建立和完善市场退出机制有效解决产能过剩_产能过剩论文

建立和完善市场退出机制有效化解产能过剩，本文主要内容关键词为：产能过剩论文,机制论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      随着国际市场需求萎缩和国内经济增速放缓，中国的产能过剩已从相对过剩和部分行业、产品过剩转变为全局性和绝对性的过剩。统计数据显示，中国24个重要工业行业中有19个行业出现不同程度的产能过剩，除钢铁、水泥、电解铝、石化、平板玻璃、船舶等传统行业外，光伏设备、风电设备、LED等新兴产业也出现了严重的产能过剩。并且，不但低端产品产能过剩，而且大部分行业高端产品也出现比较严重的过剩，如十大类钢材品种中，只有镀锌板、棒材和钢筋达到合理产能利用率，其他钢材产品，尤其是型材、中厚板、热轧宽带钢等高端产品的产能已是严重过剩。根据国际经验，当工业产能利用率低于81%时，将出现较严重的产能过剩，而中国工业领域2012年的产能利用率仅为57.8%，与81%的标准相距甚远，同时也远远低于中国自1978年以来工业产能利用率72%—74%的平均水平。①自2008年金融危机后，工业行业产能过剩已成为影响中国经济可持续发展的重要障碍。产能过剩不仅导致恶性竞争、价格持续低迷、库存积压高企等，增加了工业行业结构调整、产业升级的困难，而且加大了中国经济体系的系统风险。一方面，出现大量的重复建设和过剩产能，投资效率明显下降，导致目前的“中国模式”②已经失去原动力，尤其是早前为应对金融危机，中国向实体经济投入大量流动性，虽在短期内提振了经济，却并没有刺激有效投资，资本集中流向过剩行业和部分新兴产业，助推产能过剩在工业生产领域全面爆发；另一方面，金融和财政领域的风险正在持续积累，在严重产能过剩冲击下，大量“僵尸企业”③的出现导致银行体系面临数额庞大的坏账、死账，金融体系的信贷风险将会凸显，与此同时，地方政府融资平台债台高筑，特别是地方隐性债务的泛滥，也在不断加剧财政领域的系统性风险。

      从经济学理论角度，“产能过剩”这种状态并不稳定，追逐利润最大化的企业会在陷入亏损时理智地退出市场，经过市场动态调节，市场供求关系最终会达到新的平衡。发达市场经济国家的实践也证实了这一点，因为市场竞争机制能够有效淘汰缺乏竞争力的产能，所以“过度进入”、“过度竞争”等过剩状态并不会持续很久；从某种程度上，在完善的市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。但在中国的实践中，产能过剩却俨然已成为行业发展常态，无形的市场之手并没有发挥应有的调节功能，过剩产能鲜有真正退出市场，相反，仍有大量资本盲目且积极地流向产能过剩行业，有学者将其概括为“中国式”产能过剩。面对“中国式”产能过剩，不仅市场调节机制失灵，中央政府的宏观调控也是束手无策。自20世纪90年代末产能过剩问题首次出现至今，中国政府一直非常重视对过剩产能的抑制和调控，但均成效甚微，究其根本，还是在于惯用治理手段往往仅着眼于表象的“过剩”，无外乎采用限制产能新增量、加快落后产能淘汰、推动兼并重组等措施。而“中国式”产能过剩的主要成因还是体制方面的原因。④长期以来，中国的产能过剩治理一直停留在“堵”和“疏”的层面，尚未涉及根源上的体制改革，故而是治标不治本，很难实现防范和化解产能过剩的目标。

      在新一届领导人不断强调打造中国经济升级版的大背景下，化解产能过剩矛盾已经成为当前和今后一个时期转变经济发展方式、推进产业结构调整的重点工作，尤其是在以“去杠杆化”、“结构性改革”和“避免大规模刺激计划”为三大支柱的新经济增长计划下⑤，经济增速放缓势必将会出现更严峻的产能过剩矛盾，寻找和制定行之有效的防范和化解产能过剩矛盾的措施并加以高效贯彻落实显得意义重大。通过对中国多个产能过剩行业的研究和比较分析⑥，笔者认为，产能过剩行业普遍存在的市场退出障碍是导致市场调节和政府调控共同“失灵”的重要原因：一是，由于存在市场退出的体制障碍，市场竞争机制无法发挥调节作用，过剩产能不能顺利退出市场，最终导致存量过剩成为常态；二是，地方政府保护本地企业的内在动力十分强大，落后产能淘而不汰，兼并重组流于形式，“去产能化”遭遇重重阻碍。因此，要防范和化解产能过剩矛盾必须要消除现有的市场退出障碍，并建立起有效的市场退出机制。本文首先通过部分产能过剩行业的实例对当前存在的市场退出障碍进行剖析，然后将重点探讨消除市场退出障碍、建立市场退出机制的具体措施，以期对建立长效的防范和化解产能过剩机制有所帮助。

      二、产能过剩与市场退出障碍的相关理论综述

      国内学界对于产能过剩问题的研究可以追溯到20世纪80年代，当时已有不少专家、学者就“重复建设”、“过度进入”、“过度竞争”等相类似的问题进行研究。21世纪以来，尤其是自“十一五”起，产能过剩问题日益突出，成为经济部门和学界关注的焦点之一，同时，对产能过剩这一经济现象的术语描述也发生了变化，“产能过剩”逐渐取代“重复建设”、“过度进入”、“过度竞争”等成为学术研究和各类政策文件中采用的主流术语。从文献资料看，虽然在经济术语的使用上有所变化，但上述几个术语基本指向同一经济现象，即投资形成的生产能力大大超过市场实际需求，出现严重的供求失衡，引发市场恶性竞争，价格持续低迷、企业效益下滑、边际投资收益递减、行业性亏损面扩大的现象。至于“重复建设”、“过度进入”、“过度竞争”、“产能过剩”等术语的概念区分，无论是学界还是经济部门，至今尚未有统一认识。因此，本文将不对“重复建设”、“过度进入”、“过度竞争”、“产能过剩”等术语进行严格区分。

      在有关“市场退出障碍”、“产能过剩”的研究中，一类观点是将市场进入与市场退出结合在一起，认为低进入壁垒、高退出壁垒是产能过剩的重要成因之一。谷书堂和杨蕙馨(1999)通过简单企业博弈分析以及对当时电视机行业的实证分析，提出可以从市场的进入退出角度对重复建设进行解释。曹建海(2001)从产业规制松动、财税体制、预算软约束、投资主体多元化、技术创新、企业退出障碍等六个方面对中国的过度竞争问题进行了制度分析，并得出结论：进入壁垒低、退出壁垒高是中国市场结构的主要特征，对于企业生存而言，这是最差的一种情况，由此造成了中国比发达市场经济国家严重得多的过度竞争问题。郑文、史文胜和付保宗(2007)也表达了类似观点，认为低进入壁垒、高退出壁垒是行业产能过剩无法发挥自动调节机制的原因之一。周劲和付保宗(2010)认为，政府的“缺位”与“越位”是引发中国产能过剩问题的根源之一，其中，政府“缺位”的一个重要方面即是“缺乏科学系统的产业进入退出机制”。根据这些学者的观点，不断扩大的地方自主权和投资审批权、各类投资优惠政策以及地方保护主义等使得市场进入壁垒不断降低，极易引发过度进入和重复建设；同时，亏损企业的退出和破产却受到地方政府、银行、企业内部等多方阻碍⑦，过剩产能无法通过正常市场竞争退出，市场退出壁垒高；两相结合致使过度竞争、产能过剩成为中国经济发展的常态。

      曹建海和江飞涛(2010)却对此提出了反对意见，他们根据国外学者Caves和Porter(1977)、Gilbert(1989)的研究成果——“退出障碍实际是在影响进入，或者说退出障碍就是一种进入障碍”⑧，认为“低进入壁垒、高退出壁垒导致过度竞争”是一种将进入壁垒和退出壁垒相分离的研究思路，这与“退出障碍实际就是进入障碍”的理论相矛盾，因此这种过度竞争的成因解释是行不通的。更为合理的解释应该是：真正直接导致过度竞争问题形成的不是低进入壁垒和高退出壁垒问题，而是政府干预所造成的成本外部化、风险外部化和预算软约束问题。⑨在笔者看来，曹建海和江飞涛的观点其实与第一类观点并无根本的区别。第一类观点虽认为低进入壁垒、高退出壁垒的市场特征导致了产能过剩，但其对低进入壁垒和高退出壁垒的分析最终都落脚在地方政府行为上——地方政府强烈投资偏好以及相关的一系列优惠措施和保护措施一方面降低了市场进入壁垒，另一方面也阻碍了市场退出——这与曹建海和江飞涛认为的“政府不当干预造成的成本外部化、风险外部化和预算软约束问题导致了产能过剩”是一致的，均是对地方政府行为的问责。至于Caves和Porter、Gilbert等人的观点，并不适合中国的产能过剩问题，最直接的原因就是国内学界探究产能过剩问题时所研究的市场进入、退出壁垒多与地方政府干预行为挂钩，而产业组织理论中的市场进入、退出壁垒却是基于完全竞争市场假设根据企业市场竞争行为定义的。⑩中国正处于经济转轨时期，基于西方发达市场经济形成的产业组织理论来论证带有明显中国特色的产能过剩问题并不合适。

      另外，更为常见的观点是将市场退出障碍与产能过剩治理联系在一起，认为市场退出的障碍会阻碍过剩产能的淘汰、加大产能过剩治理难度。张东辉和徐启福(2001)认为，中国主要存在五类市场退出障碍，即专用性资产退出壁垒、企业尤其是国有企业高负债率带来的障碍、体制不完善的障碍(主要包括社会保障体制不健全形成的障碍和资本市场不完善、不发达造成的障碍)、来自企业管理阶层和工人共同组成的利益集团的障碍、来自政府主管部门和地方政府的障碍等，因为存在这些障碍，过剩的产能无法通过优胜劣汰的竞争法则正常退出。国家统计局课题组(2005)认为，产生重复建设的根本原因是体制问题，而其中突出的一项就是企业淘汰机制的缺失，这大大增加了重复建设的治理难度。据此，不少学者在其产能过剩对策研究中提出应该“完善市场退出机制”，但对于具体如何完善市场退出机制却少有学者进行深入分析研究，常见的多为一些笼统的对策建议，如建立名单式淘汰制度(适时公布淘汰企业名单)、发展资本市场和劳动力市场、完善社会保障制度、金融机构“断贷”、政府提供补贴等。

      本文对于上述文献资料所表述的观点大都持认同态度，认为市场退出障碍的存在是中国产能过剩问题的重要原因之一，同时也对化解产能过剩造成阻碍。在具体的退出障碍方面，本文结合过剩行业实例分析认为，当前面临的市场退出障碍主要来自于地方政府和债权银行对市场的不当干预，而其根源则在于中国市场体制存在缺陷。后文将重点对中国产能过剩行业具体遭遇的市场退出障碍及其成因进行分析，并提出较为具体和全面的有关建立和完善市场退出机制的建议和措施。

      三、产能过剩行业存在的市场退出障碍

      (一)落后产能淘而不汰

      加快淘汰落后产能一直是中国惯用的产能过剩治理措施，在中央政府颁布的众多抑制产能过剩的政策文件中均有所强调，但在具体工作落实时却出现了落后产能淘而不汰的现象。产能过剩行业“汰小上大”、“汰低端上高端”，不少地区将“设备大型化”作为产业升级的重要标志，以应对中央政府下达的落后产能淘汰任务，落后产能换个名目继续生存，这非但没有缓解产能过剩压力，反而进一步加剧产能过剩问题的严重性。以钢铁行业为例，国家目前淘汰钢铁产能的衡量标准主要是产能和规模(11)，2003年以来，每次以提高炉容标准淘汰落后产能，都会带来新一轮产能扩张，粗钢产能已经从2004年的4.2亿吨扩张到2012年年末的10亿吨，远大于钢产量世界排名2—9位国家的总产量5.8亿吨(12)，钢铁业的销售净利率也随着钢铁产能的急剧增长而迅速下跌，图1为中国15家钢铁上市公司2003-2012年的平均销售净利率变动情况，可以看出，自2003年起这15家钢铁上市公司平均销售净利率呈现一路下滑态势，2011年和2012年均为负数。2009年，中国出台钢铁业振兴规划，鼓励企业发展高端产品，钢铁业又很快出现了“汰低端上高端”的浪潮，各地借淘汰低端产能之名大量建设高端产能，钢铁行业随之爆发高端产能过剩，据统计，在2004年的《钢铁产业发展政策》实施前，全国半卷轧机仅19套，2012年猛增到86套，产能利用率由80%下降到59%，供求关系发生逆转。(13)另一个传统过剩行业电解铝也存在类似问题。随着铝价一路下跌，电价(占电解铝生产成本约40%)却不断上涨，中国的电解铝行业开始“西进”。根据《铝工业“十二五”规划》，“在总量控制前提下，积极引导能源短缺地区电解铝产能向能源资源丰富的西部地区有序转移”。中央政府的本意是充分利用西部地区能源资源丰富、人力成本低廉的比较优势，通过科学规划全面推动产业发展，并在产业转移过程中对中东部电解铝产能，尤其是落后产能进行彻底淘汰，从而化解产能过剩矛盾。然而，随着“转而不移”、“转而不减”等问题的出现，电解铝产业向西转移反成为新一轮产能扩张的借口(王立国、王晓姝和付扬，2012)。相关资料显示，2012年年底，中国形成电解铝产能2600万吨，但实际产量仅2027万吨，存在近600万吨的闲置产能，行业亏损面已经高达93%，在“西进”政策号召下，新疆、内蒙古、甘肃、青海等地区仍在大规模上马电解铝项目(估计约有800万吨的在建产能)，而河南、山东和山西等产能转出地的落后产能并没有如期退出市场，产能总量不断攀升。

      

      图1 2003-2012年钢铁行业上市公司平均销售净利率(%)

      资料来源：根据锐思(RESSET/DB)金融研究数据库提供的数据简单平均计算得到。

      

      图2 2012年中国水泥熟料产能前十强企业(万吨/年)

      资料来源：王立国、高越青和王善东(2013)。

      (二)兼并重组流于形式

      相较于淘汰落后产能对地方GDP、财税收入以及就业等方面的负面影响，兼并重组这项产能过剩治理手段来得更为温和。由大企业实施兼并重组一方面可以避免新建产能、减少资源浪费，另一方面也提高了市场集中度，使市场波动更为平稳。此外，更重要的是，兼并重组能够再一次盘活生产资料和信贷资源，使投资人和债权人得以全身而退，从而降低对地方经济和社会的负面影响。近几年，中央政府陆续出台多项文件，俨然已将“加快行业兼并重组”作为产能过剩治理的重要手段，部分地方政府为加快产能过剩行业兼并重组进程而不惜行政干预，导致部分行业虽产业集中度大幅提高，但产能过剩压力却丝毫没有缓解。行政干预下的兼并重组往往不计成本收益，大企业抱着扩大市场占有份额和争夺市场控制权的目标而盲目兼并重组，重规模合并轻企业整合，导致兼并重组最终流于形式，成为简单的“增量重组”。以水泥行业为例(王立国、高越青和王善东，2013)，为加快行业兼并重组进程，中央政府于2007年公布《国家重点支持水泥工业结构调整大型企业(集团)名单》，直接指定了60家大型水泥企业(集团)作为国家重点支持水泥工业结构调整企业，并要求各级地方政府对列入该名单的企业(集团)所开展的项目投资、重组兼并活动给予项目核准、土地审批、信贷投放等各方面的优先支持；2009年至今，中央出台了多项有关水泥行业产能过剩的治理文件，均强调要加快行业的兼并重组步伐，以缓解产能过剩压力。在政府的鼓励和支持下，水泥行业展开大规模兼并重组，形成了一批拥有超大型产能规模的航母级企业(见图2)，行业集中度也显著提高，2009年，国内前10家水泥企业的市场集中度仅为24.5%，到2012年则上升至52.45%；但是，市场集中度的提高并没有削弱水泥企业对产能扩张的盲目冲动，新型干法水泥熟料产能仍然持续高速增长，已从2009年的9.61亿吨扩张至2012年的16亿吨(14)(当年水泥产能利用率再创新低，仅为72.7%)。此外，地方政府在推动大企业兼并重组时，并不愿意所辖区域内的企业被兼并整合，因为一旦整合过程中出现关停部分或全部产能的情况，地方财税收入就将受到影响，于是，“增量重组”也就成了不损害地方利益的“折中”之法。

      (三)地方政府直接干预企业的退出

      为了维持地区经济发展和社会稳定，地方政府直接干预企业的退出在中国可谓屡见不鲜，尤其是在工业领域全面爆发产能过剩之际，在地方政府的直接干预下，大批本应该被市场淘汰的企业继续经营运作，成为“僵尸企业”。以多晶硅行业为例，在全球多晶硅普遍产能过剩的背景下(15)，中国作为全球最大的多晶硅生产基地遭遇严重冲击。截至2012年年底，全国共形成多晶硅产能19万吨，但实际产量仅为6.3万吨；2013年上半年，国内多晶硅产能仅9万吨，实际产量3.1万吨。(16)产能过剩已经导致大批多晶硅企业经营难以为继，据中国有色金属工业协会硅业分会最新发布的研究报告称，目前内地43家多晶硅生产企业中，仅4家勉强维持开工，且产能利用率均已不足30%。赛维LDK曾是全球最大的多晶硅制造企业，如今却因缺乏竞争力而成为众多的“待淘汰”企业之一，根据OFweek太阳能光伏网2013年的数据，赛维LDK的债务总额高达27.6亿美元，资金链已出现断裂。但顾虑到赛维LDK对地方百余家光伏企业、新余市千亿新能源产业计划以及江西省千亿战略性新兴产业规划的重要性，地方政府坚决否决了赛维LDK的破产申请，同时采取各种扶持措施阻止企业退出。2011年末，因国际市场多晶硅价格暴跌(从年初100美元/千克急跌至第四季度的25—30美元/千克)，赛维LDK出现严重亏损，其南昌分公司无力支付工人工资，由南昌市政府财政拨款为其垫付。自2012年至今，巨额债务已使赛维LDK的经营难以维持，对此，新余市政府专门成立了一个帮扶小组进驻赛维LDK，以帮企业解决燃眉之急，如要求当地供电、供水、供气和供油公司务必保证赛维LDK的能源供给(赛维LDK已经欠下巨额的电费、水费、气费，如仅水费就高达数千万元)。新余市政府还将赛维LDK的5亿元贷款纳入2012年政府预算，动用“财政担保”为其融资5亿元，以解决企业债务问题。(17)江西省政府于2013年5月筹措20亿元成立“赛维稳定基金”，帮助企业解决到期贷款转贷问题，以缓解债务压力。2013年第三季度，国务院出台《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，同时，中欧光伏贸易争端也最终以“价格承诺”的方式达成一致，此外，中国开始对美韩多晶硅采取反倾销措施，在多方利好共同作用下，国内多晶硅价格开始温和上涨，10多家多晶硅企业陆续恢复生产，江西省立即于8月底出台关于支持赛维LDK全面恢复生产的16条意见，其中包括给予授信20亿元的生产性资金支持，以期帮助赛维LDK在新一轮竞争中夺得先机。

      (四)债权银行救济“僵尸企业”阻碍市场退出

      随着产能过剩全面爆发，中国商业银行的不良贷款随之急剧上升，钢铁、钢贸、光伏、造船、煤化工、水泥等产能过剩行业已经成为不良贷款反弹的主要推动因素。据统计，2012年，中国商业银行的不良贷款余额出现了8年来的首次反弹，达到4929亿元，比年初增加647亿元，不良贷款率0.95%；商业银行关注类贷款和逾期贷款余额分别为15093亿元和5281亿元，分别比年初增长8%和46%，表明客户违约风险增大，不良贷款有进一步增加的可能；到2013年第二季度末，商业银行不良贷款余额达到5395亿元，比2012年末增加467亿元，不良贷款率也上升0.01个百分点，达到0.96%(易诚，2013)。在产能过剩行业中存在着大量长期亏损、濒临破产的企业，一旦彻底退出市场，其债权银行将面临大量不良资产，尤其是一些超大型企业的退出对债权银行冲击更为严重。以江苏省为例，仅熔盛重工集团(中国船舶制造行业最大的民营企业)一家企业的银行贷款就高达180亿元；无锡尚德(曾是中国最大的光伏制造企业)的授信超过70亿元，经过破产重组，尚德被顺风光电以30亿元人民币收购，其8家主要债权银行损失巨大；此外，江苏省内光伏产业普遍经营困难，10家太阳能光伏企业的银行贷款总额已经达到1110亿元(主要在江苏)。由此，债权银行为抑制不良贷款上升自然会竭尽全力阻止企业破产倒闭，继续向本应退出的企业提供授信，致使企业僵而不死，负债比率持续上升。图3是2003-2012年中国钢铁、电解铝、水泥三个产能过剩行业主要上市公司的平均资产负债率，可以看到近十年来，这些行业的资产负债率呈上升趋势。此外，数据显示，2005-2012年，中国非金融部门(居民部门、非金融企业部门和政府部门)债务占GDP比率整体呈上升趋势，债务总额由25.8万亿元上升至91.6万亿元，杠杆率由139.3%上升至176.3%，其中，非金融企业部门的债务在65万亿元左右，相当于GDP的125%左右，远远高于发达国家企业债务50%—70%的平均水平。(18)债权银行通过救济“僵尸企业”阻止退出的一个典型就是前述的赛维LDK案例，由于赛维LDK背负上百亿元银行贷款，若是破产倒闭将对江西省的金融生态环境造成巨大危害，故而各大债权银行至今仍在为其提供信贷支持，如江西省政府筹措20亿元成立的“赛维稳定基金”其操作思路主要如下：企业贷款到期后，由该基金进行偿还，债权银行则必须在10日内再次放贷，不得压贷，而续贷的款项则填入“赛维稳定基金”——即用政府提供“周转资金”，银行续贷，双方通力合作帮助企业完成“转贷”。“赛维稳定基金”对解决赛维LDK债务危机没有任何实质性帮助，但却实现了地方政府和债权银行的共同目标，拖延了企业的破产倒闭。

      

      图3 2003-2012年三类产能过剩行业上市公司平均资产负债率(%)

      资料来源：根据锐思(RESSET/DB)金融研究数据库提供的数据简单平均计算得到。

      四、产能过剩行业退出障碍成因分析

      (一)以GDP为中心的增长主义是地方政府干预退出的强大动机

      改革开放35年来，中国经济一直维持高速增长，但同时也出现了鲜明的增长主义倾向——把经济增长作为一切工作的出发点和目标，所有制度安排与政策实施的最终目标都是经济增长。在实践中具体表现为，把量化的GDP指标作为考核所有工作的核心，不惜一切代价提高GDP的增长速度，扩大经济总量(迟福林，2010)。以GDP为中心的增长主义在中国地方政府行为上表现得尤为明显，正是这种唯GDP马首是瞻的行为偏好构成了地方政府不惜行政干预阻碍企业退出市场的内在动机，而其根源可从中国财税制度和官员晋升体制两个方面进行追溯。在现行带有明显“生产型导向”的财税制度下，营业税、增值税等与生产经营过程有关的流转税种对地方财政收入的贡献远超过企业所得税，由此，地方政府更关注的是辖区企业的产值情况，而非企业利润情况，因为即使经营亏损，只要确保企业能够持续经营，地方政府就仍有稳定的财政收入。在现行官员晋升体制下，各地官员晋升与否的评价依据主要是其任职期间的地方政绩，而中央政府主要用GDP增长率对地方政绩进行评价考核，由此就演变为所辖地区的GDP增长率直接与官员的政治晋升和仕途挂钩。而企业破产倒闭，尤其是大型企业的破产倒闭会导致地区生产总值和财政收入的大量减少，也即会对地方官员政绩产生直接影响，进而减少官员晋升机会。此外，企业退出还会导致地方失业人口数量的增加，这同样会影响地方官员的政绩。所以，每任地方政府官员都会尽可能避免辖区内企业在自己任期内退出市场。由此，无论是地方政府还是官员个人都不愿意辖区内企业退出市场，尤其是那些资本密集、高产值的大型企业(即使是已经处于严重产能过剩危机中的高能耗企业)。此外，由于兼并重组很可能导致本地区税基流失，地方政府自然也不愿本地区企业被其他地区企业兼并。

      (二)社会保障制度不完善是地方政府阻碍企业退出的又一动机

      企业退出市场不仅会减少地方经济总产值和财政收入，还会产生失业率上升等社会问题。按照国际惯例，企业破产倒闭产生的失业问题将由社会保障制度的相应安排来解决，因此并不会对社会稳定产生较大影响。但中国的情况却有所不同，改革开放至今，社会保障制度改革一直滞后于经济和社会发展，至今尚未形成高效率的社会保障体系。一方面，社会保障体系尚未实现全覆盖，且城乡差距较大，一些基本的保障制度(如失业保险)并没有惠及农村和偏远地区人口；另一方面，当前社会保险的统筹层次较低、信息化建设水平不均衡，无法与劳动人口的流动性进行匹配，同时也难以保证可持续性。此外，由于管理服务基础薄弱，再就业培训体系不健全，失业人口的再就业问题一直没有得到很好解决。在不完善的社会保障体系下，企业的市场退出就面临着非常棘手的职工安置难题，尤其是随着中国不断加快城镇化进程，大量农民“市民化”并向城市聚集，而且二代农民工已经没有再回到农村就业的可能，与此同时，庞大的农民工群体却又基本被社会保障体系排除在外。由此，一旦在产能过剩冲击下出现大范围的企业破产倒闭，其产生的巨大失业人员安置压力就得由地方政府来承担，而且大量失业很可能激发社会矛盾，引发群体性事件甚至更大范围的危机，在中国“稳定压倒一切”的社会背景下，这是各地政府都极力避免的。所以，在对待企业退出的问题上，地方政府一直比较谨慎，一般情况下都不会也不敢轻易让企业退出。

      (三)银行体制改革不彻底是银行频被企业“绑架”的根源所在

      在中国产能过剩行业出现的众多“僵尸企业”背后，都有债权银行的资金支持，即使企业已经濒临破产，债权银行为了保证不出现巨额的不良贷款，仍会继续向企业授信。理论上，银行本应扮演金融市场主体的角色，发挥向市场输送“金融血液”的功能，但在中国，银行授信却带有盲目性，信贷资源总是集中流向产业政策扶持行业、投资热点行业中的少数“优质”企业，而中小企业、创新企业却一直面临融资困难的问题。因为信贷资源长期错配，那些轻易得到授信的企业往往盲目扩张，催生大量重复建设和严重产能过剩，同时，随着企业规模的不断扩大，银行开始为企业所“绑架”，不得不为“僵尸企业”的投资失误埋单。而导致银行信贷资源集中流向产能过剩行业的根本原因还是在于中国的银行改革不彻底，自1994年国有银行体制改革以来，银行已在相当程度上改变了以往按政府指示配置金融资源的状况，但银行“预算软约束”的问题却始终没有得到解决，银行仍然没有真正为其吸收存款的安全负责，同时也不真正为其放出贷款的风险负责，这就为政府干预金融活动提供了可能性(江飞涛，2008)。因为缺乏预算硬约束，银行信贷决策带有一定盲目性，往往青睐国家扶持行业、热点行业的投资项目。从短期看，信贷资金似乎流向了高收益部门，但从长期看，扎堆式的授信极易导致投资过热，诱发重复建设和产能过剩，是非理性的放贷行为。此外，在中国产权问题长期不能有效解决的情况下，政府管制权力外溢已经造成了强烈的路径依赖，足以影响银行的理性预期和决策行为(梅丹，2009)。一方面，对于仍然掌握一定金融资源配置权利的各大商业银行地区分支机构，地方政府或是为项目提供优厚“配套”(如土地资源、矿产资源等)条件间接诱引银行为项目授信，或是动用政府信用或地方财政作为“隐性担保”直接帮助项目筹融资；另一方面，地方政府还会默许、容忍甚至鼓励本地企业用展期、拖欠等方式攫取银行金融资源，当一些对地方发展意义重大的大型(资本密集型、劳动密集型)企业出现债务危机时，地方政府甚至会直接出面与银行协商“续贷”问题(江飞涛，2008)。

      (四)要素市场改革滞后是各方干预企业市场退出得以成功的条件

      地方政府和债权银行干预企业退出得以成功的客观条件是中国要素市场改革滞后。当前，无论是土地市场、资本市场、劳动力市场，还是其他要素市场，要素资源配置的权利仍有很大部分掌控在政府手中，价格双轨制、产权模糊不清等现状降低了资源配置效率，导致市场配置资源的基础性作用难以发挥。具体而言，第一，土地市场仍然实行城乡分治、地方政府垄断城市土地供给的土地制度，虽然土地资源名义上归国家所有，但实际处置权却在地方政府手中，中央政府即使有意对地方土地资源使用行为进行规范，但因为存在严重的信息不对称，故而无力实施有效监管。于是，地方政府既是土地市场的管理者，同时也是土地资源的实际“拥有者”，可以肆意运用低地价甚至零地价的方式补贴辖区内企业，阻止企业退出市场。第二，资本市场尚未发展成熟，企业筹融资仍主要以银行信贷等间接融资为主，而银行领域的政府所有权比重还保持在高位，且仍存在“预算软约束”等问题，这就给地方政府干预金融资源配置创造了条件，地方政府往往可以动用有形或无形的财政担保帮助企业缓解债务压力，拖延破产企业退出市场。第三，自然资源和生态环境的产权界定严重落后，尚未建立起自然资源有偿使用制度和生态补偿制度，致使中国对于地方政府通过扭曲资源价格、降低环保标准等进行招商引资，或是企业通过污染环境实现内部成本外部化等行为缺乏有效监管。一方面，相关法制建设滞后，如，地方政府实际上掌握着配置自然资源的权力，但却没有相应法律法规对地方政府行为进行规制；另一方面，现有环境保护监管存在较大漏洞，如，地方环保部门隶属于地方政府管辖，环保部门的执法缺乏独立性，难以保证客观公正。

      五、建立和完善市场退出机制，防范和化解产能过剩

      (一)扫清市场退出障碍，缓解产能过剩压力

      为缓解工业生产领域日益突出的产能过剩矛盾，中央政府于2013年10月出台了《国务院关于化解严重产能过剩矛盾的指导意见》[国发(2013)41号]，该《指导意见》再一次强调了“加快落后产能淘汰”、“推进行业兼并重组”等治理措施，要求各地政府加快对现有过剩产能的梳理。但就目前产能过剩行业存在的市场退出障碍，笔者认为，只有着手扫清这些市场退出障碍，才有可能确保《指导意见》有效贯彻落实，具体可从以下四方面入手：

      (1)改进落后产能淘汰方式，确保落后产能真正退出市场

      当前产能过剩行业的落后产能淘汰工作存在大量“淘而不汰”的现象，为了确保落后产能真正退出市场，应该对现有落后产能淘汰工作进行改进。第一，科学界定“落后产能”，改变以往以“规模大小”定义落后产能的标准，不仅应该将生产工艺水平、企业运行效率和管理水平等纳入落后产能界定中，还应引入能耗和环保标准，并分行业制定，同时严格执行强制性能源限耗额标准和污染物排放标准。第二，改变落后产能淘汰工作的执行方式，将企业的能耗和环保评价标准与税费征收相结合。如，开征梯度环境税，并将该税种纳入省级单位财政收入，强化省级政府淘汰落后产能的动力，从而促进具体工作的落实；再如，设定差别水价和差别电价，收费标准直接与企业能耗和环保评价标准挂钩。需要注意的是，企业能耗和环保等级的评定工作必须客观、公正，应该由独立的第三方机构进行，可以引入行业协会或社会团体对其进行评定，或是“异地评定”的方式，即由不同地区的环保部门交叉对管辖区的企业进行评定。第三，建立有效的激励机制，将淘汰落后工作的完成情况纳入地方官员的政绩考核体系中，或是直接将辖区企业的能耗情况、排污情况加入地方政绩考核中，从而激励地方政府加快淘汰落后产能。

      (2)依靠市场力量推动行业兼并重组，真正实现产业升级

      产能过剩行业盛行“增量重组”，行政干预下的兼并重组往往流于形式，要改变这一状况，就必须减少行政干预，让位于市场力量进行资源配置。第一，地方政府应减少行政干预，避免出现以税收优惠、低价土地或提供政府担保等方式促成企业兼并重组的非理性行为，否则，所谓“兼并重组”很可能成为新一轮产能扩张的借口。第二，大力支持行业内优势企业跨地区整合过剩产能，地方政府应积极配合企业协调解决跨地区兼并遇到的地区间分配问题，减少因地区间经济竞争而导致的兼并重组障碍，如在财税分配方面，可以尝试企业兼并重组后仍维持原纳税渠道不变；探索建立跨地区并购的税收分成、产值分开统计制度，从而弱化地方政府阻碍跨地区兼并重组的动机。第三，重视兼并重组后的企业内部资源整合，鼓励企业实施“减量重组”。抓住兼并重组机遇加快技术升级和产品结构优化，从而真正达到压缩过剩产能的目标。第四，鼓励和引导非公有制企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与企业兼并重组，支持和培育优强企业发展壮大，提高产业集中度，增强行业发展的协调和自律能力。

      (3)建立退出补偿机制，加快过剩产能退出

      在中国当前各项体制不健全的情景下，产能过剩行业大范围的企业退出势必将引发一系列社会问题，因此应建立退出补偿机制，以避免大批产能退出市场可能引发的严重后果，同时也对过剩产能和地方政府形成一定的退出激励。需要特别强调的是，建立退出补偿机制并不是为了救助企业，而是出于社会效益、环境效益等方面的考量，所以，退出补偿机制“补偿”的对象应落实到失业人员安置上，而非企业投资人或债权人。在建立退出补偿机制时应加强对补偿资金的监管，补偿资金应严格用于失业人员的职工赔偿、就业指导、职业培训、创业指导和创业培训等方面。至于退出补偿资金的筹集，建议可以从以下两个渠道进行：一是由中央财政进行补贴(也可以是中央财政与地方财政共同补贴)，也即由政府来承担一部分企业退出后的社会责任；二是借鉴日本产业发展经验，在行业协会组织下以行业为单位设立“企业退出补偿基金”，由业内在位企业共同出资对退出企业进行退出补偿。

      (4)实施差别化信贷政策，纠正信贷资源错配

      对于产能过剩行业的筹融资活动，银行应积极响应《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》[国办发(2013)67号]的要求，对过剩行业的实际情况实施差别化信贷政策。而差别化信贷政策顺利实施的首要条件是提高银行的信息收集能力和识别能力，银行应该在对产能过剩行业的现状、发展前景等进行全面、深入了解后，再结合企业本身的实际情况(包括对企业的生产工艺、产品质量、营销渠道、经营管理、财务状况等全方位的考察)对企业信贷申请作出科学决策。由于银行和企业间存在较大的信息不对称问题，故而在识别行业和企业真实情况时，银行可以考虑寻求第三方(比如行业协会、行业主管部门、其他业内企业)支援，组织专业人员和相关领域专家对企业以及项目进行充分论证，谨慎作出是否授信的决策。根据不同类型企业，银行信贷政策应该区别对待。对于仍然有竞争力、有市场、有效益的企业，要继续给予资金支持；对能够进行产业整合的企业，采取包括定向开展并购贷款等方式给予支持；对于落后产能、违规产能，要严禁提供任何形式的新增授信。当然，差别化信贷政策顺利实施的另一个重要条件是银行作为金融市场主体能够独立决策，不受地方政府行政干预的干扰。为了增强对地方政府干预的抵御能力，各金融机构应积极转变经营模式，形成多元化的盈利模式，不再受制于传统的主要通过存、贷利差盈利的单一模式。

      (二)加快各项体制改革，建立和完善市场退出机制

      中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对中国目前存在的严重产能过剩问题提出要“强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制”，同时要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”，可见中央对于化解产能过剩的思路已出现改变，不再单纯地依靠政府调控对“过剩”进行治理，而是从“治本”的角度，通过对现有市场体制进行完善，实现运用市场机制治理产能过剩的目标。而要“建立健全防范和化解产能过剩长效机制”，建立和完善市场退出机制是一个重要方面，因为只有保证市场退出渠道的畅通，市场机制才能充分发挥作用，具体可从以下四个方面入手：

      (1)改进财税制度和官员晋升制度，弱化地方政府行政干预动机

      自2003年至今，中国政府机构改革一直围绕着政府职能转变进行，经济职能不再是机构改革唯一关心的核心，“服务型政府”成为重要取向。但多年实践证明，在现有财税制度和官员晋升制度下，地方政府一直有着强烈动机去干预市场竞争，仅政府组织机构的改革还不足以彻底实现政府职能转型。在市场退出障碍的问题上也是如此，只有从根本上弱化地方政府干预市场退出的动机，改进财税制度和官员晋升制度，市场退出机制才可能建立和完善。改进财税制度方面，财税分配应向地方增收倾斜，要逐渐增加属于地方税的税种和提高共享税的地方政府分成比例，使其与地方事权相匹配，同时还应促进地方财政透明化与民主化，凡涉及政府补贴、税收优惠或返还、提供优惠贷款等行为，都应该公开公示。在改革官员晋升体制方面，政绩考核评价指标的设定应该体现政府经济职能转变，强化其公共服务职责，应加大民生(如失业率、城乡居民收入水平、城乡收入差距、农村和城市贫穷人口比率、社会保障覆盖率等)和生态环境(如水资源污染程度、良好天气比率、城市绿化率等)方面的导向力度，并重视地区创新活力(如新技术产业化率、人均专利发明数量等)，同时政绩考核还应该加入公众意见，确保民众的参与权。

      (2)完善相关法律制度，实现企业有序退出

      要实现企业有序的市场退出，相关法制建设至关重要。首先，应完善相关环境保护立法，并加强环保执法力度。尽快明晰公民的公共环境权益，借鉴国际经验立法设定有关碳排放权、排污权的法律权益，并制定支持公民就健康、经济损失等向污染责任企业追索赔偿的法律条款，落实污染环境行为的法律责任，从而彻底杜绝部分地方政府放松环境监管以保护落后产能免于退出的行为。其次，应继续完善《企业破产法》，将企业破产行为纳入法治轨道。一方面要增强法院在企业破产过程中的主导作用，确保企业破产程序在法制框架下进行；另一方面也要确认行政权在企业破产中的界限，将政府行政干预也纳入法制监管范围，从而有效规范政府行为。此外，还应积极探索和扩大现有破产法律的适用性，既要有适用于所有企业破产的“普通程序”，又要有适用于中小企业的“简易程序”，还要有适用于极少数情况下的“特别程序”。为保障破产案件审理的专业性，还应加快培育破产管理人队伍，加强对相关执法人员的专业培训。

      (3)推进要素市场改革，实现资源有效配置

      推进要素市场改革，改变现有土地、金融、生态环境等资源的低效配置现状，能够从根源上杜绝地方政府和债权银行对企业退出的干预。具体而言：第一，明晰生产要素产权，加强产权保护和管理。中国大量生产要素，尤其是稀缺资源(如土地、矿产等)的所有权虽归国家所有，但实际控制权却在地方政府手中，要改变这一现状，首先应该建立一套包括产权界定、产权流转、产权保护的现代产权制度，不仅要重点对国资委掌握的企业资产、银证保部门掌握的国有金融资产以及国土部门掌握的国有土地和矿产资源进行现代产权改革，更应该将改革范围扩大至生态环境领域，这对有效治理污染企业和淘汰落后产能意义重大。第二，推动要素价格改革，建立生产要素价格的市场形成机制，逐渐放开政府对资源性要素的价格管制，引导市场主体通过竞争取得资源，使资源价格能够真实反映市场供求关系和稀缺程度。特别地，针对产能过剩行业的市场退出障碍，国资委、发展改革委要加强对地方政府低价甚至免费转让生产要素行为的监控管理，并对已存在的生产要素价格扭曲，要进行逐步更正，如补交土地出让金，补交水、电费差价等。第三，推进金融市场改革，实现金融资源的有效配置。金融市场改革的重点是要进一步推进利率和汇率市场化改革，逐步让位市场来进行金融资源配置，实现金融资源的最优配置。同时，还应加快金融机构改革，硬化银行预算软约束，并明确金融业准入、退出方面的规定和规则，促进金融市场高效竞争，从而增强金融机构抵御政府不当干预的能力。

      (4)加快社会保障制度建设，消除企业退出的后顾之忧

      加快社会保障制度建设，能够消除企业退出的后顾之忧，也能削弱地方政府阻碍企业市场退出的动力，对建立畅通的市场退出渠道意义重大。具体可从以下几方面入手：一是要加快社会保障立法。中国除了1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外，还没有一部规范的社会保障法，虽制定出台了许多规定和条例，但已与市场经济发展形势不相适应，加快社会保障立法刻不容缓。为此，建议尽快出台《社会保障法》、《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等社会保障基本法律，确保社会保障制度的改革、运行和管理有法可依。二是要加大财政投入与转移支付的力度，并积极拓展社保基金的其他筹资渠道。中央政府应尽快形成针对社会保障制度的稳定财政拨款增长机制，同时还应开发和拓宽其他筹资渠道，如将社会保障基金与资本市场有机结合，委托职业基金经理人进行资本操作，确保资金增值；扩大社保基金债券、社会基金、彩票发行规模；开征社会保障税等措施。三是要统筹城乡发展，改变社会保障体系重城市轻农村的局面，扩大失业保险、最低生活保障的覆盖范围，确保惠及农民工等弱势群体。

      ①数据来源：张茉楠：《治理中国式产能过剩》，《中国经济和信息化》2013年第16期，第20页。

      ②吴敬琏(2013)在《改革尚在半途 中国的两种前途》一文中将“中国模式”概括为“拥有一个强势政府，因而可以充分利用自己强大的动员资源能力，依靠强政府、大国企，用海量投资来支持高速增长，集中力量办大事”，但他本身并不认同“中国模式”，因为事实证明中国经济依靠资本与外需驱动的增长动力正日渐衰减，在国际产业转移红利、“入世”红利以及人口红利逐步消失之后，“中国模式”很难再有成效。

      ③所谓“僵尸企业”，是指在劳动成本上涨、创新能力不足与税费过高的背景下，许多高增长固定资产投资行业出现严重产能过剩，无法获得正常投资回报，必须依靠不断融资、以新债换旧债的方式维持生存。

      ④“中国式”产能过剩的根源主要在于体制因素，具体而言：1)长期“投资驱动”和“出口依赖”的经济增长模式导致供给与需求脱节，诱发产能过剩；2)市场经济体制不健全，如要素市场改革不完善、投融资体制改革不彻底、法制建设不到位等，进一步为产能过剩推波助澜；3)政府机构改革不到位，致使中央政府与地方政府利益不统一，中央颁布的文件政策往往遭遇地方极大阻碍，产能过剩治理工作难以真正贯彻落实。

      ⑤自2013年3月李克强出任总理以来，一系列新政接踵而至，包括取消行政审批、金融改革与去杠杆化、新型城镇化等陆续推出，市场用“李克强经济学”定义其全新的施政纲领。巴克莱银行将“李克强经济学”概括成“不出台刺激措施”、“去杠杆化”、“结构性改革”三大重要支柱。

      ⑥为了更客观、深入、准确地对中国产能过剩问题进行研究分析，课题组自2010年起开始分行业对产能过剩进行细致研究，奔赴全国各地对风电设备、多晶硅、钢铁、现代煤化工、电解铝、水泥、平板玻璃等产能过剩行业进行了实地调研，在此基础上完成了各个行业的产能过剩调研报告和研究报告，并发表了一系列研究成果：在《宏观经济研究》上陆续发表了4篇有关行业(风电设备和多晶硅、现代煤化工、电解铝以及水泥行业)产能过剩的研究论文；同时，2篇课题成果要报由内参《成果要报》刊发(《须谨防风电设备、多晶硅行业性产能过剩的风险》2011年2月刊发，《审慎、理性发展现代煤化工行业》2012年2月刊发)。

      ⑦由于失业、养老等社会保障制度的不完善，市场体系的相对落后(如资本市场、人力资源市场不发达)，亏损企业的退出和破产将带来就业、经济增长、社会稳定等一系列不良影响，也会使银行产生大量不良信贷，因此，企业职工、地方政府以及银行均想方设法阻止亏损企业退出市场。

      ⑧根据Caves和Porter(1977)、Gilbert(1989)的观点，退出障碍是企业进入时必须考虑的一种风险成本，退出壁垒越高企业进入时的风险成本越高；此外，退出障碍可以成为在位企业阻止进入的重要工具。

      ⑨曹建海和江飞涛(2010)认为“低市场进入壁垒、高市场退出壁垒导致产能过剩”应该理解为：地方政府对于本地企业的各项优惠措施使得企业投资成本和风险外部化；地方政府通过各种方式为陷入破产危机的企业提供资金，干预低效率企业退出，这将不可避免地带来预算软约束问题。而导致产能过剩的正是这些政府干预所造成的成本(或者收益)外部化、风险外部化和预算软约束问题。

      ⑩根据产业组织理论，市场进入壁垒主要有规模经济、客户忠诚度、资本金投入、转换成本、必要资本量及沉没成本、产品差别绝对费用、政策法律、既存企业的战略性阻止行为等；而市场退出壁垒主要有沉没成本(或专用性资产)、解雇费用、固定成本、联合生产形成的退出壁垒、政策法规形成的退出壁垒等。可见西方产业组织理论中的市场进入、退出壁垒更多的是从企业市场竞争行为角度进行研究的。

      (11)以2010年出台的《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》[国发(2010)7号]为例，该文件将钢铁行业的淘汰标准制定为“400立方米及以下的炼铁高炉，30吨以下炼钢转炉、电炉”，并要求在2011年年底前完成淘汰任务。

      (12)数据来源：陈子琦、刘瑾、林火灿、祝君壁、常理：《钢铁产能过剩亟待化解》，《经济日报》2013年7月30日，第S14版。

      (13)数据来源：张涛：《钢铁业产能过剩蔓延至高端领域》，《经济参考报》2013年10月11日，第005版。

      (14)水泥产能的持续增长不断加剧着水泥产能过剩，据统计，2012年，14家水泥A股上市企业中仅有3家企业预增或扭亏，其余企业中，9家企业的净利润降幅达到70%以上，冀东水泥、四川双马水泥2家企业的净利润降幅更是接近100%；从全行业看，整体利润较2011年下降近50%，多数企业处于微利或亏损状态。

      (15)截至2012年年底，全球多晶硅产能已超过40万吨/年，但需求却仅有23万吨，存在近50%的过剩生产能力；同时产能过剩也导致多晶硅价格大幅度跳水，从2008年500美元/千克暴跌到如今的不足18美元/千克，当前国际市场价格已经低于多晶硅行业平均成本线(25—30美元/千克)，除去个别几家国际一流企业，全球绝大多数企业已陷入亏本运营窘境。

      (16)数据来源：工业和信息化部电子信息司：《2013年上半年我国光伏产业运行情况》，http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11293907/n12246780/15582342.html。

      (17)新余市政府帮助赛维LDK融资5亿元以助其偿还一笔到期债务并获得续借，该负债属于2009年6月赛维LDK向华融国际信托机构办理的5亿元人民币信托业务，主要用于支持赛维公司1.5万吨硅料项目建设。

      (18)数据来源：张茉楠：《产能过剩加剧债务扩张模式风险》，《中国证券报》2013年9月4日，第A04版。

标签：产能过剩论文;  赛维论文;  钢铁去产能论文;  行业进入壁垒论文;  企业经济论文;  落后产能论文;  企业兼并重组论文;  铝价论文;  银行论文;  钢企论文;  赛维ldk论文;