社区自治与基层行政“无缝对接”的逻辑理路——基于国家和社会二元分析框架下的微观考量，本文主要内容关键词为：理路论文,微观论文,基层论文,框架论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63－3 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－5478(2013)04－0059－05
一、引言
中国城市社区治理的现代化转型一定程度上代表和浓缩了中国社会现代化转型的矛盾和困境。改革开放以来，传统意义上高度集中统一的社会结构逐渐被打破，越来越多的社会成员从“单位人”变成“社会人”。同时，随着经济体制由计划向市场的转轨，国家权力边界日益收缩，政府越来越无法单纯依靠行政权力垄断社会资源。政府与市场的边界清晰，使得社会上开始出现大量的自由流动资源，就业形式更加多样化、人口流动日益频繁化。城市社区也出现了本地居民、农村居民和外来人口混居的社会现象，大量外来人口的涌入给社区带来了社会治安、计划生育、市容卫生等诸多社会管理难题。原本以单位体制和街居体制为核心的城市基层社管体制弊端日益显现，改革势在必行。这场改革的核心目的很明确，就是要解决民众日益增长的社会服务需求与基层政府公共服务能力相对不足之间的矛盾。为破解基层社会治理之难题，上世纪90年代以来由国家民政部牵头探索“社区制”改革试点，开始尝试着把社会基层管理重心下移，这就在实践中逐步奠定了社区居委会在城市基层社会治理中的核心位置。
当前，随着社区自治的逐步推进，在基层社会管理创新方面还存在一些难题。一方面，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有完全形成；另一方面，社区组织各方关系(居委会、物业公司、业主委员会)尚未理顺，职能交叉又互有掣肘。从宏观角度，如何引导居民有序、有效参与公共事务，构建与发展社会主义市场经济相适应的城乡基层社会管理新格局，不断提高社会管理科学化水平，是当前深刻而重大的理论命题；从微观角度，厘清社区治理与基层行政管理之间的区别与联系，并找到二者之间有效衔接的途径，在实践中仍需进一步破题。
二、理论构想：社区自治与基层行政的逻辑关系
“社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，费孝通先生在翻译德国社会学家滕尼斯的著作《Community and Society》时，将英文单词“Community”翻译为“社区”，后被国内许多学者引用，并逐渐地流传固定下来。一般的观点认为，社区是由一定数量成员组成的、具有共同利益需求、形成频繁社会交往互动关系的、产生情感联系和心理认同的、地域性的社会生活共同体，是“人们以聚落的方式形成的社会实体，是人们参与社会生活的基本场所”[1](P12)。社区治理是指在一定的社区范围内，政府与社区组织、居民及辖区单位等对涉及社区公共利益的有关事务进行共同管理的过程和活动。从理论上说，当前中央提出创新和加强社会管理，其核心要义在于对社会进行一种综合治理协调，包括化解社会矛盾、协调社会关系、规范社会行为、保持社会稳定等等诸多方面。而中国社会的最基层——社区层面的社会管理也因此有了综合治理的内涵意蕴。但需要指出的是，中国当前社区治理问题是伴随着传统整体性社会解体、分化产生的必然结果，是标志国家与社会二元分野的现代性表征。它一方面仍延续着行政权力主导的基层社会管理模式，即街道基层行政机构作为城市社区治理中最为主要的治理主体承担重要的行政职能和社会管理职能，但另一方面其与传统意义上的基层行政管理又有了巨大差别。作为基层群众自治组织的社区居委会很大程度上代表并执行着中国行政系统最基层部分的管理权力，其在基层行政管理中的地位十分微妙而且重要。
当前学术界对基层社会管理和社区治理的关注，表现出两种不同的理论取向：一种理论指向“加强基层政权建设”，其目标是通过完善和强化行政层级，重建城市基层社区中带有指令性的行政协调系统，在行政社区中重建政治权威的合法性，进而不断强化国家在基层社会的“基础性控制权力”。这种思路的本质在于把社区治理过程看做是国家行政权力不断渗透延伸至基层社会的过程。如有学者认为，当前地方政府的许多基层治理创新政策一方面促成了街区内的事务管理权力由虚拟状态向一级政府实体化的转变，另一方面则逐步加剧城市基层社会管理的组织和权力分化。[2](P97)另一种理论则指向“促进基层社区自治”，即将社区建设的过程视为“社区共同体”的建设和培育过程。这种理论倾向于通过大力培育社区组织，促进社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系健全，进而实现社会自身以自下而上的方式构建社区组织关系和权力秩序。因此其关注的重点领域必然是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其支撑系统。[3](P198)如有学者认为，社区发育是市民社会渐长的微小缩影，而我国社区建设的根本基础在于培育和发展市民社会。[4](P59)也有学者提出，引导和加强社区居民自治是成本最低的行政管理创新，它有利于扩大公民政治参与、加强基层民主，并在自治基础上实现政府与社会关系的重构。[5](P68)另有些学者则直接把城市社区建设看做是市民社会的实践。[6](P37)
从上述两种不同的理论倾向来看，其发展路径和政策指向截然相反。但事实上，中国社区建设过程一方面是国家基层政权的强化建设过程，另一方面也是社区自治不断成长发育的进程。因此，无论是自上而下抑或自下而上的研究视角，其本质是行政权力与社区自治的进退消长。更进一步说，城市社区治理与基层行政的逻辑困境无非是伴随着中国现代化转型，国家与社会二元分野情境下催生出的围绕国家权力控制和社会资源分配的种种博弈与制衡。这必然是一个纵横交杂着各种因素的蹒跚前进过程，而治理的行进逻辑最终也许都要落在对社区微观层面上的不同利益群体行动策略与协调方案的现实考量上。
三、现实反思：聚焦地方典型经验的再分析
近年来，各地都在纷纷开展新型社区治理方式的积极探索，取得了良好的效果，在实践中积累了丰富的经验；同时也受到国家民政部的充分肯定，被确定为全国社区管理和服务创新实验区，并向全国推广试点。譬如，较为成功和典型的江苏南京建邺的社区管理体制改革，以“一委(社区党委)一居(社区居委会)一站(社区管理服务站)”为主要特征的社区管理新架构，建立一切以群众满意度为标准的新的社区工作机制和考核评价体系，全面颠覆了传统的社区管理模式。再如，安徽“铜陵模式”的探索创新，改革后的铜陵城市基层行政层级，由市、区、街道、社区四级管理调整为市、区、社区三级管理，将原街道办事处干部一律下沉到基层社区任职，真正实现“资源下沉、社区整合”，使铜陵成为全国第一个全部撤销“街道”的地级市。[7](P117)
事实上，如前所举，每一个地区的探索都有其独特的发展路径与经验的不可复制性，尽管其创新精神与举措值得肯定，但从更深层次与更长远角度考虑仍然存在一些问题，矛盾焦点最后仍然集中于社区管理中的行政性与自治性的问题，即基层行政管理与社区自治的衔接问题。就目前各地探索创新和实践效果来说，实际上并不能很好地解决以下三个矛盾：其一，各地社区管理体制改革后实现社区党委、居委会和服务中心三者机构分立，但往往主要领导任职高度重合，即一人同时兼任社区党工委书记、居委会主任和公共服务中心主任三个职务，如何在日常管理中避免社区职能行政化倾向，切实保证不越位、不缺位，是首要的问题。其二，改革后各地原街道办事处都有大量干部下到社区任职，其身份待遇不变却参与社区管理，对其行政行为冲动的约束及社区居民自治主体性的保证问题需要进一步探索。其三，社区管理体制改革必然涉及社区干部待遇问题，撤销街道办事处后的社区财政如何完善治理机制和经费保障机制，这些都亟待制度层面的更有力的解决。
因此，从更深层次来说，“铜陵模式”、“建邺改革”等的探索创新最大意义也许更在于其引发了一个关于国家与社会的权力边界问题的再思考，或者说，社区管理体制改革的制度可触边界究竟在哪里？从宏观角度说，就是如何对党委、政府、市场和社会的功能职责进行合理划界；从微观角度说，即是要不断厘清市区、街道和社区的关系，寻求一条有助于提高社区居民参与率、幸福感和满意度的现实有效路径。
四、深层分析：进一步还原问题的本质与难点
实践表明，在传统行政管理制度框架下进行的基层社会管理改革，其本质上与日益发展的社区自治需求之间总存在着某种不相容性：一方面是基层政府的行政权力和职能边界不够清晰，另一方面是社区自治的能力和动力始终受限。而这种国家与社会、行政权力与社区自治的对峙博弈则最终集中表现为：
一是角色错位模糊。作为基层行政管理的一级政府机构，其主要任务是落实上级机关的行政指令，对下实施管理和监督职能。基于对传统体制下全能政府的惯性依赖，行政权力不可避免地有大量介入社区自治事务的天然冲动。而作为社区治理主体来说，它本质上属于居民自治机构，对社区居民负责，为社区居民提供公共服务。二者的角色定位不清，混淆一体，必然造成基层行政管理部门在社区治理中的缺位、错位和越位现象。因此，从中国城市社区建设自上而下的推进路径来看，社区治理一开始便毫无质疑地被赋予强烈的行政色彩。从短期看，不可否认，政府主导模式能够有效弥补社区治理内在动力不足的缺陷，但从长远看，其运行逻辑很容易为社区治理埋下一个行政权限边界不清的隐患。
二是职责功能虚化。根据相关规定，社区居委会是基层社会群众的自治组织，主要负责引导协调群众实施自我管理、自我教育、自我服务和自我监督等活动。但在实际运作中，居委会每天的工作以接办政府行政事务为主，忙着应付上级领导的各类检查验收、报表填写和数据统计等工作，按照基层行政管理的要求称之为“搭班子、挂牌子、设展板、建台账、要数据”式的运作模式，大大弱化了其原本作为群众性自治组织的职责和功能。其引发的必然结果是，一方面行政职能严重挤压自治功能，导致社区居委会的工作行政化倾向严重；另一方面社区的自我管理、自我服务功能则不断退化，严重影响社区居民生活品质。
三是融合缓慢艰难。行政性与自治性的要求原本就是一对矛盾：前者采取的是自上而下的工作思路，后者则是自下而上的工作思路；前者以管理为重，后者以服务为先；前者工作方式是对上级指令的完成，后者的工作方式则是对群众需求的满足。由此可见，二者无论从工作理念、工作思路、工作方式到工作手段都有质的区别，这种区别既深刻体现了传统行政与现代治理的鸿沟罅隙，也是权力本位日渐式衰与权利本位日益兴起的明证。无论是基于旧体制的历史惯性还是新事物的曲折成长，这一磨合衔接的过程也许缓慢艰辛但确是大势所趋。或者从更为本质的意义上来说，中国社会的转型过程必然伴随着社区自治的不断扩大和政治国家的不断缩小，是一个逐步放权于民、让利于民、还政于民的过程。
五、路径选择：实现社区自治与基层行政的“无锋对接”
遵循上述逻辑，要理顺社区基层行政管理与社会管理的衔接脉络，势必从两方面着手：一是自上而下的行政限权；二是自下而上的自治推动。如果说前者依据的很大程度上是政府职能转变和服务型政府建设所带来的基层行政方式从管理到服务的质的改变，那么后者更有赖于社区自治的社会基础和条件的完善推动，包括群体心理、草根力量、社会组织以及公民精神的滋长等。管理重心的下移是未来加强社会管理的必然趋势，也是基层管理创新的一大重点。要努力在社区治理的实践中践行治理社区的思想理念、机制平台和手段路径。要充分激发基层的积极性、主动性和创造性，改变传统由政府一家主导的行政管理模式，不断培育和发展参与社区管理的多种社会力量，明确功能职责，建立一套行之有效的运作机制，真正避免“有权力的没动力、有动力的没权力”的治理困局。
第一，在思想建设上，要注重强化“社区共同体”的思想理念，以此来滋养公民的参与意识、责任意识、监督意识，培育公共精神。公民意识与公民精神，强调的是公民积极参与公共生活、关心公共利益改善和公共秩序的建构，并维护自身合法权益的行为及态度。无论是政府对基层社会的有效治理还是社区的有序自治，都离不开公民意识与公共精神的支撑与推动。林语堂认为，中国从来就没有“公共精神”或“公共意识”这一语辞。梁漱溟在谈到中国传统社会“公共观念”问题时也指出，中国人最缺乏的便是“公共观念”，而“公共观念”则是一切“公德”之基础。[8](P68)由于长期受封建专制思想与传统臣民意识的贻害，普通民众缺乏参与公共事务与社会政策的治理、维护公共利益的意识，公共生活空间狭小，有必要通过开放公共生活，鼓励和推动公民积极参与公共生活实践，尤其是参加公民社会自治和社区公共事务管理，在强化认知、谋求认同、达成认可的社区公共生活中奠定扎实思想基础。
第二，在组织建设上，要注重坚持以社区党组织为领导核心，通过加强基层党建引领促进社区组织多元化发展。根据国内外社区治理的先进经验，社区治理主体的多元化发展，需要有一个权威性组织来引领并承担社区发展规划、制度设计和行动协调等职责，不断帮助提升社区自组织能力。考察中国的社区建设与治理，并就当前的历史阶段和社会发展形势来说，势必绕不开政党因素的重要影响。[9](P149)且由于完全居民自治的条件尚不具备，而行政主导的社区管理又越来越陷入困境，唯有通过加强基层党建，促使社区多元治理架构有效运转，这是一条相对有效可行的现实路径。要改变执政党“事必躬亲”的传统思维习惯、领导方式和行为偏好，努力在培育引导社会组织参与社区治理、整合协调多元主体的利益关系、营造民主协商的环境氛围等方面发挥领导核心作用。要进一步深化社会组织登记管理体制改革，加大对各类民间组织、公益性社会组织的政策扶持力度。要积极培育有组织的社会主体，通过各种形式、载体和平台不断提升公众的社会参与热情、理性和能力，从而形成良好的社会管理多元协同格局。
第三，在机制建设上，注重构建一种有助于推动“社区共治”局面形成并有效运转的协调与合作机制。社区是城市的细胞，是社会管理的基层基础，是一个具有多重功能的地域性社会生活共同体。社区治理过程本意即指政府、社会组织、居民等共同主体基于一定的市场原则、公共利益和社区认同，在互动沟通、对话合作中共同参与管理社区公共事务、满足社区公共需求、优化社区公共秩序的过程与机制。处于多重复杂社会关系(包括权力关系、组织关系、利益关系、阶层关系、家庭关系等等)羁绊纠缠下的各种社会性力量总是需要借助一系列的对话、协商机制，在多变的权衡制约过程中发挥作用，最终达成有利于增进公共利益的最佳合作模式。反之，若缺乏一种有效的协商合作机制，及便于多个组织参与协商、决策与行动执行的策略体系，那么公共事务的协调处理将变得复杂而艰难。[10](P27)因此，“社区共治”作为一种社区多元治理结构，其本质特点除了主体多元外，很重要的内容在于“治理架构”的搭建，即规范各种社会性力量最终以何种方式、在多大程度上发挥作用。这点无疑具有关键性意义，或许也正是基层民主与社区自治的微观基础得以成形所不可或缺的重要机制。
第四，在文化建设上，要注重加强社区特色的文化构建，增强社区文化认同。社区认同的关键是社区主体对社区的文化认同。社区文化认同是社区治理最可依靠的力量和资源，是社区治理使命实现的关键。只有当社会公众能“感知”共同境况和后果，才能产生“心理同化”，从而达到“群体凝聚”。因此，有必要加强家园文化和互助文化宣传，通过对平等协商、理性参与、团结互助、感恩孝亲等思想观念和价值理性的引导渲染，在潜移默化中重塑社区精神，不断增强社区文化凝聚力，为社区的发展提供内在的动力。要重视城市社区认同文化的培育和建设，通过社区文化设施建设和社区文化制度健全，引导开展多样化的社区群众文化活动，创建良好和谐的社区文化氛围，不断增强社区居民的归宿感和认同感，进而培育社区特色文化，增强社区文化认同。
第五，在法规建设上，要注重把制度的“顶层设计”和民众的“底层参与”两方面有机结合。一方面，社区治理，法治是前提。无论是社区管理服务水平的提高、权力界限的明晰，还是居民权益维护及保障等等，从根本上说都取决于制度的“顶层设计”，要有社区管理与服务方面的专门的法律法规，以及相对健全完善的制度化环境。另一方面，社区管理体制改革的真正主体应是社区民众，社区治理和改革的深层动力本质在于广大民众对于自身民主权利的认知和关注。因此，只有建立在民众理解、认同基础之上，并能充分体现基层民主权利和利益诉求的“顶层设计”，才能真正赢得最广泛的基层认同和积极参与。1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》已经远远不能适应当前的社会形势与社区发展的要求，迫切需要重新修订或根据成熟社区的先进经验制定出台新的管理办法，真正让社区各责任主体能够有法可依、有责可担、有权可使、有利可享，从而确保社区良性可持续发展。
［收稿日期］2013－03－06
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