摘要：我国环境规划起步早，发展慢，自然资源规划近十年才呈现蓬勃发展的趋势，从当前立法体系现状来看，仍存在许多不足。因此，应当通过提高《中华人民共和国环境保护法》的地位、对具体的资源立法中的规划条文进行补充、构建宏观的规划体系来进行改变和完善。
关键词：自然资源规划；法律体系
引言
我国各种资源的规划立法虽然程度不一，但总的来看，都是基于自然资源的固有特点和为促进其合理开发利用进行的规划，因此有其共通性。目前自然资源的单行立法中的关于规划的规定相对丰富，研究自然资源规划法律体系，对自然资源的规划法律体系提出建议和补充，以期能为建构一个整体的环境规划法而尽绵薄之力。
1自然资源规划及其重要意义
1.1自然资源规划的概念
自然资源规划、生态环境规划等是与环境规划相关的概念，它们与环境规划既有交叉又有区别，但存在实质一致性，都是人类为了避免盲目性和主观随意性的科学决策，在时间和空间上作出具体安排。自然资源规划是指根据国家和各地区的环境资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围环境资源的开发、利用、保护和改善活动的目标和行动进行的总体安排。
1.2自然资源规划的意义
首先，作为环境要素的自然资源以其独特的属性，要求我们必须对其进行规划。自然资源具有量、质、时间和空间分布上等多种自然属性，不同资源数量有限、质量各异，同种资源在不同时期、不同地域也存在着数量和质量的差异，因此我们必须遵循自然规律，因地制宜。其次，自然资源的开发利用还具有社会属性，其与人类的信息技术水平、规模利用、公共决策、经济发展水平息息相关，同时其更适合结合利用，这就要求我们采取能规范人类行为的手段对其开发利用进行规范，做出合理规划。
2我国自然资源规划法律体系的特点
2.1制定程序规范有一致性
从规定较为完善的《土地管理法》、《水法》、《草原法》来看，规划的制定主体为各级人民政府，报国务院、上级或同级政府批准后准予实施，编制依据的是该资源的基本统计资料，规划的制定、修改、实行都要遵循严格的条件，违反规划者有相应的法律责任予以规制。
2.2与其他规划相协调
任何一项规划都不是独立存在的，必须与其他规划建立起和谐统一的协调关系，统筹于整个环境保护工作中。《水法》规定，跨流域调水、移民安置应当遵循水资源规划，国民经济和社会发展规划和城市总体规划应当考虑水资源条件，水域保护和水工程要求按照流域规划和水资源保护规划确定区划，而水资源配置中要求确立全国和跨行政区域的水中长期供求规划。《土地管理法》中规定，在耕地保护和建设用地中要严格执行土地利用总体规划，城市规划区的建设和土地使用权转让都应符合土地总体利用规划的要求。
2.3立足于资源特点
自然资源有其共性，每种自然资源又有其独特性，对对象的认识是完善该领域立法的前提。从当前自然资源规划的立法中可以看出，每种资源都针对其特性确立了不同的规划制度。国土资源要进行统一的战略性部署，因此制定的是土地利用总体规划，再按照行政区域划分为城市规划、村庄和集镇规划等。
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3我国自然资源规划法律体系的不足
3.1发展程度不均衡
经过前文的探讨，不难发现我国《土地管理法》、《水法》中对于规划的立法都已经相对完善，规定了完整的编制程序和法律责任，但包括《矿产资源法》、《森林法》等同样重要的资源领域却非常缓慢甚至是严重缺乏规划的，例如《野生动物保护法》中仅提到了应当制定规划、编制其他规划时应注意野生动物及其栖息地的保护，建立野生动物遗传资源保护和利用规划，有太过宣言性之嫌。
3.2缺乏体系性
《水法》、《草原法》、《土地管理法》虽已相对完善，但参照专门的规划法《城乡规划法》的立法体例，不难发现这三部法律中设计规划的部门仍旧是缺乏体系性的。《城乡规划法》分章规定了城乡规划的制定、实施、修改和监督检查、法律责任，而自然资源当下立法中大都规定了规划的制定、实施、修改，对监督检查一带而过，相对完善的《水法》中甚至没有对法律责任作出规定，《草原法》、《土地管理法》中也只是对违反规划的法律责任进行了为数一到三条的简单规定，而相比之下，《城乡规划法》则对规划编制机关的违法编制行为、各级政府的行为、以及违反规划的单位和个人的法律责任进行了详细条理的充分列举。
4自然资源规划法律体系的完善
4.1提升《环境保护法》的地位
建立以《环境保护法》为基本法的环境保护法律体系，提高《环境保护法》在环境保护法律体系中的地位，对《环境保护法》中有关规划的条文进行体系化编排，使之为各个环境要素领域的规划立法发挥指导性作用。环境规划与城乡规划不同，城乡规划更多的涉及的是行政规划、空间布局、人居环境等方面，人为后期影响所占比重更大，因此更易统一作出规划。而环境要素纷繁复杂，自然属性显著，且仅是环境事务就可以划分为生态保护、资源保护、污染防治、环境退化等不同方面，每种环境事务都有自己特有的属性和调整手段，进行规划时的侧重点也不同，难以进行统一的规划立法。因此在当前法律体系下，要加强《环境保护法》的地位，使其对环境规划作出总括性规定，使其指导整个环境领域各个规划的建立和完善。
4.2完善资源单行立法中的规划体系
单是资源保护这一项规划，进行统一立法就有很大难度。因为每种资源具有不同的特点，面临不同的难题，且我国对每种资源的开发利用程度不同，造成立法上也有很大差别，三十五条《土地管理法》规划立法和仅有两条涉及规划的《野生动物保护法》就是鲜明的对比，因此在当前现实下出台一部统一的自然资源规划立法显然要比完善相对较弱的资源领域的规范立法的难度要大得多，缺乏可行性。其次，自然资源规划立法若要建立，是对各个资源单行法的提纲挈领。当前相对较完善的《水法》、《土地管理法》、《草原法》中已经做出了详细规定，再进行整个资源的规划立法不可避免的会造成重复立法，造成司法资源的浪费，缺乏必要性。因此，在具体的资源规划中，应当将不完善的如《野生动物保护法》参照完善的资源规划立法中的规定进行进一步的完善，规定统一全面规划的原则。
4.3构建多规合一的宏观规划体系
目前，通过“多规合一”探索和实行生态环境保护规划与国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划的统筹融合，是全面深化改革的一项重要任务和完善生态环境保护体制的重要内容。在宏观层面上推动环境规划，有利于对自然资源规划的完善提供方向，发挥指导性作用。将生态环境规划科学合理地嵌入多规体系，利用规划技术，进行全面推进和重点突破，从而使得整体统筹规划更加科学合理，更加有利于人民生活质量的提高和社会经济的发展进步。
结语
综上，我们已认识到立法体系中的一些不足，首先从完善自然资源规划法律体系做起。秉承预防为主的基本原则，坚持《环境保护法》的中心地位，补充增加条文简略的自然资源单行立法，把具体条文进行丰富和填充，打好基础，并推动环境规划纳入“多规合一”体系，力求从宏观和微观上不断促进自然资源规划法律体系的进步，进而推动环境规划的立法前进和环境工作的更好开展。
参考文献
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［2］蔡守秋．环境资源法教程［M］．北京:高等教育出版社，2006:187．
［3］王昌森．关于构建环境规划的思考［博士学位论文］［D］．山东:中国海洋大学，2014．
论文作者:崔伟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第12期
论文发表时间:2019/7/17
标签：自然资源论文; 环境规划论文; 资源论文; 土地管理法论文; 法律体系论文; 体系论文; 环境论文; 《基层建设》2019年第12期论文;