建立健全党内权力运行监控机制的构想与思路，本文主要内容关键词为：党内论文,建立健全论文,思路论文,权力论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262.6 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2011)04-0014-04
加强对执政权力的监督制约，是当今世界各种不同政治制度国家所共同关注的问题。近年，党中央已经多次明确提出要“健全权力运行制约和监督机制”、“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[1]的要求。这些都是从构建监控机制角度提出的规范党内权力运行的重要举措，对于新形势下加强党的执政能力建设，有效遏制党内权力腐败具有重要的现实意义。
一、党内权力运行监控机制理论形态分析
建立健全党内权力运行监控机制是一个错综复杂的社会系统工程。研究探讨这个问题，首先需要从理论形态上对权力运行监控机制所涉及的基本概念、范畴进行分析，探索权力制约监督的特点和规律，这是研究和解决问题的逻辑起点。
1.关于制约与监督
制约和监督是权力运行中既相互联系，又有本质区别的两个概念。制约，是指权力之间的制衡、牵制、约束。监督，按照词义则是指监察、监视、督促。两者的区别在于：监督侧重于单向的督察和督促，而制约则侧重于双向的制衡。两者之间的联系在于：对权力的监督必须以有效的制约为基础，能否实现对权力的有效监督，从根本上看，取决于对权力的制约；而权力制约又必须由强势监督来推进和保证，缺乏有效的监督，权力制约就难以收到良好的成效。从政治学意义上讲，制约和监督都属于权力控制机制，都是为了规制权力的运行而设置和设计的。应当看到，在以往的党的建设实践中，我们往往关注对权力运行的监督，而忽视了对权力运行的制约和制衡。事实上，没有权力之间的制约就难以形成真正有效的监督。
2.关于制度与机制
在理论研究和实际工作中，人们往往把制度混同于机制，认为只要制定了制度，就是形成了机制。但事实上，制度不是机制，或者说不能简单等同于机制。机制，又叫机理，原指机器的构造和原理，是传统工程学概念。社会科学领域对“机制”一词的引入标志着对社会的认识与研究已经实现了一种方法论变革。按照辩证唯物主义和现代系统论观点，人类社会是有机联系的整体，与整体相连的任何部分都是一个相对独立的子系统，每个系统由若干具有特定功能的要素组成，各种要素按照一定的规律相互作用和有序运转，形成系统的运行机制和整体功能。从这个角度理解，社会科学范畴的“机制”概念可定义为系统内外部各种要素之间的律动或有机联系，这种联系通过一定的互动、互补和互济作用形式表现出来，形成系统的整合功能和综合效率。从制度和机制的关系看，制度是实体性和程序性规范，意在引导、控制和规范人的行为。机制所注重的是各种制度之间有规律的互动，是使制度发挥作用的各种要素的有机组合，是制度运转的动态形式和整合方式。机制以制度为依托，制度通过机制来运转。不依托相应的制度规范，机制则成为无源之水；没有机制的调节和作用，制度则成为僵死的教条。在党的建设的实践中，我们往往重视研究和建立各种党内制度规范，忽视了对推动制度运行的内在机制的研究，这是导致目前许多制度难以发挥作用的重要原因。
根据上述分析，可以对党内权力运行监控机制作出理论概括。所谓党内权力运行监控机制，就是依据系统控制论原理，对党内权力运行过程进行系统设计和整体控制，使权力运行中的各种制约要素和监督环节环环相扣，紧密衔接，良性互动，最大限度地实现系统的整合功能和综合效应，推动党内权力运行系统与制约监督要素的有机统一，不断提高党的领导水平和执政水平，从源头上遏制权力腐败。
二、党内权力运行监控机制存在的问题及原因分析
我们党的权力运行体制是历史形成的，有其自身的特点和优势，但也存在诸多矛盾和问题。正确认识和分析党内权力监控机制存在的问题及原因，是有针对性地解决问题的必然要求。
目前党内权力运行监控机制不健全，主要是由现行党的领导体制存在的权力过于集中的弊端造成的。我们党的“一元化领导”体制是脱胎于革命战争年代，在社会主义改造时期基本确立，在大规模的群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的。这种“一元化领导”体制对中国社会的发展曾经起到过积极作用，但随着社会主义现代化建设事业的推进，这套体制的弊端也开始显现出来。邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出，我们党和国家现今制度中的根本问题，就是在党的“一元化”领导口号下的一元专权和党政不分。邓小平指出：我国政治体制和领导体制的弊端主要是权力过分集中、家长制和特权现象，而权力过分集中是我国政治体制和领导体制的“总病根”。
党内权力过于集中的体制性弊端的具体表现就是权力集中于党委，党委又集中于书记，而这种权力过于集中的直接影响就是使党内权力监控机制难以确立和形成。第一，这种体制性弊端导致执政党的权力难以受到有效的制约和监督。权力高度集中于各级党委，致使谁来监督执政权力的问题难以解决，人民群众很难对执政权力进行监督，各级人大、政协等监督机构也难以对执政权力形成有效制约。第二，这种体制性弊端使党内权力运行监督制约机制难以形成。现行的“议行合一”的党委领导体制，使党内的决策权、执行权、监督权实际上集于党委一身，党的专门监督机关往往受制于个人，难于实行铁面无私的监督。特别是各级纪委在同级党委领导下，这样的监督体制事实上形成了“无权监督有权、弱权监督强权、小权监督大权”的“弱监”、“虚监”格局。第三，这种体制性弊端使党内民主制度难以发挥作用，民主集中制原则难以得到贯彻。在“一把手”的权力地位事实上是由上级授予的情况下，领导班子内部就会盛行家长制作风，不仅“一把手”不愿意别人监督，而且领导班子成员也会回避、讳言监督。第四，这种体制性弊端使领导干部的权力不能得到有效制约，成为导致权力腐败的直接原因。目前对党员领导干部权力的制约监督仍然很难，特别是对“一把手”的制约和监督仍没有破题。
导致党内权力运行监控机制不健全的原因，综合起来主要有以下几个方面：从历史角度分析，我国封建专制制度影响根深蒂固，自中国近代以来，我们对封建主义的批判，往往是偏重于封建思想文化礼教方面，而忽视了专制制度本身，导致“官本位”等影响至今尚在，“明君政治”、“清官治理”的思想犹存；从体制沿革角度分析，党的“一元化”领导体制形成于革命战争年代，兴起于社会主义建设时期，这种体制惯性不仅短期难以消除，而且经常被看做我们的政治优势，如在应对国际金融危机中我们时常提及的“中国模式”；从现实角度分析，虽然邓小平早在改革开放之初就提出了党和国家领导体制改革的要求，但20世纪80年代出现的国内政治风波，90年代国际政党格局的急剧变化，新世纪复杂的社会矛盾，都使政治体制改革风险陡增，进而使党的领导体制改革步履维艰。
综合上述存在的问题和原因分析可以看出，虽然我们党的权力运行体制有其自身的特点和优势，但也必须承认，在目前党的领导体制框架中，权力很容易摆脱“集体领导”和“监督制约”，成为不受限制的权力；很容易在权力行使过程中“身不由己”，助长权力的腐败和质变。因此，从系统整体和规律性的角度去认识现行体制的弊端，从权力运行体制机制的深层次查找原因，提出解决问题的对策，已经成为加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力的客观要求。
三、建立健全党内权力运行监控机制的路径选择
中国共产党法定的执政地位决定了我们党是在一种缺乏执政竞争和监督压力的状况下长期执政。历史的经验证明，缺乏对执政权力的有效监督制约，政党的发展动力和自我约束都会出现明显的缺陷。因此，尽管我们现在面临着错综复杂的国际国内形势，但现实的问题并不是讨论要不要对执政权力进行监督制约，而是如何探索一条既体现党的自身建设发展规律，又符合中国当前国情和实际的党内权力运行监控之路。
健全党内权力运行监控机制，就是从中国国情和实际出发，坚持以马克思主义和系统控制理论为指导，遵循民主制权、法制规范、改革创新、党的领导的原则，借鉴当代世界权力制衡的有益成果，以突出民主权利的制约监督作用为基础，以健全党内权力相互制约的体制机制为核心，以有效发挥党内专职监督机构的作用为重点，以完善规范权力运行的法规制度体系为保证，把握党内权力运行系统中各种要素之间的协调互补、制约互动关系，真正形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监控体系。
1.夯实基础——建立充分体现人民主权的党内外民主监督制度
民主是制约监督权力的基础。制约和监督，从本质上讲，是权力主体对权力行使者的监督。中国古代的监察制度，实际上就是一种以皇权为主体、以授权为主要形式的临下式的强制性监督。在现代民主社会中，由于权力主体发生了变化，监督形式正在向着多样化的方向发展，形成了多元化、多角度的权力运行监督体系。但无论采取什么形式，对权力运行的监督实质上仍然主要是指委托之权对受托之权的监督，是权力主体对权力行使者的制约，通过监督使权力行使者能够按照权力委托者的意志和利益要求行使权力。从这个意义上讲，权力运行监督的本质在于权力主体与权力受托者之间的制约关系，是以主体权力去监督制约权力。只有真正从权力主体的角度去定位监督权力，使权力运行监督具有强制性和威慑力，才能对权力行使者实行有效的制约和监督。
健全执政党防治腐败的权力运行机制，必须在权力授受关系上正本清源，把社会主义民主政治建设作为基础工程。人民民主是社会主义的生命，民主监督是社会主义的本质要求。为此，要从发展社会主义民主政治、扩大公民有序政治参与的高度，定位民主监督内容，健全民主监督体制，完善民主监督形式，使执政权力的运行过程始终体现“公民有序政治参与”的民主理念。人民群众的民主监督具有间接性和潜意识性，需要有相应的体制和程序保证。因此，在操作层面，应在各级人民代表大会中设立人民监督委员会，建立人民监督员制度，探索建立非官方群众性监督组织，健全民主监督网络体系，并把它作为国家权力运行体系的重要组成部分，使人民群众能够通过权威性机构、以有组织的形式，通过合法渠道，参与民主监督，从体制机制上实现“让人民监督执政权力”的设想。
党内民主是党的生命，党员主体地位是党内民主的核心所在。健全充分体现党员主体地位的党内民主监督制度，是建立党内权力运行监控机制的重心所在。要按照“党员主体”理念健全党的代表大会制度，突破传统意义上的对“党代会常任制”的理解，重点在突出党员主体地位、强化党内权利主体的监督作用上取得进展；要按照“党员主体”原则改进党内民主决策制度，健全党内选举制度和民主监督制度。具体讲，就是要完善党务公开、党内情况通报和重大决策征求意见制度，做到重大问题党内先通报、重要文件党内先传达、重大决策党内先讨论；要健全民主推荐干部制度，在基层党委选举中健全上下结合的候选人提名制度，在党代会代表选举中逐步推行代表竞选制度，使党内选举真正体现党员意志。与此同时，要在完善党章赋予党员的批评权、检举权和罢免权的基础上，进一步健全党员权利保障制度，营造党内民主监督的环境氛围。
2.把握核心——构建科学合理高效的党内权力运行监控机制
以权力监督制约权力，是权力运行监控机制中一个最重要的环节，它实际上强调的是权力之间的相互约束和制衡，意在通过权力分解，使每一种权力的行使都能受到各方面权力的相互制约，防止出现绝对的、不受约束的权力。
健全党内权力运行监控机制，其实质是科学分解党内权力，形成党内的权力平衡关系。为此，必须建立健全党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。要以党的代表大会常任制改革为契机，进一步明确党的代表大会在党内重大决策中的主体地位，并对党委会和纪律检查委员会的执行、监督职责作出科学定位，使其能够切实发挥各自的作用，充分发挥党内权力运行体制既相互制约又相互协调的功能。为使党的代表大会的重大决策权得到切实保障和执行，应改革现行党内巡视制度，党的各级巡视工作机构应转型为同级党的代表大会常设机构，直接对党代会负责，行使对党委执行权和纪委监督权运行情况的督促监察权。在此基础上，要进一步完善党内巡视监督机制，严密巡视工作程序，探索巡视制度与党内外各项监督制度有机整合的形式，提高巡视工作的制度化、法制化水平。
健全党内权力运行监控机制，关键是完善党委内部的领导体制和工作机制。党内权力过于集中，主要是集中于党委，党委又集中于书记，导致党委会集决策权、执行权和监督权于一体，实际上成为同级党组织的最高权力机关。所谓委员会制度，从本质上讲就是一种集体领导制度。改革党委会运行体制，就是从党委会作为党代会决策执行机构的角度对其职能作出定位，按照扩大民主、有利于监督的原则，从程序、内容和形式上完善党委内部的议事和执行决策机制，并对常委会、全委会的职责权限、议题范围、表决方式作出明确规定，在重大问题上普遍实行集体讨论制度，推行表决制，试行票决制。要健全党委会工作机制，推进权力运行程序化和公开透明，真正实现让权力在阳光下运行。
3.突出重点——有效发挥纪委在党内权力监控中的主干作用
按照制约和监督本身的含义，它具有以强势权力来监察、督促和制约权力的特点。因此，以权力制约监督权力，关键在于如何配置监督权力。监督与被监督是一种权力博弈关系，能否实现有效的权力制约和监督，从根本上取决于权力与监督权力之间的力量对比和较量，能不能有效地遏制权力的滥用和腐败，不仅取决于制约体制和机制的完善、监督方式和技能的娴熟，更为关键的是监督权力要具有相对的权威性、独立性和威慑性。应当承认，在党内权力运行监督和监督权力的关系方面，我们往往只是重视对权力运行的监督问题，而忽视了对监督权力的研究，在实际工作中经常是以相对弱势权力去监督制约强势权力，如纪委对同级党委的监督、领导班子成员对“一把手”的监督等，这样的监督制约实际上必然是一种“虚监”，难以真正发挥监督作用。
要发挥党内专职监督机构的作用，实现以强势权力制约监督权力运行，就必须改革现行纪检体制。第一，应实现纪检机关由办案机关向监督机关转变。从党的纪律检查委员会的名称上看，现行纪委的工作主要是对党员违纪行为的事后检查和处理，重点是查处违纪案件。这种工作性质使党的纪检机关实际上成为被动的监督机关，没有真正发挥党内权力运行监控机制中的主干作用。事实上，《党内监督条例》已明确纪委是党内的专门监督机关。因此，应在名称上变党的纪律检查委员会为“监察委员会”，相应扩大其权限和职能。第二，要有效发挥纪检机关的权力监控作用，应变革目前的双重领导体制，实行垂直领导体制。具体地讲，就是要实行党的专门监督机关以上级专门监督机关领导为主，向同级党的代表大会负责的领导体制。第三，应赋予纪检监察机构相对独立的执纪执法权，使其有独立办案、独立查处问题的权力，真正使由党的代表大会选举产生的纪检委员会，直接对党的各级代表大会负责，接受党的代表大会领导，改变目前监督者受制于被监督者的尴尬局面。
4.落实保障——完善党内权力运行监控的制度法规体系
党内权力运行监控机制能否有效发挥作用，与机制的制度化、法制化水平密切相关。按照系统论中结构和功能的关系理论，系统在结构中运行，没有适当的结构就不可能发挥应有的功能。在权力运行系统中，制度可以比喻为规范化的结构，权力运行的制约和监督结构需要通过完备的制度体系来体现。权力运行的制约和监督结构只有在制度上被确立，才能有效发挥制约监督的功能和作用。因此，科学严密的制度体系是健全权力运行监控机制的保证。
从规范党内权力运行的角度看，必须按照党中央提出的“健全用制度管权、管事、管人的体制机制”的要求，制定党员领导干部特别是主要领导干部在党内和国家权力机关中的政治活动准则、权力行为规范等，并建立相应的越权追究制度，把各级领导干部的用权行为纳入制度和法制的范畴，把党内权力运行监控机制纳入制度化的轨道，借助法规制度的强制力，形成对权力运行的制约和监督法制化、制度化的格局。
从防治党员干部权力腐败的角度看，必须把建立健全防止利益冲突制度作为重中之重。公权与私利的利益冲突是“以权谋私的土壤”，是“权力腐败之源”，许多腐败现象、不正之风、官僚主义等问题的背后都有一个共同的根源即利益冲突[2]。防止利益冲突制度是遏制权力腐败的基础性制度。目前党内出台的许多“禁止”、“不准”，应当说只是治标，而非治本；只是应急，而非根本，许多以权谋私问题无法囊括其中。为此，应按照党中央提出的建立防止利益冲突制度的要求，制定党内《防止利益冲突准则》，对利益公开、利益回避、利益处置等作出明确规定，并以此为基础完善《党内监督条例》、《干部选拔任用条例》、《纪律处分条例》等相关法规制度，真正建立起科学的执政党防治腐败的制度法规体系。
健全党内权力运行制约和监督的制度体系，关键是要建立责任制，特别是要完善责任追究制。责任制是权力运行制度体系中一个带有根本性、本源性的制度。一定的权力对应于相应的责任，这就是“对等原则”。目前党内监督责任制的缺失，是导致一些制度失效的重要原因。因此，在建立健全权力运行监控机制的过程中，必须重视完善党内重大决策责任制、党风廉政建设责任制、干部选拔任用责任制等，特别是要完善问责制，对不执行制度者、对不能有效履行监督职责者，都要依照有关党纪国法予以责任追究。通过完善各种责任制，保证党内权力运行制约和监督机制的有效运转。