食品安全治理的制度、模式与效率：一个分析框架，本文主要内容关键词为：食品安全论文,框架论文,效率论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
食品安全问题由来已久，只是随着经济社会的发展，食品安全的内涵不断发生着变化，从早先人们偏重数量安全转向对质量安全的重视。对于食品安全问题，学界主要从食品领域的市场结构散乱、信息不对称和政府监管失灵等不同视角给出各自的解释。代表性观点有：一是市场结构说。平新乔等根据产业组织研究关于企业规模与质量研发投入的规模经济和范围经济正相关观点，认为我国经济转型中假冒伪劣产品泛滥的根源在于小而散的市场结构、地方保护和普遍的行政垄断导致的低效率等方面。[1]二是信息不对称说。这类研究普遍视信息不对称为食品安全市场失灵的根本诱因。麦克拉克认为由于食品质量除具有搜寻品和经验品的特点外，更兼有信任品特征，因而消费者对于食品的营养成分、病菌、动物检测、添加剂标准、农药残留量、环境影响等特征即便消费后仍无法得以确认，也就产生了企业利用信息优势欺诈消费者的机会主义。[2]另外，由于食品供应链的多环节、长链条特征，加剧了信息不对称的状况，而且较长的信息传递渠道也弱化了市场价格传递质量信号的功能，同时，技术复杂性、环境不确定性、质量外部性道德风险等因素使得供应链上的经济主体供给信息的激励不足。王秀清研究表明，食品生产者与消费者、经营者与管理者、上级管理者与下级管理者、政府与消费者之间的信息不对称是食品安全问题屡禁不止的根源。[3]三是政府监管失灵说。郑风田、李长建等、赵学刚研究认为，分段监管的分权体制固有的弊病或缺陷导致监管失灵是构成食品安全问题频发的制度性外因，并由此提出实施集中监管的建议。[4][5][6]在食品监管市场上，卫生、农业、质检、工商等多部门、分环节监管体制虽符合现实行政体制的实际，但由于部门间职能重叠、交叉而经常出现监管重复与真空、越权与推诿、执法与标准不一、问责缺失等问题，造成监管能力和资源利用效率大打折扣，导致监管失效乃至失灵，使得当前分散监管模式难以承受食品安全保障之重。
应该说，上述三种代表性观点分别对我国食品安全乱象给出了较为系统的理论解析，也有一定的现实解释力，但维系食品安全的现实是复杂的，单一视角的解释难免以偏概全。市场结构说虽然揭示了我国食品行业中小企业充斥市场造成监管困难的现实，然而，此类研究假定中小食品企业缺乏提高质量动机的前提本身就存有争议，而且无法解释近些年中国乳品、肉类加工等行业大企业普遍降低食品质量的行为。信息不对称说解释了食品产业链的裂变、分化及衍生造成的食品分工交易日益复杂化的现实，由此提出激励产业链中每个市场主体如何更多发现供给、传递信息以克服交易双方信息不对称进而提高食品质量的命题，但是这类研究对于市场主体彼此间关于提供改进、控制质量信息的激励为何不足并没有给出一个合理的说法。监管失灵说过于强调政府监管的正面作用，忽视监管之于市场结构的负面效应及监管引致交易成本变化之实，进而使人们的关注点偏离了市场主体的私人治理及自我规制对于产品质量保证的主导作用的现实。
这里认为，食品安全治理究其实质是促使企业更好地履行产品质量合约问题。食品安全合约的缔结，不仅取决于市场主体间不断反复的市场博弈，而且受制度环境的外在约束。概括之，食品安全治理合约的缔结就是市场主体在既有制度环境约束下，追求包括内在交易费用和外在交易费用在内的总交易费用或治理成本最小化的结果。同时，食品安全质量合约的缔结模式与治理机制演进具有一定的内在规律。
一、食品安全治理合约选择与演进的分析框架
食品安全治理的本质，实际上是食品产业链上各市场主体如何履行产品质量合约问题，由此，私人治理领域中的食品安全治理状况，一方面直接受制于食品企业向消费者提供的最终产品质量合约状态；另一方面食品产业链上的原料生产者、供应商、加工商、供销商之间签订的各种中间产品质量合约同样影响治理效率。所以，从交易成本经济学角度来看，食品安全治理就是市场主体缔结一系列质量合约的有效组合。但理解食品安全治理的本质只是把握食品安全治理问题的第一步。在现实经济中，食品安全治理不仅涉及市场主体选择缔结何种合约形式，还涉及相应的治理机制如何选择的问题，食品安全治理的基本框架就是在解决这些问题中形成的，由此也产生了现实世界中合约治理结构形态的多样化。
一般而言，理性人效用最大化是新古典经济学的基本假定。而现实中人们缔结的各种合约都是在既定条件下最大程度地追求个体利益的结果。食品质量治理合约也是在给定外在约束下众多食品厂商为实现自身利益最大化展开博弈的结果。既定条件或外在约束就是厂商经营所依赖的制度环境，即一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律规范及由此派生的企业制度等。为了破解完全理性与现实约束的严重背离事实，奥利弗·威廉姆森提出贴近现实的有限理性与机会主义的假定。由于有限理性的普遍存在，因而食品质量合约也属于不完全合约，那么如何针对合约不完全性、设计合理的治理框架当属题中之义。同样，从机会主义假设看，治理机制设计应着眼于克服、抑制合约当事人的机会主义行为，从而使其全面履行合约。考虑到机会主义的不可避免，还需采取事后治理或补救措施，使合约免受机会主义之害。所以，如何使事后治理成本与机会主义的损失之和最小化就成为有限理性主体的基本考量。可见，机会主义假定下人们无论选择何种方式都必须付出一定的治理成本，当然，由于现实中不同合约缔约模式与治理机制的差异最终产生了总治理成本和治理效率的差异。
食品产业链分工促进交易发生，交易是经济主体满足需要的手段，每一个交易即一个合约。当然，任何交易都是有代价的，交易成本就是用来表征这种代价的称谓。杨小凯在制度分析中又进一步将其分为外生和内生性两种成本类型。外生交易成本是指人们在交易链条中直接或间接发生的各种费用；内生交易成本是市场均衡低于帕累托最优造成的损失。[7]从合约治理的视角来看，外生交易成本和内生交易成本实际上是治理成本内在的不同形式。换言之，在合约研究的视域中，治理成本就等同于履行合约的总交易成本。
食品安全治理结构主要是指用来决定一次完整交易或一组相关交易的制度框架。治理结构的选择应以交易成本最小化为宗旨，并根据不同合约衍生的交易成本匹配不同的治理结构。合约的交易成本是由交易特征(资产专用性)、交易效率和交易环境的不确定性决定的。由于有限理性和机会主义，食品安全治理合约注定是不完备的，由此合约的完备性越差，就越应为其匹配激励强度更低、适应性更少、行政控制更多、官僚主义特征更明显的治理机制以降低交易成本，反之则反是。在市场和官僚机构这两个极端治理结构之外，还存有等级制和混合制两种形式。与之相应，不同的契约法为不同的治理方式提供了法理支持。古典契约法与自发的市场组织形式完全一致，交易双方并不存在相互依赖的关系，各自给对方带来的成本可以忽略，因此，古典契约法讲求法律形式化，符合市场治理的缔约需要。在混合治理中，由于双边或多边依赖程度的加深，缔约模式更适合于弹性大的新古典合约。对于等级制而言，其适应的缔约形式为自制契约法。引申之，就食品安全治理合约而言，交易内在属性差异使得市场主体缔约模式不同，从而决定与不同合约相对应匹配的治理结构的差异。
交易缔约模式的不同，在根本上是由于制度环境的差异造成的。现实中各种正式与非正式规则构成了食品安全治理制度环境，不仅影响不同缔约方式的内生交易成本和外生交易成本的结构，而且直接影响到交易成本总量。对私人治理而言，制度环境越稳定，交易效率越高，合约人越倾向于市场治理合约形式，反之，则趋向等级制治理合约形式。由此，随着制度环境参量发生变化，治理合约的缔约形式与治理结构会发生相应调整。
综上所述，在食品安全治理中，各种主体的市场博弈所产生的包括外生交易成本和内生交易成本在内的总交易成本(或治理成本)直接决定了不同合约的选择及其演进，而且食品安全治理的制度环境在很大程度上影响到总交易成本的变化，并事实上构成合约治理的外在约束。从长期来看，社会分工的衍生促进了交易的发展，也间接影响着食品质量合约选择及其调整。这也就意味着，食品安全治理合约就是在现行制度环境约束下，食品厂商追求最小总交易成本的结果。社会的制度环境变化影响经济主体缔约模式的选择，而社会分工状况也间接影响了各种质量合约形式，由此，食品安全治理合约的演进同时受到这些因素的制约。治理合约选择的演进逻辑关系可以用图一来表述。
二、食品安全治理合约的选择依赖
由于食品交易形式的多样性和不同交易属性的差异，现实中的合约形式也呈现出多样化的特征。一般而言，根据治理内涵可将私人治理合约归为三种模式：一是市场治理合约，二是纵向一体化或企业治理合约，三是混合治理合约。每种治理合约模式的具体治理结构、治理机制和制度工具都有所不同。市场治理是指因卖方欺诈或违约行为使买方没有得到满意的产品，进而转向其他卖方，以此惩罚卖方机会主义并通过行使交易退出权的压力促使卖方提高食品质量，且在市场竞争中淘汰不合格的交易主体。企业治理是指为规避机会主义或资产专用性引致供给不足而将交易纳入到组织内部，这就意味着交易双方走向一体化，同时也将市场交易中食品质量问题产生的负外部性转而求助内部化的治理方式。现实经济中存在大量的以传统联系和信誉相关的中间结合体形态的混合治理合约，它兼有市场治理和企业治理的双重特点，以特许经营权、合资企业以及各种非标准化合同等为工具，与产业链上下游主体就食品质量缔结长期合作议协的治理形式。混合治理之所以大量存在，一方面得益于良好的声誉和双边依赖的关系投资或双方以大量专用性投资形成沉淀成本之实的可置信承诺，这也为双方长期协作提供了坚实基础；另一方面，Maze认为共享质量合作收益也为缔约各方提供信息注入了动力与激励，特别有助于双方解码有关食品质量的各种默会性知识。[8]
当然，混合治理合约除非得到合宜治理结构的支持，否则，伴随技术和市场不确定性的增大，交易可能就会滑向市场交易，或者转向企业内部交易。为了追求更加标准化的产品或服务而牺牲宝贵的合约设计创意，从而滑向市场治理形式；又如某些交易为保留有价值的设计方案而运用控制程度高的自制规则，故而使交易改为在组织内部实现，即走向一体化治理。威廉姆森认为就交易合约分布而言，混合治理居多、市场和企业治理较少的格局才是私人治理正常状态或最优状态。[9]
图一 食品安全治理合约选择与演进机理
然而，每种治理合约的形成和选择，与其各自对应的制度环境和由此决定的不同交易形式所产生的治理成本大小有直接关系。在有限理性与机会主义假定下，人们必须辨识、甄别各种缔约的可行模式与不可行模式，排除超出缔约者有限理性的复杂合约形态及那些极其幼稚的合约形态。而且有限理性的经济现实，使得人们缔结的各种合约也普遍存在不完备性。当然，资产类型差异引致缔约人复杂的适应性调整就是其表现之一。现实中的资产又存有两种形式：一是通用性资产，二是专用性资产。专用性资产是指某项资产能够被重新配置于其他用途的使用程度。专用性程度越高的资产，在合约不完备条件下，交易越容易出现缔约人利用资产难于转移而“敲竹杠”的风险。由此，专用性资产引发了交易者复杂的事前动态反应，同时也触发事后交易组织协调的不适应及复杂的事后治理结构调整。倘若再加上交易属性中的交易频率和不确定性因素，随着资产专用性水平的提高，需要交易者作出一系列的适应性决策，有效的治理合约就从市场治理转向混合治理，进而内化为一体化治理模式。换句话说，选择何种治理方式更为有效，就取决于哪种缔约方式更适应于资产专用性与对机会主义的抑制，最终使所选择的治理合约与相应交易的属性形成恰当匹配。由此，治理合约的选择直接依赖交易的资产专用性、不确定和交易频率等内生变量，尤其是资产专用性给合约关系带来了根本性转变。[10]
如果说交易的三个基本属性是治理合约选择的函数，那么制度环境就如同合约函数的各种参数，它们的变化起到放大或缩小合约选择空间的作用。制度环境是由宪政、法律、监管和产权等正式制度所塑造，它们共同构制了交易者的各种博弈规则。当然，制度环境在一定程度上是可以进行设计的，譬如立法、行政、司法和政府监管制度等，这就意味着人们选择正确的制度环境可以优化合约治理结构。同时，制度环境演化偶尔可能被突发事件所打破，使得市场不确定性增大和机会主义盛行，促使人们从专用性资产投资转向一般性投资，从而规避合约不能履行时资产转移的难题。如此一来，合约选择的范围被压缩，反之，则会扩展合约治理的选择空间。由此也极大地影响到合约治理的绩效。
一般认为，在“有问题找市场”思路演绎下，内部组织的官僚成本总是大于市场交易成本；同时，市场的自主适应性不如组织内部的行政控制更加有效。在此，令β(k)为组织官僚成本，M(k)为相应的市场治理成本，其中K为资产专用性指数，△G=β(k)-M(k)。由图二可以看出，随着制度环境变化加剧，△G曲线变得愈来愈陡峭，均衡的资产专用性水平愈来愈低，由K[，2]向K[，1]下降意味着中间治理空间的压缩，同时，合约治理中间状态愈益缩减甚至消失，由此使得市场主体对治理合约需求更多地转向市场与等级制的两极治理形式。需要强调的是，伴随市场治理失灵的漫延，最后迫使人们倾向于简单求助于一体化的等级治理合约。如目前为抑制乳品等食品行业质量安全事件蔓延，监管部门要求企业实施从原材料生产到产品加工的纵向一体化措施，并以之作为新上项目的审批条件。
概言之，食品安全治理合约是在一定制度环境条件下各种交易属性的函数，有什么样的制度环境，交易者就会选择什么样的治理合约，唯此才能实现治理成本最小化，亦即合约的高效治理。制度环境是不断演化的，且制度环境演化的结果又是行为人相互博弈的结果。大量的博弈触发包括诱致性变迁和强制性变迁两种制度创新形式。从哈耶克的自发秩序论到诺思的制度演进观，其研究重心都侧重于效率导向的诱致性制度演化。在现实世界里，制度变迁形式既有诱致性变迁，也有强制性变迁，特别是在转轨国家后者更是演化为主要的制度变革方式。与诱致性变迁相比，制度的强制性变迁具有更大的人为设计与组织控制性。同时，由于政府对于新制度认知能力的有限性，抑或是主观武断介入，使监管制度变迁带来较大的风险和收益的不确定性，有时甚至扰动私人治理环境，使得私人治理可能陷入低效率的窠臼。
图二 制度环境变化引致治理成本曲线移动
由此，在某一阶段，由于社会制度环境状况不同，可能导致在某一制度环境约束下，每种合约模式都可能表现出治理低效率特征，而且以组织内部治理的激励强度与外部协调的适应性的共同走弱为特征。同时，三种治理合约虽然在某些条件下具有一定的相互替代性，但不能简单地认为，某一种治理方式对另一种的替代就必然地有利于治理效率提升。然而，在预期不稳定的制度环境里，交易主体的适应性调整会导致规模经济和范围经济牺牲，同时会致使缔结合约履行的总治理成本急剧上升，以致实现合约高效率的治理。与企业治理和市场治理方式相比，通过双方或三方缔结的混合治理合约，更加依赖于制度环境的稳定性及可预见性。
三、我国食品安全合约治理低效率的因由
食品生产交易的制度环境、交易属性与资产专用性等因素影响着食品治理合约的选择与缔约方式。同样，经济主体考虑到制度环境变化的扰动、交易属性与资产专用性约束而必然作出适应性调整，正如哈耶克所言：“社会经济问题主要是在特定时间、地点和条件下快速适应问题。”[11]当然，人们的适应性调整未必都具有帕累托改进性质，甚至在根本上影响到对更有效率合约的选择，走向所谓“诺斯路径依赖Ⅱ”演化方式，从而使食品安全整体治理效率呈现低效化。
(一)监管制度的不确定性诱发经济主体的负向适应性调整
在现实中，企业相对于消费者拥有关于食品质量、营养成分、农药残留情况等方面更多的信息，存在利用技术复杂性、环境和制度的不确定性侵害消费者权益的机会主义风险。政府监管的规模经济优势在这里可以发挥两方面作用：一是以其法定强制力和信息提供规模经济显示其相对优势，譬如规定进入资质、要求列举产品成分、明确安全标准等都起到遏制企业信息垄断、抑制企业机会主义行为和节约消费者信息搜集成本的效果。二是对企业利用合约不完备性损害消费者利益的行为，政府监管可起到一定的事前预防与事后校正功能。监管以事前明确的规则代替事后私人诉讼，代表私人从事强制性的集体行为可以获得监管成本小于私人诉讼成本的效果；而且与事后私人诉讼相比，监管可以遏制大面积违规侵权发生，起到减少食品安全引发社会成本增加的功用。另外，具有专门知识和技能的专家组成的监管部门，较之于司法机构更易于发现食品市场内在问题并提供相应的治理规则(沈宏亮，2011)。因此，在当今“监管国家”兴起大潮中，人们普遍认可食品安全监管是弥补私人治理失灵的一项基本制度安排。然而，倘若监管政策滞后、监管程序不透明或监管执法不公正，那么，监管行为本身就内化为制度环境的扰动因素，不仅无法发挥监管的规模经济优势，而且加剧了交易环境的不确定性，从而诱发经济主体的负向适应行为，反而弱化了监管制度之于提高食品安全水平的激励作用。
长期以来，我国食品监管一直遵循有限准入的市场理念，监管者以“发证”作为主要监管工具，日常监管重心在于经营者是否有证或曰“查无”；同时，设置的过高准入标准或进入壁垒把大量的零散小企业或个体户从市场中排除出去，为后来监管带来相当大的隐患，人们的负向适应性调整催生大量的机会主义行为。一是高准入标准虽从形式上把零散小企业从市场中排除出去，但小企业依靠经营传统的声誉效应或道德自律机制，以其低成本优势可满足低端市场需求，从而也能够长期在体制边缘生存。二是监管部门针对“无证”的运动式围堵管控，不但牵扯和分散其大量精力而无暇他顾，而且专项整治又因其暂时性而使厂商产生投机心理，事后往往又死灰复燃，大量无证厂商照常生产经营，又因为低端市场的广泛存在而诱发、放大厂商的机会主义。三是“发证式”监管因为单是资格审查就占去监管者大部分精力，以致监管者无暇顾及过程监管。监管前置的“发证”使厂商在取得经营许可后就认为万事大吉。通过“发证”对市场进入者的监督、过滤作用就单纯地体现在审批环节。一些不法厂商为骗取许可资质而集中资源突击达标，甚至伪造相关申报材料，结果造成有许可证的厂商也不一定能提供安全的食品。而守法经营，但没有许可证的厂商在体制边缘也可找到生存的市场空间，负向适应调整催生机会主义文化的泛滥，使得人们只是将监管视为面向市场必须逾越的障碍或壁垒，得到遵从的仅限于强制之下表面的或形式的服从，而不是现代社会的监管精神，单纯依赖正式控制力量加深双方的抵触，最终造成食品监管陷入“管不胜管、防不胜防”的僵局。[12]
(二)治理工具过度依赖市场与企业合约两种极化形式
我国食品市场交易的不确定性主要集中在两个方面：一是制度不确定性。食品的监管经历了从行业管制到社会管制的强制性制度变迁。同时，由于信念、认知能力和制度变革知识的限制，政府一直尝试通过监管机构分立和设置综合性协调机构来合理配置监管资源。然而，在监管机构和监管权力关系的频繁调整与变更中也增加了制度的不确定性，降低了人们经营的可预见性。二是技术不确定性。由于食品新生产工艺与生物技术的创新与商业化，促进食品行业从传统加工方式向高加工度化、多样化方向发展，使涉及食品营养成分、食源性疾病、转基因、食品添加剂等方面的技术问题越来越复杂，造成消费者受到有限理性、认知能力的限制加大，技术复杂性又进一步放大了个体认知的不确定性程度。
在制度变迁与技术演进叠加交织的不确定性加大的交易环境里，机会主义的困扰与频繁协调造成交易成本急剧上升，最终使得包括企业治理、混合治理与市场治理在内的各种治理合约的效率都会下降，而混合制模式似乎更容易受到冲击。原因在于，混合制不似市场治理可以单方面作出调整，也不能如同等级制那样通过行政控制强制实施，而是需要双方(或三方)协商式的关系治理。艾斯比认为，协商需要付出高昂代价，特别是在制度变动困扰同时又遭遇技术不确定性状态时，混合制的适应性将会趋向失灵。[13]中间形态的治理方式弱化，迫使经济主体的治理合约选择过度依赖市场和企业治理两种极端形式。在低效率经济中，交易合约分布大都是呈“双峰状态”，也就是现实中大多数交易不属于市场模式这一极端，就会简单地转向等级制那一极端。[14]过去几十年来，随着食品产业链延伸与加工高度化，国际竞争日益加剧，需求的多样化与市场份额的渐趋集中，融合协作与竞争优势的混合治理在欧美发达国家快速崛起，在大小企业丛林中大量缔结长期合约、互惠交易和特许经营等制度安排逐渐催生出治理效率高企的所谓“隆起的中部”。
近些年，鉴于食品安全事故频发的现实，政府在食品监管理念、政策、体制上作了深度变革，我国食品安全私人治理方式同样也进行了适应性调整，但仍然主要依赖于市场和企业治理方式。如为应对中间品奶源散乱的格局，工信部与国家发展和改革委员会联合发布《乳制品工业产业政策(2009)》，明确规定自有原料奶比例标准，严厉的监管政策强制促进乳品生产的纵向一体化。虽然新政策直接指向中间品乳源的“柠檬市场”问题，但可能忽视一体化的潜在风险以及行政强制整合带来的成本增加等新问题。另外，过去10年来，乳品大企业盲目横向扩张，直接加剧了优质奶源供应紧缺，使劣质奶源充斥市场，也为投机者的机会主义行为提供了空间，结果导致奶源的市场治理失败。令人欣慰的是，随着食品服务的重要性日益凸显，并吸引了越来越多的消费支出，在行业增长使制造商、零售商和饮食服务商之间的商业边界逐渐模糊的同时，大型超市向上游进行品牌扩张，以及其他食品质量合作制度安排等混合治理模式开始为食品行业私人治理所重视[15]，尽管目前食品领域关系合约治理普遍化进展依然缓慢。
图三 食品安全水平与企业投资类型的关系
(三)企业以通用质量控制资产替代专用资产行为直接降低食品安全水平
交易专用性资产投资的“锁定”效应是我国食品安全治理合约低效化的又一个主导因素。食品安全合约合意履行，首先需要交易双方作出相应资产投资选择：是选择通用性质量控制资产的投资，亦或是专用性资产的投资？企业通用控制质量资产是指一般性或常规性检验设备和普通质检人力资产；而专用性质量控制资产包括特殊组织设计流程或生产工艺技术资产、各种专门检验工具及专用质检人力资产等专用资产。一般而言，后者较之前者在技术上具有更高质量的检测水平与准确率，因而治理保障效果明显优于前者(见图三)。当然，专用质量控制资产由于无法改变用途或配置于其他用途的机会成本很低，甚至可能完全变成沉淀成本，面对机会主义行为、交易不确定性程度严重、交易效率低下状况时，专用资产方因“套牢”效应由此也会造成企业战略上的危机，从而使得治理关系发生根本性改变。由此，在两相权衡之下，企业往往倾向于选择以通用质量控制资产替代专用资产的所谓“理性”行为，这同样在很大程度上直接降低了食品安全质量水平。
我国食品企业面对快速演变的制度环境，加之在交易制度、市场和技术方面逐渐增大的不确定性，企业普遍认为：若选择长期协作的制度安排和产品高质量能够获得的溢价收益可能比不上短期暴利来得快，在这种悲观预期中逐渐形成企业的投机取向和机会主义，所以产品质量控制投资为大多数食品企业所忽视，致使很多企业质检部门往往形同虚设和内部质量检验流于形式。另外，国家质检总局公布的食品企业认证数据也可以发现企业对专用性质量控制资产投资缺乏热情，如2004年来获食品安全准入认证即最低通用质量投资门槛达标要求通过企业共138945家；而需要进行更多专用质量控制资产要求的良好农业规范认证(GAP)、危险分析与关键控制点认证(HACCP)通过企业仅有48605家，不到基本达标企业总数的1/3。这也从另一个侧面印证企业对制度环境的不确定性负面适应性行为，企业普遍以通用质量资产替代专用质量资产的后果是直接降低了食品安全标准，从而影响了各种合约的治理效率。
四、结论与政策建议
综上所述，食品安全治理合约是质量控制资产类型与交易属性的函数，制度环境是合约选择函数的关键参量，其变化引起不同缔约模式的比较治理成本的变动，并影响着人们缔约选择的范围大小与治理框架的形构。在制度环境可预期条件下，古典契约法、新古典契约法和自制法分别对应于市场治理合约、混合治理合约和企业治理合约，而且大多数交易属中间状态与混合治理对应的关系合约，它兼具市场治理的强激励和企业治理的适应性，因此，治理合约分布呈“中间大两头小”的橄榄型，这是食品交易合约分布的一般形式。当然，每种缔约模式都可以借助自身独特治理优势与适应能力，有效地降低总的治理交易成本，实现既定治理环境下食品安全治理的高效率。
随着社会制度环境发生变化，食品安全治理合约的缔约模式也会相应发生改变。政府主导的食品监管制度的法定强制力、信息提供规模经济优势和集体性行为有助于降低缔约成本，促进行业的有效治理。然而，监管制度与政策的不确定性也可能恶化食品安全私人治理环境，造成经济主体加深负向的适应性调整，从而使政府监管失效乃至失灵，同时也存在使私人治理合约模式被锁定在低效率路径依赖的风险。为此，需要综合考虑影响私人治理合约选择的各种因素，通过重构和完善食品监管制度，在政府监管职能转变中使企业从“反应型食品监管”转向“自主型食品监管”路径，从根本上推进食品安全私人治理高效化。
一是规范监管秩序，为私人治理塑造稳定且可预期的制度环境，减少交易的各种不确定性。为此，需要优化监管部门间权力与责任的配置结构，从而提高监管体系的政策执行力和制度兼容优势；明确政府监管和普通司法的界限与分工，提高两种制度工具的综合效能与制衡互补作用；加大诉讼惩罚和损害补偿力度，提高食品损害民事责任约束和司法治理效果，不仅让司法切实承担起对受害者应有的救助功能，而且私人诉讼赔偿可以起到约束企业的违法行为，迫使企业事前增加专用性的质量控制资产，从而起到从源头上防止食品安全恶性事故发生的效果。
二是着力提高食品生产规范化和从业人员素质。政府通过针对性的资金扶持和政策引导激励企业“加大员工的生产教育与技能培训，监管部门对广大农户特别是文化程度及收入水平较低的农户，开展包括农业投入品的使用、生产操作规范、生产记录制度、包装标识等技术培训、推广，从食品供应源头提高食品安全水平”[16]。教育在提高食品安全生产保证能力的同时，还可以起到教育公众的作用，让人们认识到自己之于食品安全治理的责任，从而使政府管制与民众自我规制形成合力。事实上，美国早期的化学局和之后FDA一直坚持以咨询为主要监管执行工具，在联邦管制中起到独特的效果，这一点应为我国的监管者所关注。教育与咨询的方式将监管视为纠正性而非惩罚性行为，因此监管者把相当多精力放在企业咨询和帮助企业如何运用正确的生产方式以实现监管目标，从而降低企业的监管遵从成本，使企业愿意也更有能力服从监管。正如唐纳·伍德所言：“监管者相信，通过告知讲信誉的厂商如何使其产品符合法律规定比事后违法惩处或罚没更为有效。监管政策本源应是教育先于法律行动，因为教育可以不用损害公共利益或干预自由竞争”。[17]
三是引导企业增加专用质量控制资产的投入水平，并逐步发展多样化的混合治理形式。主要以税收信贷优惠、财政补贴、专项投资等方式鼓励企业以专用质量控制资产代替通用资产，增加在专用生产设备、检测设备、专业实验室和检测人员等方面的投入；在内生性和外生性规制制度安排中应侧重于激励信息披露，包括鼓励各类经济主体主动增加信息供给、规制部门主动承担第三方的信息披露职责、支持媒体发挥公正的舆论监督和信息传递等多种监管手段和方式，以此激励企业切实重视事前投资以改善资产结构。另外，在优化制度环境的同时，引导企业发展基于资产、技术与组织专业化的各种互惠关系，包括双边关系、多边关系在内的混合治理合约，形成兼容市场治理与纵向一体化治理的优势，从而在整体上提高我国食品行业私人治理效率。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《食品安全治理的制度环境、缔约模式与治理效率》。
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