论民生财政_公共财政论文

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      民生关系到民众的根本利益,是社会各界高度关注的焦点问题之一。十八大提出“要多谋民生之利,多解民生之忧,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展,努力让人民过上更好生活。”2014年政府工作报告进一步指出“统筹做好保障和改善民生工作。”当前,改善民生已经成为政府工作的出发点和落脚点,民生财政也成为了财政体制改革的基本取向之一。

      一、民生与民生财政的概念

      民生,最早见于《左传·宣公十二年》,并有“民生在勤,勤而不匮”的说法。民生的“民”指的是普通民众,民生的“生”是生计,民生可以解释为民众之生计问题。自古至今,圣贤都十分看重民生。孟子“民为贵,社稷次之,君为轻”体现出朴素的民本思想。革命先行者孙中山曾提出了民族、民权和民生的三民主义思想,并将民生的内涵界定为食、衣、住、行四方面。结合当今现实,民生的内涵更加丰富,包含了从“温饱”到“幸福”等多个层次。虽然民生财政成为学术界关注热点,但对于民生财政,学术界尚无权威的概念解释,一种观点认为“民生财政是指整个财政支出中,用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例,甚至处于主导地位。”①这一定义与十七大和十八大报告内容基本一致,但缺乏清晰度和严谨度。有学者将民生财政定义为“我国公共财政特有的基本运作模型,它以服务民生为直接目的,是政府执政理念从‘以经济建设为中心’转到‘为民执政’在财政上的体现和结果。”②也有学者从消费和风险的角度,将民生财政定义为“促进经济增长基础上的国民消费水平率提高,防范消费差距过大,推进基本消费平等化,增加社会总福利,提高社会幸福指数的财政。”③

      民生财政概念界定首先要明确民生财政与公共财政的关系。对此,理论界的研究主要分为两类观点:一类典型观点是将民生财政视同为公共财政,这种观点认为民生财政不可能完全独立于公共财政成为新事物存在,公共财政与民生财政密不可分,公共财政的实质就是民生财政。而另一种观点则是将民生财政与公共财政区分开来,认为民生财政与公共财政并不相同,二者之间存在着显著差异,民生财政只是公共财政的某一个特殊阶段或组成部分,是公共财政的实践深化,是特别发展阶段的、特殊国情下的、特定价值取向的公共财政。④

      从我们来看,民生财政是基于当前民生问题而提出的,继承和创新公共财政理念,将财政的公共性具化为更符合中国特色社会主义语境的民生性的一种财政运行模式。相对于公共财政,它的提出带有实用主义色彩,是体制转轨和经济转型时期的产物,既具有公共财政的一般特征,又具有中国特色的特殊属性,是公共财政的中国化。

      二、民生财政提出的背景

      民生财政的提出主要基于大量民生问题的不断积累,有其深刻的制度背景。1978年十一届三中全会拉开了改革开放的大幕。以经济建设为中心,逐渐成为党的基本路线的基石和核心内容。1992年中共第十四次全国代表大会系统提出建设有中国特色社会主义理论,进一步强调“必须把发展生产力摆在首要位置,以经济建设为中心,推动社会全面进步”。经济发展成为中央政府制度设计和政策实施的首要目标。同时,中央政府通过一系列改革建立起行政集权和财政分权的中央地方关系,将这种偏好传递给地方。一方面,通过上级控制下级人事权和任命权使上级政府对下级官员拥有绝对的权威,形成行政集权模式,保证地方各级政府与中央偏好一致;另一方面,改革开放以来的放权让利,特别是1994年分税制财税体制改革,给予了地方政府足够的自主权和灵活性,在中国强势政府的传统下,地方政府掌握了地方主要的经济资源,获得了足够的经济权利和经济资源来贯彻中央政府政策。在官员晋升激励机制和财政分权双重影响下,省以下各级政府存在广泛的经济发展偏好,展开“GDP锦标赛”,投资冲动极为强烈。

      事实上,中国经济快速发展的背后激励机制之一在于为GDP增长而竞争的地方政府的推动,为此付出的代价之一,就是政府对于民生领域投入的长期不足。各级政府都将更多的精力投入到经济建设领域,通过大量政府直接投资和吸引民间投资,维持较高投资水平以达到GDP的高速增长,从而忽视了公共服务提供领域。中国近30年高速的经济增长,是以长期民生福利“欠账”和资源环境“欠账”为代价的,迫切需要通过推动制度改革达到一种新的“均衡”状态。民生财政正是为达到经济发展、民生福利和资源环境的“均衡”状态而提出的。

      从更宏观角度看,政治改革、社会改革和经济改革是一种相互制约、相互影响“三位一体”的关系。改革开放以后,中国社会制度发生了深刻变化,但相对于经济体系,社会和政治体制改革相对滞后。由于缺乏社会政策和制度层面的有效支撑,中国改革已有陷入停滞之忧,从而累积了越来越多的社会矛盾。⑤因此,推进社会体制的改革,将是经济体制改革后,又一个意义深远的变革。它既是为解决经济改革附带的诸多问题的治本之策,也能通过社会改革促进经济改革,为经济可持续发展提供新的动力。社会体制改革涉及非常广泛的领域,其中最重要的一项就是公共产品和公共服务供给制度和社会分配制度的改革。在这些领域的改革中,财政无疑扮演者关键性的角色,由此而提出的民生财政正是这种改革意图的外在体现。

      三、民生财政的定位

      民生财政并不是单纯的财政用于民生的支出越来越多,而应该从制度的层面理解,即通过民生改善政策和基本民生制度安排,从收入、支出、转移支付和财政管理等多角度进一步深化我国财政体制改革,从制度层面解决当前收入分配不公、基本公共服务不均衡等问题,为下一步深化各领域改革,完善社会主义市场经济制度提供改革突破口。

      (一)民生财政为当前社会问题解决和财政改革提供方向。

      当前的经济和社会发展面临诸多矛盾,已经出现了多个维度的不平等现象,并且这些矛盾逐步向财政部门集中。通过推进民生财政体系建设,财政体制一方面可以通过税收、转移支付、补贴、国企改革等多种手段直接或间接调整收入分配格局,提高居民收入水平,促进就业;另一方面也可以通过对不同级次、不同地区政府之间的收入和支出划分,以及转移支付体系的设计,来达到调整各地区财力差距的目的,进而推动不同级次、不同地区的基本公共服务水平均等化,缩小城乡和地区差异。以税收政策为例,它属于再分配手段,不仅应该包括对于不同纳税能力纳税人的调节,直接调整收入分配,还应该包括对于不同区域的税收划分的调节,能够保证税源在各区域之间合理流动,达到削减地区财政收入差异的作用。

      (二)民生财政体制的构建是深化改革的突破口。

      财政体制改革是经济体制改革的重要内容,在过去30多年的改革过程当中承担了突破口的角色。同时财政体制改革又承担了支持体制改革的职责,各项改革的推进成果和作用、反作用无一不反映到财政上。⑥财政体制的改革以改善民生为目标,也是基于推进改革的需要。当前改革正步入深水区、攻坚期,收入分配改革、城镇化等深层次改革都需要以财政体制改革为重要支撑,因此财政体制无疑是当前改革最佳的突破口之一。民生财政改革要着眼于当前发展阶段的改革困境,将民生改善政策逐步规范化制度化,使民生财政成为我国财政改革的基本方向,着力解决收入分配差距过大、公共服务提供不足等深层体制障碍,破除制约经济转轨与社会转型的基础性障碍,为进一步完善社会主义市场经济体制提供制度保障。

      (三)民生财政构建要充分考虑中国国情和发展阶段。

      民生的保障领域很多,随着时代进步,公民对民生的需求水平也会不断提高。但是,我国基本国情是经济发展水平相对落后,发展质量有待提高,人口基数大,这就决定了我们的民生改善之路要明显区别于欧美发达国家。因此,我们要根据经济社会发展水平和财政承受能力,合理确定民生支出水平和优先序,理性地、有远见地处理好经济发展与民生福利、需要与供给、短期与长期的关系。财政民生支出应该注意轻重缓急,在追求社会效益最大化的情况下,优先满足公众最迫切的需求。

      四、民生财政的内涵

      民生财政是带有中国特色的财政概念。公共财政是一般市场经济条件下的财政运行模式,主要为弥补市场失灵,而民生财政则强调与社会主义市场经济相匹配的特殊属性,更加关注社会公平,解决社会矛盾。民生财政内涵应该放在中国国情和社会主义制度下来理解。

      (一)民生财政是要理顺经济发展和民生福利的分配关系。

      财政体制要处理的最基本的两个分配关系是政府和市场关系以及中央政府和地方政府关系,而在发展中国家,特别是像中国这样转型国家,还多存在一层关系,即经济发展和民生福利的关系。这三种关系是财政体制变革所必须优先考虑的问题。从我国近30年改革开放的实践来看,政府和市场关系、中央政府和地方政府关系已经初步理顺。但由于以经济建设为中心的指导思想及我国政府主导型发展模式影响,再加上认识的不足,经济发展和民生福利关系则长期被人忽略。近些年经济发展和民生福利的失衡矛盾不断激化,已经威胁到经济的可持续发展和社会的稳定。民生财政就要通过财政体制改革调整第三种关系,即经济发展和民生福利的关系,从而推动建立经济发展和民生福利水平上升的良性发展模式。

      (二)民生财政的根本目的在于满足民众公共服务需求。

      党的十四大明确强调“现阶段中国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,必须把发展生产力摆在首要位置,以经济建设为中心,推动社会全面进步。”改革开放以来,“把发展生产力摆在首要位置,以经济建设为中心”成为各级政府的第一要务,这无可厚非,在实践中也取得巨大成就。但对于后面一句“推动社会全面进步”,各级政府或多或少存在认识或实践上的不足,导致经济发展和社会发展失衡。从现在来看,社会生产无法满足人民日益增长的公共服务需求依然是当前中国发展的主要矛盾之一,但表现形式已经有所区别。如果说以前表现形式是单元的,主要表现在社会生产落后,那么,现在的表现形式就是双元的,即生产力仍然不够发达和政府对基本公共服务投入存在责任缺失并存。因此,民生财政根本目的在于经济财政可持续发展基础上不断满足人民日益增长的公共服务需要,真正体现“社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”

      (三)民生财政的基本任务是实现包容性发展。

      “包容性发展”的基本涵义是:寻求社会和经济的协调、稳定和可持续的发展,即要在经济发展基础上推进我国经济发展方式转变,推动社会全面进步,实现人全面的发展。中国经济保持了30年高速发展,但同时发展失衡的矛盾也长期积累,社会改革和环境改善亟待推进。在推进经济发展与民众幸福共同提升,经济、社会、环境协调发展过程中,财政体制无疑是其中的关键环节之一。民生财政改革的基本任务就是要通过财政改革使民众能够分享经济发展的成果,实现包容性发展。因此,政府应该推动民生财政体制完善,利用税费、转移支付和财政支出等手段,加强社会和环保等领域支出,实现社会的全面进步和人的全面发展。

      (四)民生财政的主要方式是基本公共服务均等化。

      基本公共服务均等化是政府推进民生财政改革的主要方式。民主财政通过基本公共服务均等化,可以为各地区提供大体一致的发展基础,为各地区居民提供大体公平的发展条件,实现起点的公平。这既是社会主义本质要求,也是市场经济平等特征的体现。推动基本公共服务均等化要兼顾结果相对公平和程序公平,并通过基本公共服务减少社会转型矛盾,化解社会普遍的戾气。同时,推动基本公共服务均等化并不是平均主义,应该结合中国国情和中国经济财政承受能力,分布有重点的进行。从我国现阶段考虑,可以考虑分为财力均等化、财政能力均等化和基本公共服务均等化三个阶段。

      五、民生财政体制改革的措施

      (一)注重推进我国经济发展方式转变。

      民生财政要调整经济发展和民生福利的关系,不是更加强调民生福利的作用,而是在两者之间实现良性平衡。中国是一个发展中国家,社会生产还相对落后,必须坚持以经济建设为中心,推动经济发展和财力增强,为民生问题的解决提供经济基础和财力保障。

      但这种经济发展,不是粗放式发展,而应该是一种涵养型、内生型、集约型发展。经济发展方式的转变,意味着新旧发展模式的转换,在这个过程中,肯定会存在摩擦成本、沉没成本等。这就需要财政体制在改革阵痛期内,适时调节经济周期,缓解社会转型期矛盾,保证社会稳定,减小社会改革成本,同时关注于经济增长的可持续性,大力支持研究与开发、促进入力资本积累、加强公共基础设施建设投资、增强适应开放经济的主动性,为经济发展和财政收入增长拓展更大空间。

      (二)建立民生支出保障机制。

      首先,科学界定政府和市场界限,退出一般性生产领域,重点保障公共产品和服务,尤其是加大住房、教育、医疗卫生和环保等社会公共事业支出和支农支出。其次,在支出方向上,要向农村地区、边远地区、贫穷地区和民族地区倾斜,重视对社会弱势群体的支持和保护。再次,要完善分税制财政体制,调整中央与地方事权划分,使各级政府事权和财力相匹配,并以法律形式固定下来,建立基于公式法的规范转移支付体系,重点推进省以下财政体制改革,夯实地方财力,增强基层政府公共服务提供能力,推进基本公共服务均等化。

      (三)增强财政管理民主法制化水平,健全民主决策监督机制和民众利益表达机制。

      民主与法制是民生财政的本质特征,是社会主义市场经济体制的基本要求。首先,要加强预算编制,提高预算的科学化和规范化水平;其次,要增强预算透明度和公开性,构建民众、社会舆论、审计和人大多重监督体系;再次,建立基于民生的财政支出绩效评价体系,深化和规范国库集中收付制度和政府采购制度改革,提高财政资金使用效率;最后,要推进一事一议和参与式预算等改革,逐步建立民众利益表达机制,逐步培养民众权利意识,推进公民意识的觉醒。

      (四)通过民生财政体制改革带动全面改革。

      正如习近平主席所说“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”作为政治和经济体制核心内容,民生财政体制的构建要以20年分税制实践经验为基础,提出基于顶层设计的财税体制改革整体方案,通过财税体制改革的示范效应和带动效应,促进其他领域的改革,从而推动社会改革乃至政治体制改革。通过民生财政体制的构建,可以推动财税体制的民主化、法治化,健全民众利益表达和民主决策监督机制,培养民众公民意识和社会民主法治思想,进而推动政府职能转变和社会民主化法治化氛围与环境的形成,最终为促进经济体制乃至社会、政治体制的全面改革开辟道路。

      ①安体富:《民生财政:我国财政支出结构调整的历史性转折》,《地方财政研究》,2008年第5期。

      ②张馨:《论民生财政》,《财政研究》,2009年第1期。

      ③刘尚希:《论民生财政》,《财政研究》,2008年第8期。

      ④魏立萍等:《民生财政:公共财政的实践深化》,《财政研究》,2008年第12期。

      ⑤郑永年:《中国改革三步走》,东方出版社,2012年版。

      ⑥王保安:创新财政政策支持收入分配制度改革。http://finance.people.com.cn/n/2012/1229/c1004-20053604.html。

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