着每超生一个可获利约2.6万元，出现了“少生受穷、多生快富”现象。
⑩ 例如，湖南省湘潭县某乡，因为工业园区建设，有9个村的土地要被征用。由于“按人头分配土地收益”的村民自定制度，每个超生小孩能带来约10万元的净收益（土地补偿减去超生缴纳的社会抚养费）。因此，最近两年这9个村的计划外生育率陡增。
(11) 参见参考文献2。这方面尽管缺少全国或省的面上数据，但许多局部调查都表明了这一问题的普遍性。例如在重庆忠县的局部调查表明，享受政策的农村贫困学生中，属于违法生育的占到1／3，属于未交清社会抚养费的占1／10。
(12) 2007年召开的十届全国人大五次会议上的政府工作报告明文：2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。
(13) 与这些授利、造福于民的政策相比，对独生子女家庭的奖励扶助相对力度不大。许多基层调查都表明：多子女家庭生活水平仍普遍高于独生子女家庭，因此有这样一种说法：“多生孩子，先穷后富；少生孩子，先富后穷”。
(14) 2003年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》因为“孙志刚事件”被废止，但废止时和废止后相当长一段时间替代其原有的合理的管理功能的政策并未出台，使一些城市的市容管理因为无法可依非常被动。
(15) 近年来，人口和计划生育部门在管理中从以前的行政手段为主转向经济和行政手段并用，建立了涉及多方面的计划生育利益导向机制。
(16) 参见2005年国务院发布的《促进产业结构调整暂行规定》（国发［2005］40号）第一条“为全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控，引导社会投资，促进产业结构优化升级，根据国家有关法律、行政法规，制定本规定”。
(17) 污水综合排放标准（GB8978—1996）的制定是考虑了受纳污水的天然水体的稀释和自净能力的。例如，二级污水处理厂的COD[,C]r一级排放标准（GB8978—1996）是60mg／l，而根据地表水环境质量标准（GB3838—2002），水体COD[,C]r含量大于40mg／l就是劣V类水了。这意味着即便污水全部处理达标排放，如果污水排放量过大，也会造成显著的环境退化。所以只有控制住经济规模，才可能控制污染物排放总量，才可能保证在达标排放的情况下污染物排放量在环境容量之内。2007年6月发生的太湖水污染事件就是这种情况的一个佐证——单纯依靠污染物末端治理的控制方法，即便区域内企业都做到达标排放，在经济活动强度过大的情况下仍然有可能酿成大规模污染事故。
(18) 例如，根据《中华人民共和国宪法》25条，国家推行计划生育是为了“使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”。
(19) 如笔者在吉林、河南、湖南、重庆、贵州进行的专题调研。
(20) 如贵州省遵义市2006年出台的《遵义市农村计划生育利益导向试行办法》（贵州省遵义市人民政府令第41号）。
(21) 目前建立这样的协调机制是有物质基础的。贯穿我国中央、省、地、县、乡、村，集行政管理、技术服务和群众工作“三位一体”的人口和计划生育管理与服务网络，连接着全国各省、市、区的64万个村，亿万农民。它不仅是党和政府与基层紧密联系的一座桥梁，而且也是我国唯一的一个功能完善、结构完整、覆盖面广、作用显著并且极具功能拓展潜力的基层公共服务网络。人口计生网络最有条件转型为我国农村中低成本、高效益的公共服务平台。
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