中国农业和农村长期发展的制度组合，本文主要内容关键词为：组合论文,中国农业论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1004—518X （1999）04—0015—20
在过去的二十年里，中国农业和农村由于家庭联产承包制的推行，获得了快速的发展。但随着承包制度效应的逐渐释放，进入八十年代，尤其是九十年代后，中国农业和农村的发展进入滞缓状态。继续保持中国农业和农村今后的长期发展，仅仅依赖单项制度或政策显然是不够了。中国农业和农村需要制度创新。这种创新不是对承包制的否定，而是在承包制基础上引进新的制度，创造一种能够发挥合力作用的组合制度。本文认为，家庭联产承包制、农业产业化经营和农村基层民主制度是这种组合制度中三个最基本的单元。
一、家庭联产承包制是中国农业和农村长期发展的基础性制度
家庭联产承包制是中国农民自主选择的一项制度安排。20年的实践证明，这是一项适合中国国情和农业生产特点的根本性制度。这项制度从本质上说，是一项关于农村土地制度的安排。建国后，中国农村的土地制度经历了几次变化。土改后，土地的所有权和经营权均属农民个体所有，“两权”为个体私有性质；高级合作社和以后的人民公社时期，土地的所有权和经营权均归集体所有，“两权”为集体所有性质；家庭联产承包制则实现了土地所有权和经营权的分离，即土地的所有权归集体，土地的经营权归农民，实现了土地所有权的公有制与土地经营权的私有制的结合。
土地所有权保持公有制，有效地防止了土地的兼并和集中，保证了“耕者有其田”这一基本原则的实现。在现阶段，以至今后一个相当长的时期，土地对于大多数农民来说，仍然是基本的生存保障。保持土地所有权的公有制，为农民获得基本生存保障提供了必要的保证。相反，如果土地所有权私有化，土地可以自由地买卖，那么，一部分因天灾人祸或其它突发因素造成生活极端贫困的农民就会出卖土地，土地的兼并和集中就不可避免。这样，中国就会出现大地产所有者，农村就会出现两极分化，以至阶级对立。失去土地的农民就会形成庞大的流民队伍，对城市和整个社会的稳定构成威胁。所以，无论是从维护农民个体利益，还是从维护社会利益看，保持土地所有权的公有制是必要的。
土地经营权的私有化，意味着农民有经营土地和占有经营成果的权利。农民在依法缴纳税收、集体提留以及土地承包费之后，余下的就是属于自己支配的。这样，就会产生一种激励家庭合理配置生产要素，寻求产量和收入最大化的机制。但要维持这种机制，仅仅明确土地的经营权归农民，还不够。对土地的经营权必须有一个长期化的约定。因为，对土地的一些重要投资活动，如平整土地、改良土壤、兴修水利，以及多年生作物的种植等，有这样的特征：一是当年投资不可能在当年收回，往往要在以后若干年内，逐年收回；二是如果在某年停止投资，那么，以往的投资就有可能收不回，因而要求进行连续投资；三是投资所形成的新的生产条件往往附着于土地，不可能将其独立或分离出来。这些特征决定了只有在土地经营权长期化条件下，农民才会对土地进行长期性的投资。这也就是说，农业的长期增长，必须以土地经营权的长期稳定为前提。
党的十五届三中全会已经决定，农民向集体的土地承包期从现在起再延长30年。这样，在政策上再次肯定了在坚持土地所有权公有制的条件，农民对土地经营权的长期拥有。但农民能否长期稳定地获得土地经营权决定于土地所有权的公有制，即其集体所有制的性质能否不受损害。据有关资料表明，一些地区的农村基层组织，通过多留机动地（国家规定机动地为可分配土地的5%，但一些地区高达23 %）和频繁调整土地承包权的手法，强化对土地所有权的控制，侵犯农民的土地承包权。据估计，1978年以来，全国土地承包平均调整了3.1次。 村干部利用这种强化了的对土地的控制权，进行“寻租”活动，如任意提高土地的承包费和集体提留，并将这部分收入据为己有或任意挥霍；给自己的亲族及“关系户”多分田、分好田等。在这些地区，土地的所有权事实上为少数村干部所控制，沦为少数人所有制，土地的集体所有制已经名存实亡。所以，落实和保护农户对土地的经营权，实质是一个落实土地集体所有权的问题。
土地集体所有权的落实，或实现形式，应满足如下要求：一是土地的承包收益应用于集体的公共支出，其中包括村干部合理的收入补贴；二是土地承包的调整、变动，应体现绝大多数农民的意志，符合绝大多数农民的利益；三是有一个明确的土地集体所有权的人格化代表或执行机构，这个代表或机构应按民主顺序产生。这是落实土地集体所有权最核心的问题。本文认为，村民代表大会是合适的选择。
二、农业产业化经营是中国农业和农村长期发展的新动力
80年代初期，依赖于家庭经营承包制对农业生产力解放的制度效应和国家大幅度提高农产品收购价格的政策效应，农业获得了超常规的发展，农民收入大幅度增长。但进入80年代中期，尤其是90年代后，农业的发展趋缓，农民的收入增长处于停滞状态。造成这种状况的原因，在于农业在发展中遇到了新的矛盾。一是农户的分散决策导致农产品在市场上“买难”和“卖难”的交替出现，农户在这种市场波动中往往蒙受损失。二是农产品总量供给由以往的绝对短缺转为相对过剩。绝大多数农产品处于买方市场，农产品价格总水平下降。三是提高农业比较收益的外部动力，如提高农产品收购价格、降低农业生产资料价格、向非农部门转移剩余劳动力，已经十分有限，甚至处于耗尽状态。很显然，在现有的农业制度框架内，要消除上述矛盾是很困难的。农业需要进行制度创新，这就是农业产业化经营。
农业产业化经营的基本构造是：在保持家庭承包制的基础上，农户与加工企业、商贸企业，通过产、加、销的联结或产权联结，形成利益关系或松或紧的一体化组织。这种组织形式为化解上述矛盾，发展农业和农村经济提供了一种新的制度机制。
第一，有利于化解和降低农产品的市场风险。在农业产业化经营组织中，农户按事前的约定，为加工企业或商贸企业组织产品的生产。这样，加工企业或商贸企业成为农户稳定的买方，农户的分散决策转为加工企业或商贸企业的集中决策，农户的市场风险转为由加工企业或商贸企业承担。由于加工企业或商贸企业直接面对市场，有广泛的营销渠道和稳定的营销队伍，在收集、加工和处理信息方面具有明显的优势，加上其资金方面的优势，因而其化解风险和降低风险水平的能力远比单个农户强。
第二，有利于降低交易成本。在农业产业化经营条件下，一方面，农、工、贸各部门在分工的基础上，仍然保持着独立的利益主体的地位，农户与工、贸部门之间的产品交易，仍然要遵循市场的一般规则；另一面，这种交易又不完全遵循市场的规则，而是带有某种计划安排的色彩。农户与工、贸企业通过事前订立长期契约，对交易进行特定的限制，如确定交易的品种、数量、价格、交货的期限及其它事项。这种事前约定和具有一定限制性的交易，是对市场的一定程度的代替。这种替代能有效地节约交易成本，包括各自为寻找市场而发生的成本、为交易而双方进行谈判的成本、因市场不确定而发生的成本等。农户通过与工、贸部门的利益分割，获得这种成本节约带来的收益。
第三，有利于突破农产品的需求制约。从农产品收入弹性看，1985—1992年与1979—1984年相比，粮食收入弹性从0.63下降到－0.15，油料从2.94下降到0.49，糖料从0.94下降到0.09，猪肉从1.34下降到0.53，家禽从3.06下降到0.75，只有水产品从0.52提高到0.86。从总体上看，农产品收入弹性呈下降趋势，但具体品种的收入弹性仍有很大的差别。我们注意到的一种现象是，农产品中的优质产品和加工产品的消费不断增长，即使象粮食这种收入弹性为负值的产品，其品质优良的品种的消费仍然见旺。由此可以认为，突破农业需求制约的关键是调整农业结构，发展收入弹性相对较高的优质产品和加工产品。农业产业化经营提供了这样一种制度安排。
在农业产业化经营条件下，依赖于加工企业和商贸企业在加工技术和贸易渠道方面的优势，有可能不断扩大农产品加工的范围，不断地开发新的产品和新的市场。同时，加工企业和商贸企业为提高自身的经济效益，必然会引导和支持农户调整生产结构，发展优质农产品的生产。这个过程，是农业不断地进行技术创新，实现集约增长的过程，也是农业不断地克服由于农产品收入弹性变动规律造成的市场障碍，寻求发展空间的过程。
第四，有利于在区域化生产的基础上实现规模经营。在农业产业化经营条件下，农户与工、贸企业建立了稳定的产销关系，农户直接为工、贸企业生产和提供产品。如果工、贸企业的经营规模达到一定的程度，那么，必定会形成与工贸企业经营规模相应的农产品区域化生产，即在一个相应的区域内集中生产一、二种农产品。这时，农业的区域化生产同时是农业的规模化经营。我们知道，规模经营的真正意义在于：通过节约固定成本取得规模收益。在农业实现区域化生产的条件下，由于土地连片种植相同的作物，农事活动具有相同性，因而有可能统一组织和安排诸如耕地、下种、施肥、施药、收割及统一推广和应用农业新技术，从而有效节约固定成本，获取规模收益。过去，我们把农业的规模经营寄希望于土地向种田能手集中，但由于我国农村人多地少的矛盾十分突出，通过农业人口向非农业领域转移，土地向种田能手集中来发展规模经营，无论是现在，还是今后一个时期，都将是缓慢和艰难的。目前，只是在少数发达地区有这种现象发生，大多数地区，特别是贫困地区土地集中的进程还没有开始。通过发展区域化生产，实现家庭范围以外的外部规模经营，可能是现阶段较为现实的路子。
第五，有利于推进农村小城镇建设和农村剩余劳动力转移。农业产业化经营的发展，农村中农产品加工和贸易将逐渐兴起，运输、邮电通讯、服务业、金融业也将随之发展，农村经济总量会迅速扩张。规模经济规律客观上要求各种经济要素采取集聚的状态。这样，一种可能是原有农村城镇的扩展，另一种可能是新的城镇兴起。农村城镇作为农村经济、文化、技术和信息中心，将通过其对周围农村吸纳和幅射作用，在转移农村剩余劳动力，传播现代文明（包括现代信息和技术），转变农民落后观念等方面，发挥重要作用，从而有力地促进农业和农村经济的发展。
三、农村基层民主政治建设是农业和农村长期发展的保证
无论是落实和巩固农村家庭联产承包制，还是推进农业产业化经营，都离不开广大农民群众的积极参与和他们聪明才智的发挥。而创造良好的农村民主政治氛围，尊重和保护农民的合法权利，是调动和发挥广大农民群众的积极性的前提。
但自农村实行家庭联产承包制以来，农村民主政治有所削弱。在一些地区，农村基层干部侵犯农民民主权利和合法经济利益的现象较为普遍。一是违背群众意愿，任意变动和更改农户承包的土地，并从中进行“寻租”活动（前面已有论述）。二是以各种名目向农民“乱收费”、“乱摊派”。政府规定农民负担以不超过上年当地农民纯收入的5 %为限。但一些地方采取多报农民纯收入的手法，向农民多征。三是财务“黑箱操作”。村的经济活动和财务帐目长期不公开，或公布一些伪造的帐目，以欺骗群众。集体的财产为少数人所控制，并被任意挥霍和私吞。四是干部作风简单粗暴，命令主义盛行。欺压群众的事时有发生。五是少数地方的村党支部和村民委员会被家族势力、宗教势力，甚至黑社会势力所控制，党的方针、政策不能有效贯彻，党在农村基层的领导已虚有其名。
上述现象在不同地区发生的程度是不同的。但不可否认的是，在一些地区，农村基层干部确实已经成为独立于农民利益之上的特殊阶层，它与广大农民存在着利益上的对立和冲突，已经成为农村改革与发展中的一种消极力量。
农村基层干部与农民在利益上的对立和冲突，虽然在人民公社体制中就已经存在，但远没有象现在这样的普遍和严重。现在这种情况的出现，是和实行家庭联产承包制后，农村产权结构和组织结构的变动，以及我们在工作上没有采取相应的对策相联系的。
第一，实行家庭联产承包制后，村干部的权力和权威进一步强化。农村基层干部作为农村社区的一个管理阶层，是以上级的政治支持为背景的，无疑具有合法性和权威性。在实行家庭联产承包制后，土地的所有权和经营权由过去统一于“集体”一个主体，转为土地的所有权归集体，土地的经营权归农民。而“集体”是一种组织系统，不存在行为能力。集体所表现出来的行为，实际上是集体代表人的行为。在现存的制度秩序下，能够代表集体的行为人只能是村干部。在土地集体所有制的旗帜下，村干部自然而然地成为土地集体所有权的人格化代表，成为土地所有权的实际控制者。而我们前面已经提到，土地对农民来说是基本生存资料，控制土地的所有权，等于控制农民的生存权。所以，村干部对土地所有权的控制，必然进一步强化他们在农村社区管理中的权力和权威。当然，任何管理都需要权力和权威，这是没有疑义的。但只有当权力和权威是由公众赋予，并接受公众监督时，这种权力和权威才有可能为公众服务。村干部的权力和权威是建立在对土地所有权，即农民生存权的控制基础之上的，不存在农民对之进行监督的机制。因而，这种由控制土地所有权而得以强化的权力和权威，必然是农民的对立物，必然会损害农民的经济利益和民主权利。
第二，实行家庭联产承包制后，对村干部监督的力量进一步弱化。在人民公社实行公社、大队和生产队三极核算，以队为基础的条件下，农民的收益直接取决于集体的收益。农民尽管存在着“搭便车”的心态，但他们对集体财产仍然是关心的，尤其是当集体财产被他人侵占时，他们会以不同的形式与之斗争。同时，当时的集中劳动，也在一定程度上养成了他们对集体事务的参与意识。实行家庭联产承包制后，农户的收益取决于自己承包土地上的收成，而与集体财产的状况已经没有多大的联系。这必然使他们的注意力集中于自己家庭的经营，而忽视集体事务和集体财产的状况。同时，他们也不易获得关于集体事务和集体财产的相关信息，因此，也无从对集体事务和集体财产的状况，表达更多的意见。再有一个重要的变化是，过去生产队（现在的村民小组）有一个较强的管理层，通常有正、副生产队长、会计员、出纳员等。他们虽然受生产大队管理层（相当于现在的村民委员会）的领导和监督，但由于他们经常参与生产大队的经营管理活动，对生产大队管理成员的行为及集体财产的状况有较多的了解，加上他们相对于一般农民，有较高的文化水平和政策水平、较强的活动能力，因此，生产队管理层的存在，对生产大队管理层来说，是一种由下而上的监督力量。在实行家庭联产承包制后，村民小组一级由于已经不存在集体经营活动和集体财产，因此也就不存在过去那样的管理层，通常只设一名兼职的小组长。他们一般很少参与村级事务，不享受任何津贴，因此，也不会产生关心村级事务的积极性。上述情况的存在，使由下而上的对村级干部的监督大大弱化。
第三，农民是一个“弱质”阶层。在现今中国社会各阶层中，农民平均文化水平最低，居住最分散，组织程度最低，也缺乏代言人（本来村干部应是他们的代言人）。而村干部拥有政治上的优势（他们由上级任命，具有相应的权力和权威）和信息上的优势（如对村的财产状况和财务状况的控制等），他们还拥有较广的社会关系网络，与上级有关部门及有关人员有较多的联系和交往。因此，一旦他们不再代表农民利益，而成为农民利益的攫取者时，村干部在与农民力量对比上显然处于优势地位，农民的利益很容易遭受他们的损害。
第四，在新的情况下，政策上没有作相应的调整。在实行家庭联产承包制，农村产权结构、组织结构以及相应的阶层结构及利益关系发生显著变动的情况下，我们没有作出相应的政策反应。我们仍沿袭过去的那种“加强农村基层党组织建设”这样的口号，企图通过政治思想灌输，以建立起少数人“党性”觉悟和自省基础上的文明政治，来解决村干部与广大农民群众基于经济利益的矛盾和冲突。这显然是隔靴抓痒的做法。
党的十五届三中全会提出，要在农村基层加强农村民主政治建设。这为解决上述矛盾指明了正确的路径。
农村民主政治建设的基本点是群众参与下的“自治”和“法治”。民主政治实质是全民政治，即民主政治的主体是全民，任何政治安排（或制度安排）应是全民选择的结果，而非少数先知先觉人物的“钦定”。就此而论，农村民主政治的主体应是农民群众，农村社区内的任何制度安排，都应是农民群众最广泛参与下的选择结果。事实上，中国以往曾有过农村民主政治的实践，那就是土改时期和合作化初期。那时几亿农民以最大的热情投身于土改和合作化运动之中，农民“当家作主”的思想深入人心。在农村的各项事务活动中，农民拥有充分的选择权和决定权。干部普遍廉洁奉公，干群关系也十分融洽。尽管现在看来，这种民主政治还比较粗陋，但从农民群众最广泛的参与这一点来看，今天仍不乏借鉴意义。
法治的本质是法律面前人人平等。假如对一部分人适用法律，而对另一部分人不适用法律，这不是法治，而是一种专制，甚至是更为野蛮的专制。就农村民主政治建设来说，法治的重点是解决一部分干部有法不依、甚至知法违法的问题。在这里，仅仅依靠司法机关是不够的，重要的是，必须有上面所说的，最广泛的群众参与到农村各项事务的管理中。这种参与既是农民学习法律知识，增强自律意识，也是农民学习运用法律检测干部行为以及以法律为武器，捍卫自己正当利益的过程。所以，加强农村法治建设和农民群众广泛参与农村事务管理是密不可分的。没有农民群众的广泛参与和他们法律意识的觉悟，就不可能创造农村法治局面。
根据上述两个基本点的要求，农村民主政治建设基本内容，应包括：1.建立村民代表大会制度。为使代表具有广泛的代表性，村民代表应由各不同职业层、不同收入层和不同年龄层的人组成。各村民小组的代表由各村民小组全体成员直接选举（可采取一户一票制）。村民代表大会是村最高议事和决策机构，村重大公共事务的决定和相关规则的制订和变动，应由村代表大会表决。为防止表决中可能出现的少数人操纵行为，应实行2／3多数的表决规则。2.建立村民委员会的直选制度。村民委员会的任务是传递政策信息，执行上级下达的任务和村民代表大会的各项决定，进行日常的社区管理。其成员的产生可以采取全民直接选举或村民代表直接选举的方法。如果村民代表的数量有足够大（如占总户数的50%），那么，实行村民代表直接选举，同样能体现全民的意志。3.为防止选举中可能出现的操纵行为，上述的直接选举都应在上级有关部门或人员的现场直接监察下进行。4.建立村民委员会的各项办事制度。村的财产和财务状况做到定期公布。5.制定社区范围内的以社会主义精神文明为指导的村规民约。
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