德国空间规划研究及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：空间规划论文,德国论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文献标识码：A
文章编号：1004-8227(2006)04-0409-06
德国是联邦制国家，由16个联邦州（包括3个州级市柏林、汉堡、不来梅，相当于我国的直辖市）构成。德国的空间规划与相应法律法规是相辅相成的，以法律为编制基础的综合性空间规划主要分为 3个层面[1～3]：联邦空间发展规划、联邦州州域规划以及市镇一级的建设规划。相应于空间规划的法律基础也分为3个层次：最高层次为国家（联邦）层次，主要法律依据有《空间规划法》(“Raumordnungsgesetz”)；到联邦州层次，各州政府所订立的法律根据各州具体情况而不同，比如北莱茵—威斯特法伦州层次有《州规划法》及其《实施规定》(“Landesplanungsgesetz”“Durchführungsverordnungen”)；到市镇层次，主要法律依据为《建设法典》(“Baugesetz”)等[3]。除此之外，还有一些针对专项规划的法律法规。
从德国的城市发展来看，其空间规划的实施效果很好。我国的规划起步比较晚，在理论、方法上的研究尚处于起步阶段[4]，许多方面都需要完善，研究德国空间规划内容体系、特点对于完善我国规划体系具有积极的借鉴意义。
1 德国空间规划概念
德国空间规划(Raumplanung)是指公共权力对所有层面（地方及地方以上的）以及相关专业范围的空间性规划，即涉及空间的综合规划和专项规划[3]。空间规划有狭义和广义之分，广义的空间规划（也可称为R
umliche Planung）则由前一个概念衍生拓展而来，是所有具有空间意义规划的行为和活动的统称[1,5]。德国空间规划根据规划编制基础、委托方等的不同，可以划分为正式规划与非正式规划。其中，正式规划包括综合空间规划和专项规划。
2 空间规划基本原则
2.1 辅助原则
辅助原则与联邦和各联邦州之间（规划）权限的分配相关。根据规划法规，上一级规划对下一级规划的调整权限只限于下一级规划无法有理有据解决的问题，即“在与问题及事件具最高相关性的权限层”实现配合以及协调[1]。
2.2 对流原则
子空间的布局规划必须与综合空间的布局规划相适应，反过来综合空间的布局规划必须注意子空间的现实条件与需要（联邦德国空间规划法第一章第四节）。与此同时，不仅是纵向，目标相容性也必须表现在水平方向，即在一个规划层面上其综合空间规划与专项规划相适应。
图1 对流原则下的目标调整模式[5]
Fig.1 Objective Adjustive Model in the Convection Principle
3 德国空间规划体系及其法律基础
3.1 综合空间规划
综合空间规划指协调不断出现的空间要求以及空间关系的规划，涵盖了联邦、州、市镇3个层面上的正式法定综合规划（非专项性规划）[1]。其中在联邦州以下，根据空间组织与分布，可以制定相应的州的子空间规划，称为区域规划，是介于州域规划层面和市镇规划层面，以解决城市之间的空间发展问题的规划[6,7]。综合空间规划分为空间布局规划 (Raumordnung)和建设规划(Bauleitplanung)。空间布局规划是指法律上优先于市镇建设规划和不同于专项性规划的、概括性的（国家或联盟各种活动空间的连接以及相互协调）规划，目的是保障各空间功能分区以及区域的综合发展、整顿和安全[3,5]，包括联邦层面和联邦州层面的空间规划。而建设规划则指在市镇层面准备与确定土地法律质量以及其可用性的规划，包括两个阶段，土地利用规划(Flchennu tzungsplan,F-Plan)和建造规划(Bebauungsplan,B -Plan)。其中，土地利用规划是建设规划的预备规划，目的是掌握及确定整个市镇地域的土地利用类型；而建造规划则必须根据土地利用规划，对一定区域建造具体实施时的相关土地利用以及建筑控制等进行确定[3,8]①。
3.1.1 欧洲层面规划
由于欧洲实行一体化的经济政策，对于空间规划自然也存在一个欧洲共同的指导性纲领，称为“欧洲空间发展展望(EUREK)”[9]②。此外，还存在与这个纲领相应的行动计划和资助项目。因而德国空间规划体系、空间发展目标和侧重点等不得与这个空间发展展望相抵触，而是与其主导思想保持一致，“基于EUREK，对于欧共体未来空间发展，所有成员国与委员会的主要目标与主导思想要保持一致[10]③”。
在欧共体层面以下，德国本国的空间规划体系与其法律体系结合紧密，对不同层次的空间规划，都有相应的法律文件对其目的、原则、主导思想以及功能等做出规定。
3.1.2 联邦层面规划
在联邦层面，即国家层面，空间规划体现为两个主要框架：空间布局政策的方向框架与空间布局政策的措施框架。这两个框架主要对德国空间发展主导思想以及原则做出方向性指导，属于空间发展战略指导范畴。在这个层面制定这两个框架的机构是交通、建设以及房产部与空间发展部长级会议，主要依据的法律是《空间规划法》。根据该法第一条，空间布局规划的主要任务和中心思想是[3]：
(1)所有联邦德国的地域及其子空间通过概括性和综合性的空间布局规划以及通过协调具有重要空间的规划与规划措施进行发展、调整以及保障。
(2)在满足第一条的基础上，提倡可持续空间发展，满足与协调社会经济以及生态对空间的要求，达到一个持续的、大空间内协调的空间布局。
(3)子空间的发展、调整与保障必须与总空间的现实条件及需要相适应；同时总空间的发展、调整与保障也必须注意子空间的现实条件及需要。
根据可持续空间发展主导思想，《空间规划法》在第二条中规定了空间布局规划的15项原则，具体对空间的功能分区以及对不同功能空间应采取的发展或保护措施进行指导，对很多专项规划来说也规定了第一层次的指导思想，并将中心地理论、逆中心集中理论、发展轴理论等作为聚居地与城市以及区域发展的指导性理论。
3.1.3 联邦州层面规划
德国各联邦州具有立法权，可以制定本州与空间规划相关的法律。各州空间规划法的制定时间、名称及侧重点等均有所不同。比如前面提到的北莱茵州的《州规划法》于1994年4月27日制定；巴登—符腾堡州、拜仁州、黑森州等州的规划法也是类似的名字；而勃兰登堡州的则为《勃兰登堡区域规划、褐煤规划以及改造规划指导法》，于1993年5月 13日制定，最近一次修改于1995年4月6日。在这一层次，根据法律规定，各州均会制定联邦州空间布局规划以及州发展规划。同时由于历史沿革的影响，一些州内部还分有不同的行政管理区(Regierungsbezirk)，因而也存在以管理区为空间单位编制相应的区域规划，该规划注重城市间合作，细化区内空间功能分区，目标是减小区域内部竞争，提高区域整体竞争力，力争整体区域空间发展目标相一致。区域规划的法律依据也是联邦州的空间规划法。如北莱茵—威斯特法伦州，在《州规划法》及其《实施规定》的指导下，除了联邦州层面的“州发展规划”及“州空间布局规划”外，自下还分为5个管理区，各区有相应的“区域发展规划”，杜塞尔多夫行政管理区还有“褐煤规划”。
联邦州层面，除部分区域发展规划有一些较为具体的针对具体问题的处理措施以外，其空间规划目标在根据各州具体条件的基础上对联邦层面的两个框架的指导思想进行一定的细化和具体化外，还制定出联邦州的空间布局以及发展规划的主要目标，对于州内部空间发展来说，仍主要是指导性与综合性的，属于空间发展战略的范畴。此外，这一层面的空间规划除了以各州相应空间规划法律法规为法律基础外，仍受到《空间规划法》的法律约束[3]。
3.1.4 市镇层面规划
市镇级规划在德国空间规划体系中具有十分特殊的地位[1]。在这个层面，《空间规划法》不具备直接的法律效力，其法律基础主要为《建筑法典》、《建设法典实施法》(“BauGB-MassnahmenG”)、《建设土地分类条例》(“Baunutzungsverordnung”)④、《规划图例条例》(“Planzeichenverordnung”)、《价值核算条例》(“Wertermittlungsverordnung”)以及《环境影响评价法》(“Umweltvertrglichkeitsprüfungsgesetz”)。这一级的空间规划实际上将联邦州一级的“空间布局规划”、“州发展规划”以及“区域发展规划”等制定的发展目标根据市镇（包括乡村）的具体情况具体化，并采用具体的规划措施将其可操作化。其规划机构一般为市镇发展顾问办。具体规划制定过程如前所述，其中“土地利用规划”必须以《建设土地分类条例》为基准，划分确定市镇范围内的土地利用类型，继而以市镇地域内相应子空间为对象制定“建造规划”。
由德国空间规划法律法规规定的正式法定规划最细到市镇一级的建造规划。但是针对具体的建设项目，在建设时，仍然要有相应的具体执行规划，并以《建设法典》以及相应的法规等作为法律依据，其规划制定者一般是建筑师。
表1 德国空间规划体系⑤
Tab.1 System of German Spatial Planning
机构 项目，规划 规划层面
欧共体委员会， 欧洲空间发展展望
部长会议 以及其他项目 欧共体
专项
交通、建设以及房空间布局政策的方规划
产部，空间发展部向框架与空间布局 联邦德国 环境
长级会议政策的措施框架 保护
林业
最高联邦联邦州空间布局规农业
州规划局划，州发展项目、规划水利
联邦州环保
地区规划组织，区域空间布局规划， 产业
行政区主席 区域规划
能源业
交通
规划局，市城市（城镇）发展规划气候
（县）政府项目，建设规划（土地 市镇
休憩
利用规划与建造规划）体育
建筑师 建筑规划，项目规划项目承担人，业主
3.2 专项空间规划
专项空间规划在整个规划体系中贯穿始终，但仍然遵守两个主要原则，即辅助原则和对流原则。在《空间规划法》第7条第3款中对专项规划，如自然保护、林业、环保产业、农业结构以及滨海保护等的规划，必须参照有关的法律法规，比如：制定针对自然保护或景观保护的规划或项目必须以《联邦自然保护法》(“Bundesnaturschutzgesetz”)为基础。此外，针对相应的专项规划，还有《联邦污染防治法》 (“Bundesimmisionschutzgesetz”)，《历史古迹保护法》(“Denkmalschutzgesetz”)，《道路法》(“Straβeund Wegegesetz”)，《水资源法》(“Wasserhaushaltsgesetz”)等。如果综合规划中包含专项规划的内容，也要受到上述法律法规的约束，如“空间布局规划”也可以包含自然保护或景观保护规划的内容，因而也受到《联邦自然保护法》的约束。
3.3 非正式规划
非正式规划是指并不直接由法律法规规定而进行的规划或规划性处理措施。非正式规划针对有特殊问题压力的地区或者特殊的地区（地方或区域）；以问题为导向，以有限、有侧重点的规划空间为对象；一般情况下是中期规划，其规划过程相对于严格受到规划法以及管理法限制的正式规划来说是开放的；参与者也与正式规划（公共利益代表、市民、规划者）有所不同，是具有特殊意义的地方或区域的相关者；规划程序相比正式规划来说，更灵活、更开放，而且与问题实际状况也更为接近；其规划效果并不与法律效力相结合（而正式规划是以法律为基础的），而是以问题的解决为导向，承担“协议”的角色[11,12]，如地区发展纲领。近年来，这类非正式规划有逐步增多的趋势。
4 德国空间规划的特点
(1)德国的空间规划与相应法律法规结合紧密，其以相关法律为基础的3个层面的规划也具备相应的法律效力，同时城市与聚集地发展也严格遵循中心地功能等级划分，制定出的具体规划更加便于操作与实施。
(2)可持续空间发展是空间规划最主要的指导思想，从第一层面的空间布局规划贯彻至市镇层面规划，既有针对规划和项目的环境影响评价，又有以自然保护和景观保护为主题的专项规划，并且各综合规划和专项规划之间力求达到目标相一致。
(3)德国的空间规划体系清晰完善，各层面责任与目标明确；与之相应的法律基础体系也十分完善，脉络清晰，能够更加有效地对相关的规划进行指导、调控和监督。
(4)各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又在进行下一级规划时根据其空间发展侧重点进行各种利益之间的协调；同时综合空间规划与专项规划相结合，法律规定的正式规划与以问题为导向的非正式规划相结合，使得这个规划体系更加灵活与完善。
归纳起来，德国空间规划的特点主要体现在：规划体系清晰完善；各层面责任与目标明确；与之相关法律法规体系完善，做到规划与法律环环相扣；从规划的制定到实施注重公众的参与。对于还处于发展阶段的我国空间规划体系而言，德国空间规划的这些特点和经验无疑值得我们学习与借鉴。
5 对我国规划的启示
(1)推进规划的立法建设。德国的联邦政府和各州政府都有对应的规划法律保证其权威性，各级政府依据规划法律规定的职责按照法定程序编制和实施规划。而我国的发展规划缺乏强有力的法律支持，规划工作尚未进入成熟的法制化轨道。例如我国现行土地利用规划的直接依据是新修订的《土地管理法》，没有专门的法律。因此，应尽快制定出台《国家规划法》、《区域规划法》和《国土规划法》，完善规划的法律依据，提高规划编制的法律地位。
(2)完善规划体系。德国的空间规划体系脉络清楚，而我国的规划体系庞杂，规划数量过多、过泛、过滥，许多规划的内容重复，从而造成不同层次或类型的规划难以协调[13,14]。例如，我国城市总体规划中包含对城市土地利用的规划，与土地利用总体规划内容有重复，但由于两种规划处于同一层次，采用的基础数据统计口径不同，规划目标和采用的具体方法不同，造成规划不协调[15,16]。而德国并没有像我国这样相对独立的土地利用规划体系，其土地利用规划大部分包含在各层次的综合空间规划中，与其融为一体[17,18]。我国应将现有的土地利用规划、城市规划、区域规划及其他各种部门规划整合在统一的空间战略或者框架下，形成一个完整又简洁的上位规划（如国土规划），以指导区域其他各专项规划。
(3)加强规划的公众参与程度[19～21]。在我国规划编制过程中，主要采取的是自上而下的编制方法，参与者主要是政府和专业人员而并非所有利益相关者，公众参与程度低，制定的规划与实际情况不符，不利于规划的实施。而德国空间规划在宏观规划层面上存在着自上而下和自下而上的两个信息流，并且规划从制定到实施始终贯彻公众参与的观念。
(4)空间规划的协调和整合[22]。根据评估，德国的规划编制工作有20%的工作量是用于编制规划文件，有80%的工作量是用于规划编制过程中各种问题和矛盾的协调。所有规划必须经过充分协调，有关各方利益基本达成一致后方可报批。而在我国，政府与市场之间、政府各部门之间、各级政府之间的沟通和协调较少，各类规划相互之间缺乏衔接，规划出现矛盾和冲突难以有效解决。因此，应该建立高效的规划协调机制，加强各级政府之间、政府部门之间、政府与市场主体之间的沟通和交流，使各级各类规划相互衔接。
(5)重视区域协调均衡发展，加强区域规划编制工作。德国非常重视区域协调均衡发展，在《联邦基本法》和《区域规划法》等有关法律中对区域协调发展的要求都有明确的规定，并通过制定区域规划来协调州域内各市镇规划之间矛盾。而我国由于传统的管理体制造成了比较严重的条块分割现象，长期以来以行政区作为规划区域，存在着区域规划缺位和弱化的问题，但很多问题是跨行政区域的，例如生态环境问题、城市发展问题等。因此必须加强区域规划的编制，解决区域发展中行政分割、过度竞争和产业结构趋同等问题，特别是协同解决跨行政区的基础设施建设、生态环境综合治理等重大问题。
党的十六届五中全会为我国开展各层次“十一五”规划的编制提出了具体而科学的指导性意见和建议，规划的科学编制和实施管理是我国可持续发展战略进程中十分重要的组成部分。了解、总结和借鉴发达国家规划的先进理念等做法，对于改进和加强我国规划体系建设具有重要意义。
致谢：本文的写作得到了德国威斯特法伦—威廉姆大学（明斯特大学）地理系教授、博士生导师 Ulrike Grabski-Kieron博士的指导与帮助，特此致谢。
收稿日期：2005-11-28；修回日期：2006-01-04
注释：
①根据德文原文并参看殷成志等的相关翻译.
②曲卫东的译法“欧洲空间发展设计”，本文虽未采用，但二者所指均为“Europisches Raumentwick lungskonzept（德文）”，英文为“European Spatial Development Perspective”(ESDP).
③EUREK引言第二条.
④在殷成志文章中译为《联邦土地使用法规》.
⑤根据文献[1]中Turowski 1996和Spitzer 1995修编.