新型农村养老保险制度的财政负担测算——兼论“十二五”期间实现全覆盖的可行性，本文主要内容关键词为：可行性论文,新型农村论文,二五论文,负担论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保障是社会保障制度的核心内容，农村社会养老保险制度的建立和完善对于农村社会保障体系至关重要。2009年，以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）开始试点实施，旨在逐步解决7亿中国农村居民的老有所养问题。新农保被视为继取消农业税、实施农业直补、新型农村合作医疗制度之后的又一项重大惠农政策，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对推动农村社会保障事业乃至全国整体的社会保障制度的改革与发展具有重要意义。
2009年新农保试点覆盖面为全国10％的县，2010年试点范围扩大到23％的县，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助（另外50％由地方政府负担），地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，全覆盖目标应该被放在优先位置，同时逐步提高保障水平。蔡昉（2009）认为，按照当前安排新农保要在2020年才能实现全国覆盖，这样的跨度太长，会造成地区之间新的不平衡引发新的矛盾，新农保的扩面速度应该加快，建议在本届政府内打下基础，“十二五”期间实现制度全覆盖。①
加快新农保推进步伐，提前实现制度全覆盖目标，当然对于中国农村社会保障制度建设具有重要意义。但是，这必然要求新农保制度的财政投入进一步加大，中央财政和地方财政的负担水平和承受能力是提前实现全覆盖目标的关键。因此，本研究将对2009－2020年新农保制度的财政负担情况进行测算，据此评价“十二五”期间提前完成新农保制度全覆盖的可行性。本研究章节安排如下：第一部分阐述研究方案；第二、三和四部分分别从财政总体负担、中央财政负担和地方财政负担三个方面分别展现测算结果，并探讨提前实现全覆盖目标的可行性；最后部分进行总结和讨论，提出加快推进新农保制度的政策建议。
一、研究方案
关于新农保制度的财政负担测算，张为民（2009）、周莹（2009a）和曹文献、文先明（2009）等利用保险精算模型，从农民个人参保缴费和国家财政支撑两个方面进行了测算。但是，这些测算方案的设计与目前新农保制度存在一定偏差；没有考虑到新农保全覆盖的逐步实现的过程，基本属于静态的测算；而且，测算相关的基础数据，如享受基础养老金补贴人数和参保缴费人数也没有较为准确的预测。本研究的测算方案将考虑这些问题，为了对比分析不同推进速度下中央财政和地方财政的负担水平，我们按照新农保制度全覆盖的时间设定了三种全覆盖实现方案：
方案一：2013年实现全覆盖（高速推进方案）。覆盖率逐年翻番，2009年覆盖全国10％的县，下一年覆盖20％，再下一年40％，然后80％，按此速度，2013年实现全覆盖，即在本届政府内便基本完成全覆盖目标，相对于蔡昉（2009）提出的“本届政府打基础、‘十二五’期间全覆盖”的推进步伐更快。
方案二：2015年实现全覆盖（中速推进方案）：阶段性加速推进，2009－2012年处于试点初期，稳步推进，每年扩面10％，2012年以后加快推进速度，每年扩面20％，按此速度，到2015年实现全覆盖，此方案基本按照蔡昉（2009）提出的推进方案实施。
方案三：2018年实现全覆盖（低速推进方案）：低速稳步推进，每年扩面10％，到2018年实现全覆盖，此方案基本按照目前规划安排的2020年全覆盖目标实施（见表1）。
基础数据：未来一定时期全国农村60岁及以上老年人口数量（享受基础养老金补贴），16－59岁农村人口的数量（享受缴费补贴）。基础数据根据2008年国家统计局的2008－2030年人口预测得到，以2005年1％调查和2001－2007年度1‰调查为依据，调整预测参数，综合考虑了2000年普查以来生育、死亡、迁移模式和水平的变花。② 预测结果准确性较强、具有权威性。预测根据生育水平和城市化水平考虑了6种方案，我们选择其基准方案的预测结果作为本研究的基础数据来源。根据国家统计局预测数据表明，全国60岁及以上农村老年人数量将从2009年约1.02亿人增加到2020年的1.36亿人，16－59岁农村人口将从2009年约4.51亿人减少到2020年的约3.87亿人，2020年农村老龄化水平将达到21.4％（见表2）。
测算过程：根据未来全国16－59岁、60岁及以上农村人口数量，以2008年全国31个省（市）16－59岁、60岁及以上农村人口实际分布结构为参考，估计未来年份各省（市）16－59岁、60岁及以上农村人口数量，根据新农保三种推进方案要求的覆盖率，确定未来年份各省（市）的基础养老金补贴人数和参保缴费补贴人数，然后，按照最低养老金补贴标准（55元/月·人）和最低参保缴费补贴标准（30元/年·人）测算各省（市）基础养老金补贴总额和参保缴费补贴总额，并汇总得到未来各年份中央财政（基础养老金）和地方财政（基础养老金和参保缴费补贴）的投入。测算时期为2009－2020年。
测算假定：预测期内基础养老金和地方政府的参保缴费补贴标准均没有提高，即低水平下的全覆盖目标；③ 由于无法准确预测未来各省份16－59岁、60岁及以上农村人口数量，因此，假定预测期内全国农村老龄人口的省区分布保持稳定，省区结构根据2008年全国人口抽样调查得到；由于无法准确预测未来在校学生和参加城镇养老保险的农村人口数量，预测中没有剔除这部分群体，类似地问题，也没有剔除已参加老农保的农村居民。因此，预测得到的财政负担（尤其是地方财政负担）存在一定高估。
二、财政总体负担水平
“十二五”期间实现新农保全覆盖，到全覆盖时各级财政累计投入约3000亿元以内。根据测算结果（见图1），在高速推进方案下，到2013年实现全覆盖时中央和地方财政将累计投入2187亿元，仅相当于2009年全国财政收入（6.8万亿元）的3.2％；在中速推进方案下，到2015年实现全覆盖时中央和地方财政将累计投入3086亿元，也仅相当于2009年全国财政收入的4.5％；若按照目前规划的低速平稳推进（即方案三），到2018年实现全覆盖时各级财政累计投入总额为5205亿元。加快新农保推进速度，不管是在本届政府内的2013年，或是在“十二五”期间内的2015年实现全覆盖，到全覆盖时各级财政累计投入基本控制在3000亿元以内。
数据来源：根据作者测算得到。
图1 不同方案下各级财政累计投入
加快推进新农保不会造成过高的财政负担，到2020年各级财政累计投入基本控制在9000亿元以内。若2013年实现全覆盖，2009－2015年各级财政累计投入为4066亿元，仅相当于2009年全国财政收入的5.9％，分别超过中速推进方案和低速推进方案980亿元和1540亿元，这也意味着2015年实现全覆盖方案下各级财政累计投入仅超过低速推进方案560亿元（见图1）。从更长期来看，仍以高速推进方案为例，2009－2020年各级财政累计投入为9063亿元，仅相当于2009年全国财政收入的13.2％，分别超过中速推进方案和低速推进方案980亿元和1830亿元，即高速推进方案下未来10年财政总投入将分别超出中速推进方案和低速推进方案12％和25％。其中，2009－2020年基础养老金累计投入为7893亿元，缴费补贴累计投入为1170亿元，基础养老金的比例为87％。可见，提前实现全覆盖目标并不会大幅度提高未来财政投入总量，到2020年各级财政投入可以控制在9000亿元以内，按照目前的经济增长和财政状况，这不会造成难以承受的财政负担。
当然，提前实现全覆盖目标需要在未来几年加大投入，但每年各级财政投入不会超过1000亿元。“十二五”期间实现全覆盖目标需要各级财政在未来几年（尤其是2012－2015年）以递增的速度加大投入，但即便如此，每年财政投入总量也不会超过1000亿元（见图2）。高速推进方案下，未来几年财政投入的增速最快，在2013年实现全覆盖当年财政投入将增加到900亿元，超过2015年全覆盖方案当年所需财政投入360亿元，超过2018年全覆盖方案所需财政投入450亿元；若2015年实现全覆盖目标当年财政投入为952亿元，超过2018年全覆盖方案当年所需财政投入286亿元，根据目前的财政状况，这超出部分应该有能力承担。而长期来看，所有方案下全覆盖目标实现后（2018年）财政投入将没有差异。因此，从未来各年财政总体负担水平来看，加快推进新农保步伐，提高扩面速度，提前实现制度全覆盖目标带来的财政压力主要体现在未来几年（即“十二五”期间），“十二五”期末甚至本届政府内完成全覆盖目标在财政方面具有可行性。
数据来源：根据作者测算得到。
图2 不同方案下各级财政投入情况：2009－2020年
三、中央财政负担水平
“十二五”期间实现全覆盖中央财政累计投入将不超过3000亿元，全覆盖实现后每年需要投入700亿元左右。若2013年实现全覆盖目标，中央财政在2009－2015年需要累计投入2888亿元，仅相当于2009年中央财政收入（3.65万亿元）7.9％，分别超过中速推进方案和低速推进方案约700亿元和1100亿元（图3）。提前实现全覆盖目标要求中央财政在未来几年加大投入力度，以2013年全覆盖方案为例，当年中央财政需要投入638亿元，分别超过中速推进方案和低速推进方案约260亿元和320亿元，但是，全覆盖目标实现后中央财政投入增速将趋缓，每年投入约700多亿元能够保障新农保制度的可持续运行（图4），仅相当于2009年中央财政社会保障支出④（2906亿元）近1/4。
中央财政在新农保制度中发挥主导作用，中央财政投入占总投入比重70％。以高速推进方案为例，2013年全覆盖时中央财政累计投入为1540亿元，占到新农保制度财政总投入（2187亿元）的70.4％。而且，随着覆盖率逐步提高，中央财政负担比例呈现逐渐上升的趋势，根据测算得到，中央财政负担比例将从2009年实施初期的68.9％逐步提高到2020年的73.3％。同时，由于中央财政负担基础养老金补贴，基础养老金在财政投入中的结构也将从2009年的83.3％逐步提高到2020年的88.5％。当然，这一前提是中央财政和地方财政均按照最低标准实施补贴，若基础养老金水平逐步提高，例如，根据农民纯收入水平的增长速度提高养老金水平，按照2020年农民人均纯收入较2008年翻一翻的规划目标，农民人均纯收入年均增速要求达到6％，而基础养老金水平按此增长速度提高，中央财政需要进一步加大投入，中央财政负担比例也将更高；另一方面，若基础养老金水平保持稳定，而地方财政的缴费档次或缴费补贴标准提高，中央财政的负担比例将有所下降。总体来看，加快推进新农保制度，中央财政将发挥主导作用，在财政投入中分担更大的比例。
加快推进新农保不会对中央财政造成过高负担，到2020年中央财政累计投入不超过7000亿元。即便在高速推进方案下，即2013年实现全覆盖，2009－2020年中央财政需要累计投入6531亿元，相当于2009年中央财政收入的17.9％，仅比中速推进方案和低速推进方案所需要中央财政累计投入多出约700亿元利1300亿元。可以看出，提前实现新农保全覆盖导致中央财政未来10年需要超额投入部分并不多，2015年实现全覆盖累计投入仅比按照当前规划超出600亿元左右，平均每年仅为60亿元左右，这超额负担对于中央财政的压力并不大。但是，提前实现新农保制度全覆盖对于加快农村社会保障体系建设的意义却是十分重要的。因此，加快推进新农保、提前实现全覆盖目标，并不会大幅度增加未来10年中央财政累计投入，而主要对今后三五年的财政投入提出更高要求，根据目前财政状况，中央财政应该有能力承担。
四、地方财政负担水平
“十二五”期间实现全覆盖地方财政累计投入将不超过1200亿元，各省份的财政负担不会成为关键障碍。若2013年实现全覆盖，2009－2015年地方财政需要累计投入1178亿元，仅相当于2009年地方财政收入（3.2万亿元）的3.7％，仅比中速推进方案和低速推进方案多出290亿元和450亿元（图5）。从更长期来看，2009－2020年地方财政需要累计投入基本可以控制在2500亿元以内，仅相当于2009年地方财政收入的7.9％。根据邓大松、薛惠元（2010）测算得出，按照目前政策，全国地方财政年最低补贴数额为245亿元，占全国地方财政收入的比重为0.86％，地方财政的总体负担不大。而且，从中央和地方财政投入结构来看，地方财政在新农保制度中仅负担不到30％。低水平全覆盖的新农保制度不会对地方财政造成太大压力。
当然，由于各省份经济发展水平、财政状况以及人口结构的差异，新农保制度对各省份造成的财政负担状况也存在差异。根据测算结果（表3），即便是高速推进方案下，2009－2020年地方财政投入最多的山东省累计投入也不到380亿元，仅相当于2009年该省地方财政收入的17％；中西部地区地方财政投入最多的河南省累计投入只有103亿元，不到2009年地方财政收入的10％。相对来看，河北省的财政负担压力最大，未来10年累计投入相当于2009年财政收入的26.6％，其次，山东省、海南省、福建省、西藏自治区以及甘肃省的财政负担压力相对于其他省份也较高，累计投入相当于2009年财政收入的比例均超过10％。因此，提前实现低水平下的全覆盖目标，总体上不会给地方财政带来较大压力，当然，对于不同省份承受的财政压力差异应对予以重视。
中西部地区在地方财政的负担比例在35％左右，而且呈现下降趋势。中西部地区仅仅负担个人缴费补贴，基础养老金补贴全部由中央财政负担。2009年新农保实施初期，中西部地区承担缴费补贴约为9亿元，而东部地区需要承担基础养老金和缴费补贴合计为16亿元，中西部地区在地方财政的负担比例为35.7％（图6）。随着覆盖率的逐步提高，中西部地区的负担比例将趋于下降。到2020年，中西部地区承担缴费补贴为77亿元，而东部地区承担的基础养老金和缴费补贴合计为194亿元，中西部地区的负担比例下降到28.4％。从具体省份来看，不同推进方案下，各省份的财政投入在地方财政总投入的比重基本稳定，排在前三位的是山东省（14.9％）、江苏省（12.6％）和河北省（11.2％），中西部省份负担比例最高的是河南省（4.1％），其次是四川省（3.2％）（表3）。新农保制度考虑到了经济发展水平和财政负担能力的地区差异，向中西部地区实施了倾斜，这符合制度设计的原则和初衷，也为新农保制度的快速推进提供了条件。
五、结论与建议
根据新农保财制度财政负担的测算显示，到2020年各级财政累计总投入可以控制在9000亿元以内，中央财政投入占到70％以上；若“十二五”期间提前实现全覆盖，全覆盖目标实现时中央财政累计投入将不超过3000亿元，到2020年累计投入不超过7000亿元，全覆盖实现后每年需要投入约700亿元；若“十二五”期间提前实现全覆盖，全覆盖目标实现时地方财政累计投入将不超过1200亿元，各省份的财政负担不会成为根本性障碍。当然，由于各省份经济发展水平、财政状况以及人口结构的差异，新农保制度对各省份造成的财政负担水平也存在差异。
加快推进新农保制度，“十二五”期间内提前实现全覆盖不会造成中央和地方财政难以承受的负担，提前实现全覆盖并不会大幅度增加未来10年财政总投入，而主要对今后三五年的财政投入提出相对更高要求，在新农保制度中发挥主导作用的中央财政需要在今后几年加大投入力度，按照目前的经济增长和财政状况，“十二五”期末甚至本届政府内完成全覆盖目标在财政上是能够保证的。当然，财政仅仅是新农保全覆盖的必要条件，而并非充要条件，农户参保激励、待遇水平、经办机构建设、人员配备、基金管理、相关制度衔接等同样是关系到全覆盖目标的重要因素（陈骏等，2009；陈美，2009）；即便是短期来看问题不大的财政因素，同样可能在未来面临挑战，尤其是欠发达地区的县级财政负担问题，如何解决地方各级财政（省、市、县）之间的分担问题是一大难题，而缴费档次和基础养老金标准提高也将对财政可持续性带来挑战（张晓山、崔红志，2009；邓大松、薛惠元，2010；王德文、侯慧丽，2010）。
低水平全覆盖目标的提前实现，可以考虑如下基本思路：根据高速推进方案或中速推进方案，在“十二五”期间加大中央财政投入力度，以递增的速度提高新农保覆盖率，在2015年甚至更早实现低水平下的全覆盖目标，引导地方政府积极配合，向中西部地区实施政策倾斜，在扩面基础上逐步提高保障水平，同时，加强新农保体系和能力建设，妥善处理好相关制度衔接。
首先，加大中央财政投入力度，提高新农保支出在社会保障支出中的比例。可以优先考虑制度全覆盖，再考虑农村劳动力全覆盖。制度全覆盖旨在为农村60岁以上的人口提供基础养老金，中央财政负担的基础养老金补贴占到基础养老金补贴总额的83％，占到新农保全部财政投入的70％以上。因此，制度全覆盖的关键在于中央财政，以递增的速度加大中央财政投入，全覆盖目标可以在未来三五年内实现。2010年中央财政实际支出的53亿元新农保补助资金，仅相当于2009年中央财政社会保障支出（2906亿元）的1.8％，可以逐步提高新农保支出在社会保障支出中的比例，根据测算结果，在2015年左右全覆盖实现时中央财政每年投入约700亿元，相当于2009年中央财政社会保障支出约1/4，这一比例可以作为重要参考。
其次，引导地方政府积极配合，通过多种方式激励农民参保。农村劳动力全覆盖主要涉及地方财政的缴费补贴，相对于制度全覆盖的难度较大，争取在“十二五”期末实现80％的覆盖率甚至全覆盖。不同地区和省份，可以根据自身情况加快推进速度，如经济发达省份，在地区财政支持下，也可以考虑更早实现全覆盖目标。农村社会养老保险制度兼有农村反贫困和保证“横向公平”的作用，对于经济欠发达地区，中央政府应承担起“兜底”责任（刘昌平、谢婷，2009a）。因此，在新农保加快推进过程中可以考虑进一步加大中央财政转移支付力度，鼓励地方财政加快推进速度。鼓励地方政府通过多种创新方式激励农户参与，如成都市2009年从土地出让金中拿出20亿元，以“耕地保护基金”⑤ 的方式补贴农户，补贴标准为基本农田360元/亩，对于愿意或已经参加新农保的农户，将补贴直接作为缴费兑付到保险账户中，并激励农户提高个人缴费档次，提高缴费率可以显著提高个人账户养老金实际收入替代率（刘昌平、谢婷，2009b）。
再次，加强新农保的体系和能力建设，推动实现省级统筹。制度运行体系和经办能力是加快推进新农保制度的重要保障。应该加强新农保管理体系建设，尤其是经办机构、业务人员培训和配套设施等方面。整合现有社会保险系统资源，可以考虑将新农保信息系统建筑在城镇养老保险的公共网络和管理系统之上，提高运行效率，并为保险转移接续提供技术条件（赵意焕，2009）。对于财政相对困难的中西部地区，新农保管理成本可能成为加快实施步伐的重要制约，可以考虑从中央财政预算中安排一定补贴资金，保障新农保制度的顺利实施。同时，随着试点扩大和推开，尽快提高新农保基金管理层次，从暂行的县级统筹提高到省级统筹。
最后，妥善处理好新农保与其他制度的衔接。制度衔接的一个基本原则应该是最大限度上保障参保农户利益，可以考虑制定“包赢不输”的推进政策（曾卫民，2008）。仇建国、韩俊江（2009）提出，当前新农保的待遇规定过于宽泛，理想模式应该是“基础养老金＋个人账户养老金＋农保年金”，将其他涉农养老保险制度统一整合。关于新农保与老农保的转移接续规定已经出台，在具体实施过程中应该切实处理好参保人的利益关系。新农保与农民工养老保险、城镇职工养老保险、失地农民养老保险、甚至商业养老保险（周莹，2009b）的接口应该尽快确定并衔接，这直接关系到农村劳动力全覆盖目标的顺利实现。此外，新农保与农村最低生活保障等其他福利制度之间也应该加强协调。
注释：
① 蔡昉在2009年12月26日十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议全国人大农业与农村委员会关于农村社会保障体系建设情况跟踪检查报告中提出的建议，认为新农保的扩面速度应该加快。http://www.npc.gov.cn/huiyi/ztbg/ncshbztxjs/2009－12/26/content_1532971.htm。
② 在国家统计局的预测方案中，城镇、乡村分性别人口年龄结构作为预测的基础数据，分城乡标准化年龄别生育模式和死亡模式分别作为出生、死亡人口预测的基本模型，乡村到城镇的标准化迁移模式作为迁移人口预测的基本模型。这些模型都是以2000年人口普查数据为基础，人口普查以它的数据完整性、同一性为特点，是人口预测的最佳数据来源，但随着普查数据时效性的递减，年度调查数据能提供人口变动的最新情况，为修正人口预测数据提供了有力的依据。
③ 尽管根据新农保的实施政策，未来基础养老金补贴标准将根据情况逐步提高，而参保缴费补贴也将根据参保农户选择的档次有所提高，但是，考虑到低水平下全覆盖目标的基准财政投入要求，我们预测中选择了最低的补贴标准。当然，对于补贴标准逐步提高对于中央和地方财政负担的影响，根据目前的数据完全可以预测，进一步研究可以考虑。
④ 不包括医疗保障支出。根据2009年中央和地方预算执行情况报告，社会保障和就业支出3296.66亿元，其中，社会保障支出2905.75亿元，就业支出390.91亿元。社会保障支出项目主要包括城乡低保补助、企业养老金补助、困难群众生活补贴、抚恤补助等。数据来源：财政部，《关于2009年中央和地方预算执行情况报告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201003/t20100316_276816.html。
⑤ 《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》成府发［2008］8号，http://www.cdlocalax.chengdu.gov.cn。
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