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根据现行有关规定，我国企业从业人员的人事档案分为三种：干部人事档案、企业职工档案、流动人员人事档案。本文所谈的企业职工档案是指与企业建立劳动关系的所有员工的人事档案，既包括传统意义上的企业职工档案，也包括企业内的一般干部档案和流动人员档案。但国有企业中，由主管行政部门任命的、档案由组织部门管理的干部人事档案管理制度不在本研究范围。
我国的企业职工档案制度，作为社会管理和社会控制的一种手段，在计划经济时代发挥着十分重要的作用，与户籍制度、单位制度①一起，被学者概括为社会管控的三大主要制度。随着我国政治、经济体制改革的不断深入，社会管理方式的不断创新发展，传统的企业职工档案制度遇到挑战，亟待结合现阶段的实际需要进行改革和完善。
我国企业职工档案制度的历史沿革
我国现行的企业职工档案，包括整个人事档案管理制度，都是起源于二十世纪四十年代延安时期的干部审查制度，发展于建国初期的“镇反”、知识分子思想改造等政治运动过程中，最终真正形成于1956年计划经济体制全面建立之后。随着计划经济体制的全面建立，职工档案制度基本上覆盖了企业内的所有正式员工。
传统的企业职工档案管理制度具有四个鲜明的特点：一是全面性。反映了职工档案作为社会控制手段的本质特色，内容涵盖了当事人生活的方方面面。二是单位性。反映了职工档案作为“单位制”衍生物的特色，职工的人事档案由单位建立、单位保管，随单位移送。三是身份性。反映了职工人事档案与身份制的密切关系，职工人事档案因档案当事人身份不同分为干部档案、职工档案和流动人员档案。四是高度保密性。反映了职工人事档案早期作为政治档案的痕迹，当事人及其家属不能接触和查阅其档案。
企业职工档案制度的现状
改革开放以来，随着政治经济体制改革和社会转型的不断深入，企业职工档案制度依存的经济社会背景发生了变化，导致职工档案的一些政治性功能被取消，一些社会管理职能被替代，一些评价功能被淡化，开始更多地服务于企业内部人力资源管理工作。发展变化至今，企业职工档案制度呈现以下特点：
首先，“人人建档”和“档随人走”的传统职工档案管理方式开始改变。企业职工档案的建立情况因企业性质的不同、员工身份的差别存在很大差异。国有企业和国有改制企业虽然仍旧保留传统意义上职工档案制度，但是，对实行养老保险制度以后招用的职工、季节性用工、农民工等普遍没有建立传统意义上的职工人事档案；非公有制企业和个体工商户基本未建立传统意义上的企业职工档案管理制度。
其次，传统企业职工档案具有的记录、凭证、评价三重基本功能逐渐被替代和弱化。从当前的实际应用分析，企业职工档案的用途主要体现在四个方面：一是社会保险管理的需要，二是政审的需要，三是其他社会管理的需要，四是职工新就业单位查看或提取。其中，使用频率最高的是社会保险管理的需要，主要是查询、确认1992年实行养老保险制度以前参加工作职工的视同缴费年限和特殊工种认定。但是，在有些地区，职工档案的这项用途也被“金保工程”的电子化社保信息系统记录所替代。
第三，企业职工档案的管理主体呈现多元化。据调查，目前职工档案管理主体包括国有和集体企业、社会保险经办机构、组织部门、档案局或档案馆、街道办事处、人才服务中心、中介服务机构以及职工个人等九类，分有偿和无偿两种管理方式。其中人才服务中心和中介服务机构是有偿服务，其他为无偿管理。
第四，新型的企业内部人力资源管理“档案”大量出现。很多用人单位，特别是一些外资、民营等非公企业已经不再管理和建立传统意义上的企业职工档案，而是依据劳动合同管理的需要，建立本单位的人力资源管理“档案”。这些新型“档案”，记载事项上服从于单位人力资源管理的需要；管理方式上实行“契约式”双向管理；保管时限上体现了劳动关系的阶段性特点。
企业职工档案管理存在问题的分析
第一，随着经济体制改革的不断深入，企业职工档案的现实功能与初始的制度设计功能出现背离，导致其实际功能呈现弱化趋势。
随着社会主义市场经济体制的确立，我国社会控制方式发生了根本变化，计划经济时期形成的“单位体制”受到巨大冲击并成为改革的打破方向。社会保障替代了单位保障，个人从“单位人”转变为“社会人”，非公经济蓬勃发展，城市化进程不断推进，企事业单位的政治功能和社会功能日益削弱。随着“单位”角色和功能的转变，依托于“单位体制”的企业职工档案制度受到了很大冲击，原初的制度设计功能无法实现，实际功能日渐弱化。具体表现在：“无档职工”越来越多；“弃档”现象越来越普遍；“人档分离”现象越来越严重；人们对档案的认识度越来越低。
第二，传统企业职工档案制度的管控职能不能适应社会主义市场经济运行机制，对人力资源市场的消极影响日渐明显。
伴随着劳动力市场的日趋灵活和劳动合同制度的全面推行，劳动力流动规模不断加大、速度明显加快。职工对企业的依赖程度大大降低，职工与企业之间由传统的“人身隶属”关系演变为劳动合同关系，由“终身”依附关系演变为“阶段性”职业关系。计划经济体制下形成的职工档案制因其单位属性和身份属性成为劳动者在劳动力市场自由流动的壁垒，阻碍体制内人员和体制外人员的合理自由流动。
第三，现行企业职工档案的权属不明和单向管理，造成了大量的档案纠纷，并给纠纷的解决带来了难度。
《企业职工档案管理规定》(以下简称《规定》)将企业人事档案定性为国家档案，其内容规定为国家机密，是计划经济时期政企不分、劳动关系行政化的产物，不能适应现行市场经济体制和劳动关系契约化的要求。传统企业职工档案高度行政化的“单向性”管理，不符合劳动合同制度“双方性”的要求，易于引发争议；而企业职工本人与其档案之间关系的法律属性不明确，造成发生争议定性难、法院受理难的困局。在调研过程中反映比较集中的一个问题就是，有些老职工因企业改制等原因，档案丢失或内容不全，无法办理退休手续，而法院却因职工档案法律属性不明不予受理。属性为国家档案的企业职工档案一旦丢失损毁，造成的后果却要职工个人承担，显然缺乏制度合理性。
第四，传统企业职工档案制度与市场经济中企业的市场主体地位相冲突。
在市场经济中，企业是产权明晰、利益独立的法人实体。企业责任与国家责任是有明确界定与划分的。既然法律规定职工人事档案是国家档案，那么，要求企业代替国家承担建立和管理职工人事档案的强制义务，并且不给予任何经济补偿，不仅缺乏充分的法理依据，也是无视企业市场经济主体地位的行为。同时，企业职工档案根据有关规定应包括的十类内容，其覆盖范围远远超过了用人单位依据《劳动合同法》的规定享有知情权的内容范围。企业与职工是具有平等主体地位的劳动关系双方当事人，企业要求员工提供超出法律要求之外的个人信息，用于建立职工人事档案，缺乏足够的法律依据。
其五，多头管理，职能交叉，造成职工档案管理工作的混乱无序。
传统体制下，企业职工人事档案管理牵涉到组织、人事、劳动、档案等多个主管部门，档案的功能则延伸到民政、公安、教育等其他有关部门，部门之间职责不清、职能交叉，甚至出现无序竞争的情况。具体表现在：收费混乱，各自为政，对于档案代管机构缺乏明确的法律规范和责任约束，涂改档案、骗取社保等违规违法行为时有发生。
国外的经验及其对我们的启示
美欧等发达市场经济国家基本上都是以个人社会保障档案和个人信用档案为基础，构建社会化个人信息管理体系。在此基础之上，对国家公务人员或公共部门雇员建立人事档案，其属性为国家档案，所有权归国家。
至于私营部门，一般没有强制性要求雇主为员工建立个人档案的法律规定。但私营部门的雇主根据其自身管理需要和国家有关的雇员合同制度，通常都会建立人力资源管理信息资料库，包括纸介资料和电子资料两类，内容主要是涉及雇用关系建立、存续期间人力资源管理方面的信息。保存期限则一般由企业根据相关内容涉及的法律诉讼时效和举证责任情况决定。只有日本企业由于实行年功序列制度和终生雇用制度，对于员工有全面的人事记录且保存时间相对较长，但仍属于企业自发行为。
国外主要市场经济国家个人信息管理制度对我国企业职工档案制度改革有这样几点启示：一是我国的职工档案制度的调整，应当考虑公民个人隐私权的保护；二是应当以社会保险档案信息管理和国民信用管理体系为基础，构建我国个人信息档案管理的社会化体系；三是国家机关、事业单位、社会团体和企业及其他经济组织，在人事档案建设方面的责任设定可以有所不同；四是有必要建立职业信用制度，替代人事档案制度的部分功能。
完善我国企业职工档案制度的建议
我国企业职工档案制度的改革、完善，应当满足市场经济的基本要求，适应社会管理的实际变化，同时也要兼顾平稳过渡的客观现实。为此，我们提出如下建议。
职工档案制度改革的目标模式宜定位于构建多层次的公民个人信息管理体系
多层次的公民个人信息管理体系主要由四个部分构成：
首先，全面建立公民个人信用机制，搭建公民个人信息基础平台。即将职工作为公民身份所拥有的基本信息和社会公共信息纳入社会信用体系，由国家指定的机构进行收集和管理，建立统一的公民信用库，满足公民社会活动的需要。
其次，以政府部门为主体，按照社会管理的需要建立社会范围内的专项信息档案。即将社会管理所需要的其他信息由相关政府部门实行垂直管理，建立垂直档案管理体系，由国家档案局牵头，实现信息共享。
第三，以组织人事部门为主体，构建公职人员人事档案制度，并作为国家档案的有机组成部分。此外，组织人事部门可以根据干部选拔的需要，作为档案建立和管理主体，建立包括企业员工在内的后备干部人才档案库。
第四，以用人单位为主体构建员工信息制度。鼓励、倡导用人单位建立单位内部员工人力资源档案体系，将职工作为本单位员工期间，与建立劳动关系、履行劳动合同有关的信息进行收集、存档。同时，立法明确企业作为信息源，有责任在法律规定的情形下，向规定的部门提供员工在职期间档案信息。
基于企业职工档案在现阶段的实际功能，当前仍然应当采取过渡性措施
鉴于职工档案目前最主要的功能是养老保险中的视同缴费工龄和特殊工种认定，因此建议，以1992年实行养老保险制度为线②，维持并加强对1992年以前入职的老职工人事档案的管理要求；对新员工逐渐以企业内部的人力资源管理信息替代，并逐步废止要求企业之间转递档案的强制性要求，同时，加强企业员工名册管理和劳动用工备案制度的实施。
妥善应对《企业职工档案管理工作规定》的修改
1992年颁布实施的《企业职工档案管理工作规定》(以下简称《规定》)已经难以适应当前的实际需要，各方面要求修改的呼声很高。但考虑到当前正处于经济、社会改革过程中，职工档案制度修改的方式选择需要仔细考量。为此，我们提出两个建议方案：
方案一：对《规定》暂不做修改，通过出台指导意见或补充规定的形式，就当前反映强烈的问题做出解释和规定，以替代原规定中的相应内容。待将来时机成熟的时候，对《规定》进行全面系统的修订、完善。
方案二：在有关方面坚持修改《规定》的情况下，对《规定》中的立法宗旨、适用范围、国家档案定性、档案转移、档案内容、档案管理主体、管理行为规范以及用人单位和档案管理机构的民事法律责任等突出问题进行修订，同时，删除《规定》中企业必须建立职工档案的强制性规定。
加强信息化建设，实现档案管理电子化
建立由国家档案局牵头，协调公安、教育、劳动保障、人事、建设、部队、计划生育、组织、民政等有关部门，利用计算机网络技术，建立多部门电子档案信息资源可共享的，基于身份证号码的公民个人社会信息系统。相关机构可凭特定手续或职工个人授权查询相关信息。在现阶段，劳动保障部门则可以先依托“金保工程”和劳动用工备案体系，建立职工就业和社会保障个人信息管理系统，为建立个人信息档案管理系统提供基础。
建立职工档案管理服务工作规范
针对目前我国企业职工档案存在的多头管理、政出多门的现状，有必要由有关部门共同制定职工档案管理服务工作规定，加强监督管理，实现档案管理机构社会化，机构审核资质化，机构服务规范化，服务收费统一化。
注释：
①“单位体制”主要是指中国当代社会特有的、以单位组织为基础的社会调控体系和制度结构。从计划经济时代开始，单位组织就成为中国城市社会结构的基本单元，而单位制则成为中国城市管理的基本模式，以“单位体制”为特征的社会制度结构，是中国独特的制度结构特征，构成了当代中国社会主义与其他社会、包括其他社会主义社会的重要区别。单位是中国社会组织和调控的一种特殊的组织形式，在社会长期发展过程中，单位构成基本的调控单位和资源分配单位。参见王沪宁：《从单位到社会：社会调控体系的再造》，载《公共行政与人力资源》1995年第一期。
②对于实行养老保险制度较早的试点地区，该年限可提前。