论邓小平的政府管理思想，本文主要内容关键词为：管理思想论文,政府论文,邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]A8文献标识码：A文章编号：1001-8182(2007)01-0010-05
政府有广义和狭义之分，广义的政府是指所有的国家机关；狭义的政府则仅指国家行政机关，即国务院及其所属的各级政府组织系统。政府管理是指行使国家行政权的政府组织系统为了实现最广大人民的根本利益，为了促进国家和社会各项事业的持续、稳定、协调发展，在宪法和法律设定的权限范围内对整个社会所进行的规划、决策、组织、调控与服务等活动。笔者认为：与行政管理概念不同的是，政府管理概念能够更好地体现出现代政府的行政理念诉求。它强化了政府的主体性，有利于政府行为的规范和责任的认定，体现了现代行政对政府服务性与责任性的更高要求，也有利于法治行政理念的确立。基于以上认识，笔者运用现代政府管理的理念探究邓小平政府管理思想的内涵特质和理论意义，这对于领会邓小平政府管理思想的精髓，推动我国政府管理工作的科学化、民主化、法制化、现代化进程具有一定的现实意义。
政府管理思想是邓小平政治体制改革思想的核心，是其围绕政府管理工作深入思考的理论结晶。邓小平对政府管理问题的深入思考，是从中国共产党领导下的社会主义中国经历了成功与失败的双重经验后才真正开始的。作为党的第一代领导集体重要成员、第二代领导集体核心成员和改革开放的总设计师，也作为第三代领导集体的培育者，邓小平以其马克思主义政治家的理论魄力和胆识，高瞻远瞩、开拓创新，为十一届三中全会以后我国社会主义现代化事业的健康发展廓清了思路，指明了方向。改革开放之初，邓小平就明确指出：富强、民主、文明是我国现代化事业的战略目标，改革开放是实现现代化目标的必由之路。现代化的实现关键在人，制度问题更具根本性、全局性、稳定性、长期性[1] 333。在全面推进各项制度改革的进程中，邓小平多次强调了推进政治体制改革的必要性和重要性，并围绕改革党和国家领导制度这一中心，阐述了政府管理体制改革的问题。在论述政治体制改革的原则、目标、内容、具体措施的过程中，他始终把建立符合现代管理理念的政府管理体制作为思考的重点。
邓小平回顾并总结了新中国成立以来逐渐形成的高度集中统一的旧政府管理体制所存在的弊端，指出：必须彻底揭示和批判这些弊端，必须通过转变政府职能、下放权力、政企分开、精简机构等措施，实现一场管理体制的革命。只有经过彻底的改造，新的政府管理体制才能建立起来[1] 328。在对新政府管理体制的构建中，他着力于建立强有力的政府工作系统，为此他对新政府管理体制改革进行了目标设计和制度设计，并提出了一系列具体措施。
邓小平的政府管理思想立足于我国政府管理的工作实际，吸收了诸多现代行政管理的科学理念，联系我国社会主义现代化事业的大局，以建立新的政府管理体制，实现政府管理工作的科学化、民主化、法制化、现代化为目标，具有革命性的内涵特质。这里从以下三个方面进行归纳梳理：
(一)揭示并批判旧的政府管理体制的弊端和危害，强调政府管理体制改革的革命性特质
在邓小平看来，旧的政府管理体制是与计划经济相适应的，虽然在历史上发挥过应有的作用，但其内在的弊端随着时间的推移日益显现。为了适应社会主义现代化建设的需要，必须进行彻底地改造。他认为：官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制、形形色色的特权等现象都是旧的政府管理体制弊端存在的主要表现。他重点分析了权力过分集中与官僚主义现象，指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[1] 328经过认真思考，邓小平认为：“旧的那一套经过几十年的实践证明是不成功的。……阻碍了生产力的发展，在思想上导致僵化，妨碍人民和基层积极性的发挥。”[2] 237只有彻底改革党和国家的领导制度，四个现代化才有希望。当然这种改革不是修修补补，而是一场革命。他说：“改革是中国的第二次革命。”[2] 113“精简机构是一场革命”；“当然，这不是对人的革命，而是对体制的革命”；“这场革命不搞，……不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。”[1] 396可见，邓小平是以“革命性变革”的方法来解决旧的政府管理体制改革问题的。
(二)对新政府管理体制的目标设计
在《关于政治体制改革问题》一文中，邓小平提出了政治体制改革的三个目标：巩固社会主义制度；发展社会主义生产力；发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。随后，他又提出了与政府管理体制改革密切相关的三个具体目标：“最近我在设想，要向着三个目标进行。第一个目标是始终保持党和国家的活力，……第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率，……第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。”[2] 179邓小平的这些论述虽然是针对政治体制改革目标而言，但也为政府管理体制改革指明了方向和目标。
1.政府管理体制的改革必须发扬社会主义制度的优越性，以巩固社会主义制度为首要目标。一切离开社会主义原则，损害社会主义基本制度的改革都是要失败的。巩固社会主义制度，是要我们在解放思想、正视社会主义一些具体制度存在弊端、缺陷的前提下，不照搬西方那一套民主、不搞自由化；要坚持党的领导，通过改善党的领导方式和执政方式不断加强党的领导。这是我国政府管理体制改革的根本的政治保证。
2.政府管理体制的改革必须坚持以经济建设为中心，以发展生产力为中心目标。邓小平指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速社会主义现代化建设事业的发展。”为此，政府的首要任务就是要坚持以经济建设为中心，“迅速发展社会生产力，逐步改善人民的物质文化生活”[1] 322。政府管理体制的改革也必须为社会生产力的发展理顺关系、改善环境、创造条件。
3.政府管理体制改革的直接目标是增强活力、提高效率、调动积极性。增强活力是指“党和行政机构以及整个国家体制要增强活力”，“主要是指各级领导班子的年轻化”，[2] 240这是针对领导干部年龄老化和思想僵化的问题提出的。在邓小平看来，干部队伍年轻化是体制改革的一个中心目标。提高效率，就是提高政府机关的工作效率，“搞四个现代化不讲工作效率不行。现在的世界，人类进步一日千里，……所以必须解决效率问题。”[2] 179在这方面资本主义国家比我们要好一些，我们的效率不高主要与机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是党政不分，党和政府的很多机构重复，这又成为产生官僚主义的直接原因。推进政府管理体制改革，必须反对官僚主义，提高工作效率。调动积极性主要是指调动基层和群众的积极性，这是解决政府管理权力过分集中现象的必然要求。邓小平指出：“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”[2] 160在这里，邓小平事实上为我国政府管理体制改革提出了两个目标：一是通过分权和精简，党组织与政府分权，调动政府工作人员的积极性；二是通过放权，中央向地方下放权力，调动基层政府工作人员和广大群众的积极性与创造性。活力、效率、积极性是邓小平为政府管理工作提出的具体要求，也是政府管理体制改革的具体目标。
(三)政府管理体制改革的制度设计与具体措施
邓小平正是在坚持社会主义基本政治制度的前提下，思考政府管理体制改革问题的。在他看来，按照科学化、民主化、法制化的标准要求，我国政府管理中存在的主要问题是职能交叉、权力集中、机构臃肿、职责不清、人浮于事，其后果是，官僚主义、拖拉作风、效率低下以及种种特权现象等。要解决这些问题，政府管理体制必须进行革命性的变革。为此邓小平提出了以下制度设计和具体措施：
1.改革党和国家领导制度，理顺党委和政府的关系，实行党政分开，建立独立行使行政职权的政府工作系统。早在民主革命时期，邓小平就批评了把党的领导视为“党权高于一切”的错误观点[3] 11，认为党的领导主要是政治领导，不能过多干预政府工作。党的十一届三中全会以后，邓小平继续强调指出：“党要善于领导，党政需要分开。”[2] 177“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各个方面的积极性。”[1] 98实行党政分开，“解决党政不分、以党代政问题。……有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”[1] 321在他看来，各级党的组织应该把大量日常行政工作、业务工作交给政府、业务部门来承担，党的领导机关应着重做好三项工作：掌握方针政策、决定重要干部的使用、做思想政治工作和群众工作。实现党委和政府的工作从职能上分开，是保证党和国家政治生活的民主化，真正建立起独立行使行政职权的政府工作系统的重要条件。
2.下放权力，转变政府职能，解决权力过分集中的问题，建立适度分权，权责明确的责任政府。下放权力，其中包含两层考虑：一是贯彻民主集中制原则，解决好中央政府与地方政府的权力分工问题。一方面要加强中央的权威，搞好中央政府的宏观管理；另一方面要向地方下放权力，调动地方政府的积极性。二是转变政府职能，实行政企分开，解决好政府和企业的权责关系。权力不下放，企业没有自主权，也就没有责任，这样既不能搞好企业工作，也不能调动企业的积极性，而且使政府不能集中精力做自己职权范围内该做的事情。把权力下放给基层和人民，这就是最大的民主。恢复和健全规章制度，关键是建立责任制，特别是在政府管理制度上，要加强责任制，扩大管理人员的权限；要善于选用人员，量才授予职权，要严格考核，赏罚分明。我们的党政机构长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对每个机关、每个人的职责权限的严格明确的规定，这种现象必须从制度上根本改变。
3.精简机构与人员，改革不合理的人事制度，建立符合科学管理要求的政府人事管理制度。党政分开、政企分开之后，政府机构和人员才能真正精简下来。精简机构是一场革命，是克服官僚主义，提高政府工作效率的关键。邓小平指出，官僚主义能否有效克服，政府能否精简，政府管理是否高效，直接关系到党和人民群众能不能保持血肉联系，直接关系到社会主义现代化建设的成败。“精简是革命，选贤任能也是革命”[1] 401，要在全社会形成一个“尊重知识、尊重人才”的良好氛围，按照“四化”标准选拔和使用人才，选拔德才兼备的优秀人才进入政府机关系统。要解放思想，从观念和机制上实现单纯的管理干部向人力资源开发的转变。他说：“目前的问题是，现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。……坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，……坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争。”[1] 326要有计划地对全体干部进行培训和教育，提高他们的政治水平、文化水平、业务水平，建设一支德才兼备的干部队伍；还要改革过去那种干部能进不能出，能上不能下的铁饭碗现象，建立和健全干部人事管理各个环节的各项具体制度。邓小平关于干部人事制度改革的思想非常丰富，主要包括：关于按照四化标准选拔和使用优秀人才的思想；关于废除领导干部职务终身制，实行退休制度的思想；关于建立干部轮训和交流制度的思想；关于建立和强化竞争激励机制的思想；关于建立新陈代谢机制的思想；关于“接班”制度化的思想等等。可以看出，邓小平将政府人事制度的改革放在一个非常重要的位置上，强调四个现代化的实现关键在人，制度问题更具有根本性、全局性。人事制度的科学化、制度化是政府工作有效性的重要组织保障。
4.密切联系群众，反对官僚主义，建立体现执政为民宗旨的服务型政府。邓小平指出，群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝，密切联系群众，这是最根本的一条。不要做官当老爷，要反对衙门作风。我们只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，倾听群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利完成社会主义现代化建设事业。共产党的领导干部，无论何时都不能忘记：要坚持从群众中来，到群众中去的领导方法和工作方法，同群众打成一片，坚决当人民的勤务员，坚决反对官僚主义。官僚主义是小生产的产物，是脱离群众的必然结果。在邓小平看来，官僚主义是我国政府管理工作中的一个大问题，他列举了官僚主义的一系列危害和表现：“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”[1] 327搞四个现代化，非克服官僚主义这个祸害不可。我们现在的政府管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁琐，效率极低，政治的空谈往往淹没一切，这只会葬送我们的社会主义现代化事业。要从制度、作风、方法上克服官僚主义，必须从高级干部做起，建立健全党和政府的各项民主制度，贯彻群众路线，注重工作方法，反对一切形式主义的假话、大话、空话，提倡求真务实的思想作风和工作作风。只有这样，我们的政府才能取信于群众，扎根于群众，得到群众的支持和拥护，真正成为体现执政为民宗旨的服务型政府。只有这样，我们的事业才有希望。
5.加强行政监督，反对特权腐败现象，建立公正透明的廉洁政府。加强对政府工作进行经常的广泛的监督，就要坚持民主集中制的组织原则，建立健全各项监督制度，就要把各种监督工作制度化，设立专门的机构，使监督工作具有制度保障和组织保障。邓小平指出：领导干部凡是搞特权、特殊化，经过教育不改的，不仅要给予经济上的退赔处理，还有给与法律、纪律处分。要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查[1] 332。腐败是党内的危险因素，是党内思想不纯、作风不纯、组织不纯的严重表现，种种贪婪、腐败和不公平现象都是历史上剥削制度不可克服的顽症，社会主义国家有条件，也有能力消除。人民群众对贪污、行贿、受贿等腐败现象非常反感。对此，我们必须以坚决、明确、毫不含糊的态度支持查办部门，不管涉及到谁，都要按照党纪、国法查处，要真正抓紧实干，不能手软。惩治腐败态度要坚决，透明度要高，要依靠人民的力量，在整个改革开放过程中持续进行。惩治腐败要靠教育，更要靠法制。不惩治腐败，特别是党内高层的腐败现象，我们就会有亡党亡国的危险。我们要反对腐败，搞廉洁政治，各级政府官员都要以身作则，廉洁自律，掌好权，用好权，克服特权思想和特殊化作风，在人民心中树立起廉洁政府的形象，这是人民的希望，也是党和国家各项事业顺利发展的重要保证。
6.加强政府法制建设，处理好人治与法治的关系，建立依法行政的法治政府。邓小平指出，加强法制，就要“通过改革，处理好法治和人治的关系，”[2] 177讲法制，就要重视法律的作用，“对于各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例”[1] 332。政府管理过程中形成的各种关系，要通过法律的形式予以规范，要坚决贯彻“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。讲法制，就要积极维护法律，坚持法律面前人人平等，任何人犯了法也不能逍遥法外。在邓小平看来，政府管理工作的各方面都要重视法制的作用，要改变人治的管理思想，树立法治的管理理念。各级政府工作人员都要培养行政执法意识，坚决维护法律的权威，维护政府的形象。他指出，各级领导干部要把廉政建设作为大事来抓，反对官僚主义，反对各种特权现象、特殊化作风关键要靠法制，搞法制靠得住些。重视法制，重视政府管理的法制化，是建立责任政府的前提和基础。邓小平还重点分析了“一国两制”条件下香港政府法制的问题，他强调，香港政府作为特区政府可以在基本法的授权范围内享有高度自治权，要相信香港人能够治理好香港，只要是在基本法框架下有利于香港人利益，有利于香港繁荣稳定的，中央政府都积极支持。
7.为政府管理活动创造有利的国际国内环境。争取和平的国际环境，创造稳定的国内环境，是政府管理最重要的外部条件。邓小平说，“中国是维护和平的坚定力量，”[2] 383“只有争取到和平的环境，才能比较顺利地发展”[2] 328。为了使中国发展起来，实现我们的宏伟目标，不仅需要一个和平的国际环境，还需要在国内有一个安定团结的政治局面。邓小平强调，中国政府对外要坚持独立自主的和平外交政策，争取长期的国际和平环境，一心一意搞建设；对内要创造一个安定团结的政治局面，有领导有秩序地进行建设。没有和平的国际环境，没有安定的国内政治环境，什么事情也干不成。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。”[2] 284这个稳定不仅是指国内环境的稳定，也包括党和政府政策的持续和稳定。
综上所述，邓小平的政府管理思想，为中国政府管理体制的改革进行了目标设计、制度设计并提出了一系列具体措施，具有革命性的内在精神。其中蕴含了较为丰富的现代政府管理理念，主要表现在：精干、高效、权责分明的责任政府理念；体现执政为民宗旨的服务政府理念；建立公正透明的廉洁政府理念；建立依法行政的法治政府理念等。邓小平的这些现代政府管理理念，在其为实现我国政府管理科学化、民主化、法制化、现代化所作的开创性论述及其所蕴涵的现代政府管理思想，在他众多的文章、报告和谈话中随处可见。
在新世纪全面建设小康社会的今天，邓小平政府管理思想对于当前我国改善政府管理工作，推进政府机关依法行政，建设社会主义政治文明，仍然具有重要的指导意义；邓小平政府管理思想中所蕴涵的现代政府管理理念，为我国政府管理走向现代化，不断提高政府管理能力和管理效益，更具有重要的现实指导意义。这些思想及其科学理念值得我们积极思考、深入领会、大胆探索、继续高扬。通过以上对邓小平政府管理思想的系统考察，我们可以得出以下几点启示：
第一，政府管理体制的改革必须坚持正确的政治前提。这是我国社会主义政府管理体制改革成败与否的关键，同样也是邓小平对我国政府管理体制改革提出的政治要求，是保证这场改革沿着正确的方向，有计划、有步骤、有秩序地向前推进的前提和基础。没有这个政治前提，这场改革必然会走上歧途，走向无序，走向失败。今天，我们党新的一届领导集体正在带领全党全国人民全面建设小康社会，积极推进社会主义政治文明，建设社会主义法治国家，这无疑是继承了邓小平政府管理思想中科学的政治理念，是在巩固社会主义制度和党的领导的前提下进行的创新和发展。因为离开了这个前提，任何改革都注定会失败。
第二，政府管理体制的改革必须适应社会主义市场经济体制改革和发展的要求，建立精干、高效、权责分明的政府工作系统。这是符合科学化要求的现代政府管理理念，也是对传统政府管理弊端的科学性改造。这样的政府工作系统符合社会主义市场经济发展的内在要求，是提高政府工作效率和管理能力的必然选择。在全面建设小康社会的新时期，继续完善社会主义市场经济体制，更是迫切需要建立和完善这样的政府组织系统，这是政府有效管理的组织前提。
第三，政府管理体制的改革必须坚持“以人为本”的现代管理理念，加强国家公务员队伍的建设，提高他们为人民服务的意识，不断完善政府人事管理制度。邓小平始终将政府人事管理放在政府管理的一个非常重要的位置，认为党和国家的各项工作都要围绕现代化事业的发展，而实现社会主义现代化关键在人，制度问题更重要；这里的人和制度，主要指的是政府的人事管理制度要符合以人为本的管理理念。他还多次强调，领导干部一定要牢记为人民服务宗旨，抱有甘做人民的勤务员和公仆的施政理念，要心里装着群众，工作想着群众，密切联系群众，同群众打成一片，这是得到群众支持和拥护的关键，也是执政为民理念的具体阐述。党中央提出“以人为本”的施政方针，标志着我国政府管理越来越趋向民主化、现代化。
第四、政府管理体制的改革必须按照民主、公正、廉洁的原则积极推进政府法制建设，切实提高政府部门依法行政的水平。邓小平关于加强行政监督，反对官僚主义和特权现象，建立廉洁政府的思想，关于人治和法治相互关系的思想，关于政府管理要靠法律的思想，对我国推进政府法制建设，提高政府工作人员执法意识和执法水平，建立公正廉洁的法治政府都有重要的指导意义。
第五、提高政府管理工作的科学化、民主化、法制化、现代化水平，是不断提高我国社会主义政治文明程度，全面实现小康社会的关键。党的十六大提出，我国要在本世纪的前二十年，全面建设小康社会，实现人民生活的富裕幸福。全面小康不仅要求我国人民在经济生活上走向富裕，更是指人们在精神生活和政治生活上实现一个文明化程度的质的飞跃。政府在全面建设小康社会的进程中无疑是扮演着一个非常重要的角色，政府自身管理和社会管理水平直接关系到全面小康社会建设的成败。现代社会的发展对政府提出了越来越高的要求，处于改革和转型时期的中国政府将会面对越来越复杂的外部环境，面临越来越多的挑战。笔者认为，认真研究邓小平政府管理思想，仔细领会其中的现代政府管理理念，是提高政府管理科学化、民主化、法制化、现代化的思想保证；继续坚持和高扬邓小平的政府管理思想，是我国政府领导全国人民不断提高社会主义政治文明程度，实现全面小康社会的关键。
注释：
①“四化”：指政府管理的科学化、民主化、法制化、现代化。
标签：官僚主义论文; 邓小平理论论文; 社会主义制度论文; 社会主义民主论文; 国家社会主义论文; 民主制度论文; 工作管理论文; 经济论文; 时政论文;