政府行为的效率模式——透视温州的效能革命，本文主要内容关键词为：温州论文,效能论文,透视论文,效率论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近年来，温州的经济社会发展较快，但随着又一轮发展热潮的掀起和地区之间竞争的不断加剧，温州也面临着挑战和压力。在日益剧烈的竞争中，发展软环境越来越成为区域综合竞争力的重要标志，成为一种高潜质的发展资源。而在软环境建设中，政府机关效能不高一直是企业和群众反映的一个热点。有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮等现象（注：温州市“效能革命”领导小组办公室《全市“效能革命”工作情况汇报》第2页。）制约了温州的进一步开放与发展。可以说这些问题并不是温州政府机关所独有的，而是大多数政府职能行为所共有的一些现象，其根本原因在于政府职能与行为严重滞后于市场经济发展的步伐，甚至在其对社会、经济的引导服务功能尚未发挥真正有效作用时，却反而在许多方面阻碍了整个社会向前的进程速度。本文从效率这一法律价值出发阐述效率对政府行政系统及行为的影响、从而引出在效率模式透视下的“效能革命”，以及今后政府行为在效率功能牵引下的发展趋势及应注意的事项。
二、效率模式下的政府
公正、效率、民主一直左右着权力主体行为的价值取向。而作为行使行政权的主体——行政机关，效率一直是其行为的核心价值。当然这并不是指行政机关在行使权力时不要公正与民主。效率模式是以效率为本位和出发点，并在此基础上考虑民主、公正的问题，在这三者之间发生冲突的时候优先选择效率。近些年，立法机关在行政法律文件中所确立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“时效制度”、“简易程序制度”、“紧急处理制度”等，集中到一点就是促使行政权具有高度的、规范化的效率模式。可以毫不夸张地说，关注效率已成为各个国家行政法的基本职能。而效率职能在对行政权的全面作用和调适过程中，则能更好地促使行政权效率化、效能化、明显社会效果化。
1、效率本身体现政府行为的权利特性
如果说执行性体现政府行为的义务特性的话，那么效率性则体现政府行为的权利特性。（注：孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第51页。）相对于立法权力而言，政府的行政权力具有执行性，从根本上说是执行法律、执行权力机关意志的权力。这就是古德诺所称的相对于“国家意志的表达”的那种“国家意志的执行”（注：[美]古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987所版，第12页。）。同时相对于立法的“架构性”，政府的行政权力就带有“机能性”了，即立法构建了制度，政府则努力使这些制度积极、主动、及时、实效地推向社会生活，从而获得效能。当然，政府所面临的社会问题都具有复杂多变的特性，这就要求政府行为具有较高效率与实际功能。
2、效率促使政府行为体系构筑新的价值目标
我国传统的行政体系是由历史延续下来的，是计划经济的产物，体现政府行为的程式化、权威化、一统化。而在市场经济条件下，市场本质上是以效率为导向的。因此市场经济的效率功能要求政府行为体系确立新的价值目标。其基本含义便是：以政府责任法和公务员权利义务立法确立新型的行政系统与社会以及经济、文化诸事务的关系形态，使行政系统的目标具有服务、统筹等属性，使政府行为价值以市场为基本观念。
3、效率要求不断完善政府行政体制结构
政府行政体制结构是指行政系统的分层、分工和相互协作关系。包括权责关系、信息技术流通关系、工作流程关系和各级别之间的勾通关系等等。科学合理的体制结构是机构能否高效工作的关键。目前我国行政体制结构的弊端导致了两个结果：一是机构本身消耗过大；二是机构不能高效工作，使得行政管理职能难于实现，甚至一些机构的存在已成为一种社会负担。所以，依照效率功能建立的行政体制结构应当表现在：一是具有较小的规模，机构数和职员数都应少而精；二是机构层级应当少，不能有较多的中间环节；三是行政机构的工作过程和流程关系应当短而有序，等等。
4、效率引导政府行政管理过程
行政管理过程是行政机构的动态要素，也就是机构如何活动，依什么序列活动和具体的活动过程等问题。对于一个行政机构体系和单个的行政机关来讲，其活动可分为三种类型，三者的有机结合构成了一个活动序列。行政机构的目标价值、社会职能就是通过活动过程的循环往复而实现的。这三类活动包括：战略性活动；协调性活动；作业性活动。市场经济体制下这三类活动都较前发生了质的变化。效率功能将使行政活动过程更具有紧凑，并以相应的行政法制度保证其高效性。
5、效率使得在政府内部确立新型人际关系
计划经济体制以及在其下形成的人际关系往往呈现出极大的中庸、折衷等色彩，上级对下级以指挥集合和下级对上级以绝对服从为主要关系形态。市场经济下，要求人际关系以法律上的权利义务为纽带，互相支持、互相监督、共同对行政过程起作用。当然，新的关系形态要通过确立新的行政法原则和新的行政法规来实现。
“效能革命”实质便是效率模式下对政府职能的一种科学要求，加快政府职能转变，创新政府工作机制，优化内部运行，降低政府行政成本，为社会提供更多、更好的服务产品。
三、效率模式下的“效能革命”
效率是人类行为的动力之一。正如米尔恩所说“手段性行为有两种一般命令：便利与节俭。”（注：[英]A·J·米尔恩著：《人权哲学》王先恒、施青林、孔德元、荣长海译，东方出版社1991年版，第59页。）实际上，便利与节俭是效率的一种比较通俗和简单的表述方式，因为效率就是以比较小的成本获得比较大的收益。任何一个有理智的人在作出选择时都会考虑行为的效率。可以说所有的社会活动和全部的社会制度都应当以有效地配置资源、最大限度地增加社会财富为目的。因此，我们在制定一项行政制度，效率无疑在无形中支配着整个制度的开展，温州的这场“革命”也不例外。假设：制度（包括法律在内）是一种公共物品，是集体选择的行为方案。怎样才能保障制度的产生和供给（制定与实施）具有较高的效率呢？
1、制度的检验：主观一致性与社会效益性
有效率的制度不是产生于某个政治领袖或神秘人物的头脑，而是产生于集团之间或组成集团的个人之间相互讨价还价、妥协与调整的过程。因此，一项制度或措施是否有效率，或者是否能够保证最低限度的效率，其检验的标准可以诉诸主观的一致性与客观的社会效益。在主观一致性检验的诸方法中，多数决定是最常用且较有效的方法。温州“效能革命”的启动在形式上讲虽然是自上而下式开展的，但政府机关的服务质量不高、办事低下一直是企业和群众反映的一个热点，也是群众对政府行为深恶痛绝的顽症之一。这从2003年8月末市机关效能监察中心正式挂牌运转到当年11月15日截止，该中心所接待群众各方面的投诉4800件次就可以看出群众的期望与支持。（注：《温州市机关效能监察中心工作小结》2003年）1月16日，第1页。）
另外，从社会效益这一客观标准也可以来进行检验，即任何一项行动（选择）都对行为人和社会产生影响，即社会行为既有内部效应（对主体的影响）又有外部效应（对社会的影响），并将两种效应加以综合来进行衡量。从“效能革命”开展后的反馈情况来看，社会效益应该是明显的，即提高了效率、方便了群众，取得了实效。大部分单位根据部门特点和岗位实际建立、完善或重申了一系列规章制度，普遍建立了首问责任制、AB岗工作制、一次性告知制、办事限时制、重点事项跟踪制等。（注：《温州市机关效能监察中心工作小结》2003年）1月16日，第1页。）因此，从以上两种检验方法所初步得出的结论来看，“效能革命”的开展是具备效率功能的，同时效率功能也为该制度的顺利实施提供相应的保障。
2、制度的发展：效率的引导与推动
制度发展，又称制度演变或制度进化，是指制度在内容和结构上不断改善，在价值上不断提升的进程。效率价值对制度的影响，不仅表现在它可用价值标准来检验制度的现有效率，而且也表现在它作为价值目标对制度存在和发展的引导、推动和支撑的作用上。作为价值目标的效率对制度的这种引导和推动作用，表现在平常时期的推动和促进作用，其结果是导致该制度的逐步完善。可以说，导致一项制度发展的原因应该是多方面的，它的每一次变化或发展都是现实的各种社会力量综合作用的结果，而不是制定者的一厢情愿，但是社会力量的每一方面因素都只有同效率联系起来才能真正发挥作用。因为影响制度发展的最终还是理性人，而理性人作出任何行为选择都会考虑成本与效益，即进行效率分析。即使因其他价值目标的指引而确立了某一修改方案，一旦人们计算起成本与效益而发现没有效率，那么人们往往会放弃该方案。因此，政府行为（行政行为）最终还是以行政相对人的合法权利是否得到保障作为评价的标准，而无其他。
2003年8月启动的“效能革命”，当时的主要任务在于改进服务质量与办事效率，形成公正廉洁、畅通高效的机关运行机制。而随着“效能革命”的不断深入，它的重点也逐渐从微观转向宏观，从治标转向治本，从被动转向主动。到了2004年4月，“效能革命”提出把企业的竞争机制引入政府，把成本效益机制引入政府，把企业家理念引入政府，树立“顾客至上”意识，逐步建立服务型政府。（注：《温州商报》2004年4月28日第一版。）而且在今后，随着社会对政府要求的日益提高，“效能革命”的内容还将会不断地“更新”。可以说，“效能革命”是一项没有时间与终端的“革命”，因为效率会不断牵引与推动它向前进。
3、制度的效果：对行为的控制
制度本身有两个动力装置，一是通过权利激发人们运用制度；二是通过处罚预防人们违反。这两个装置能否发生作用，从行为人的角度来看，取决于它们对行为人是否最有效率。前面提到过，行为人都是有理性的人，所以在他们作出任何选择时都会用效用（注：将“道义”与“功利”之和设定为效用，把效用作为行为人选择的根据和动力。）进行考虑。效用值越大，对行为的影响力就越大，行为选择的方向就十分确定。作为制度控制违反行为的实质就是减少违反行为的供给。从违反行为人的角度来看，从事任何违反行为都要动用一定的资源并冒着受惩罚的风险，因而具有一定的成本；同时，违反行为人要从事违反行为，必然有一定的预期效用。只有预期效用大于预期成本时才会发生违反行为。用经济学家的话来说：“在成本大于收益时，利润标准就使资源停止使用。”（注：[美]哈德·德姆塞茨著：《竞争的经济、法律和政治维度》，陈郁译，上海三联书店，1992年版，第17页。）而违反行为人的预期成本是直接受到处罚的轻重和处罚的可能性的影响。因此，制度对违反行为的控制，主要在于加大违反行为的预期成本，使潜在的违反行为人放弃对违反行为的选择。这里途径主要有两条：一是加重处罚；二是提高处罚的可能性。
“效能革命”在对政府工作人员的行为控制便体现了此原则。一是设置“带电的高压线”，针对“四条禁令”：严禁有令不行；严禁办事拖拉；严禁吃拿卡要；严禁态度刁蛮。二是提高追查的可能性。如群众投诉的一律追查，还专门设立市效能监察中心受理各种投诉。
当然，“效能革命”的内容中除了“堵塞”以外，还应广泛引入“疏导”功能，即通过权利激励人们选择合法行为同违反行为作斗争。一个制度是否成功，主要取决于它能否把人们的精力引入合乎社会需要的道路上来。实际上法律权利就是把社会需要与个人效用有机地结合起来，为人们实现其建设性和创造性能力提供有效率的活动空间，把私人收益与社会收益统一起来，使人们在为自身利益奋斗的同时创造出较大的社会利益。
四、效率模式下依法行政应注意的几个方面
“效能革命”的开展是政府敢于在效率模式下审视自己、解剖自己的一种勇气的体现，它无论是从初衷或是从目的上都无非是塑造严格恪守依法行政，更高质量地履行保障、服务和引导职能的政府形象。因此它的出台得到了行政相对人的支持与欢迎，但与此同时也引出在依法行政背景下对该项制度的几点思索。
1、效率与公平
公平和效率是各国政府行政行为所追求的价值，“效能革命”更多的是从政府行为效率职能出发，但效率模式下的效率并不排斥公平，而且公平也并非在任何情况下部与效率是相冲突的。因为，对正义的追求不仅不能无视效率，而且它本身就包含了对效率的追求。因此在制定任何一项制度必须要考虑如何实现公平与效率的最优化，即“恰到好处地增进公平，直到公平之所得正和降低效率之所失相抵”（注：[美]阿瑟·奥肯著：《平等与效率》，王忠民、黄清译，四川人民出版社，1988年版，第124页。）。这一公式当然没有错，但问题的关键在于如何估价增进公平之实际得失以及提高效率之实际得失。
那么，“效能革命”措施是否具备实现公平与效率之最优关系的品质和条件？从法律在保障公平与效率之最优关系的实现方面至少具有三个优势或特点来进行类推，便是看“效能革命”是否具有：（1）是一种经过理性思考和一定范围的主观一致性检验而形成的规范和制度，只不过法律制度可能比其他的非法律制度在内容和尺度的把握上更为严谨，即用专门立法来进行保障，如《立法法》。（2）是靠国家强制力的操作性规范体系，使其在实现其目标方面更为有力。（3）给参与该制度并在其中相互作用的人们提供一个持续和可预测的结构。法律之所以历来被视为公平的象征其重要的原因之一正是具备了该项特质。客观来讲，作为一项改革式的制度，它在许多方面与法律制度的严谨性、程序性、科学性上会有一定的差距，但从“效能革命”推出初期这一段时间综合各方面考察来看，它基本能具备以上几项特点。
另外，公平与效率的最优关系存在于具体的社会关系状态之中，是由特定的环境和条件所决定的。它可能是“效率优先，兼顾公平”，也可能是“公平优先，兼顾效率”，还可能是“公平与效率均衡”。而作为在政府的行政行为中考查两者时，必然要考虑到政府行为内容的繁杂性与范围的广泛性，即其行为的作用对象既包括经济领域，又包括政治和社会生活领域。这样在各个领域中潜在的公平与效率的最优关系便可能属于不同类型，如在政府行为所涉及到的是市场领域的话，实行“效率优先，兼顾公平”；在非市场领域实行“公平优先，兼顾效率”。政府所能做的和应该敞的就是顺应反映市场经济规律，因为市场本质上就是以效率为导向的。而在非市场领域，效率价值的地位就不如公平那么重要，因为人们设想在市场领域之外有一个补救和纠正市场因为强调效率所造成的某些不理想的后果，如果非市场领域同市场领域一样实行“效率优先，兼顾公平”，那么人们这种设想就会落空。因此，“效能革命”在具体措施的制定与完善上，必然要考虑到效率与公平之间的关系，使其在转化为现实制度时既具理性又添人性。
2、合法性与合理性
现代政府行政职能的扩大和多样化大大增加了行政自由裁量的机会，它通过行政活动的全过程触及到一切政府行政领域。尽管人们希望法律在授权行政活动时以明确具体的、防止行政恣意的规则来限制行政裁量，但作为实际的问题，法律完全涵盖和拘束行政活动是不可能的。因此，“根据变化的各种情况，法律在某种范围内，承认行政机关有具体判断和选择的余地。”（注：[日]室井力著：《现代日本行政法》，吴微等译，中国政法大学出版社，1995年版，第26页。）行政自由裁量权的存在既已成为必要而且还在不断扩张，因此如何控制政府行政自由裁量权是现代行政法最重要的问题之一，合法性原则已不敷所用，行政合理性就应运而生。“效能革命”更多的是顺应了行政合理性对政府行为的一种要求。因为它着重解决的是机关服务态度差、在具体业务操办中消极抵触；办事拖拉借助职权谋取私利、讲关系等。而且这样的行为又往往以其行为合法加以掩蔽，群众难以运用法律武器加以自我保护。
法治的理念，首先要求国家中的一切权力必须根源于法，而且依法行使；其次，法必须建立在尊重人类人格的基础之上。而尊重人类人格的法，无论何时也不能少了“理”——法律中蕴含的公正目标和人类“公共”理性。同样“依法行政”不仅要依“法”而且要合“理”，“合理行政”就是当代依法行政原则的题中必有之义。这次“效能革命”的提出会引起如此广泛的关注，主要在于人们已经强烈地意识到政府的行政行为不仅仅要合法，同时更需要合理性原则加以控制，但与此同时我国目前又没有专门体现合理性原则的具体规则来对政府的行政行为加以规定与引导。而温州的这次“效能革命”所涉及的具体措施与内容又恰恰体现了用合理性原则对政府行为进行控制的一种尝试，它实实在在地拓宽了依法行政这一概论的纬度。
另外，我们也意识到“效能革命”展开下的所出台的各种规则（注：如《市直机关效能监察若干意见》（试行）、《市直机关领导管理监察若干意见》（试行）、《公务员能力建设和绩效考核若干意见》（试行）等。），它本身不是法，而只是抽象行为（注：胡建森认为这类行为本身是具体行为，只是在内容上具有抽象性。本人赞成这种观点。）。因此，它本身也要符合法律的规定，不能有任何超越法律或是违反法律的内容。要求“效能革命”本身也应依法进行，不以因为其自身是依法行政的具体措施，而忽略了对自身的依法行政的要求，即既要效率也要正义。
3、运动性（治标）与长效性（治本）
从“效能革命”的称呼中，可能会使人们产生非常强烈的运动性的感觉。因此，也会容易与时限性和任务性相联系。效率的确要求政府在行使职权时必须要高效且具有实效，但这与运动式执法是不能相提并论的，而政府在贯彻这一功能时又往往体现在它们执法上的运动式上。行政行为如果不注重长效管理，而动辄采用运动式的方法，试图一蹴而就，容易使群众对政府机关的行政能力、信用产生怀疑。运动式的行政行为方式，在社会发展瞬息万变、市场交易频繁复杂、违法行为层出不穷的今天只可偶尔为之，而日常政府行为运作机制的形成才是最重要的。
实际上，机关效能的提高是依法行政对政府的最基本的要求，实际上“效能革命”只是将此要求明确化、具体化与责任化，所以市委、市政府一直在不断地重申“效能革命”是没有时间界限的。在这里“革命”一词更多的是指它的强度，而非它的时度。而且随着社会经济文化生活的不断发展，我国依法行政的环境会继续发生重要变化，同时新形势也会对依法行政提出更高的要求，因此今后的关键应当是尽快将“效能革命”引伸到如何建立科学的行政运行机制，这才是对政府行为的长效型的治理方式。