运用经济学方法研究行政——布坎南政府理论评介，本文主要内容关键词为：经济学论文,理论论文,行政论文,方法论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1986年新自由主义经济学的重要代表人物詹姆斯·布坎南由于对“政治决策与公共经济学理论所做的贡献”而获得了该年诺贝尔经济学奖。他运用经济学方法分析政治过程，弥补了传统经济学所缺乏的政治决策理论，从经济学和政治学跨学科的角度建立了其自由主义政府理论。
从斯密到布坎南：源与流的分析
在自由主义传统中，以复兴古典政治经济学为己任的布坎南受到斯密的巨大影响。他从前者的理论中汲取并形成了分析政府行为的方法，把经济人假设引入了政治领域。在此基础上形成的政府理论继承了斯密古典自由主义的有限政府精神。
1、“经济人”假设：从市场到政治的拓展
经济人假设是经济学的基本理论前提。斯密认为在利己心的驱动下，追求私利的理性人犹如在一只“看不见的手”的引导下，非出于本意而最终实现了社会公利。从中，斯密推出了市场自发秩序原理，经济自由放任符合自然秩序，政府的干预不利于财富的增长。这否定了重商主义国家干预政策的合理性，奠定了经济自由主义的根基。
这种对个人行为的假定在布坎南处由经济领域扩展到政治过程。他“试图构造并阐明一种能把人们从个人利益出发的行为引导向公共利益的政治秩序的形式。这清楚地表明了布坎南的分析方法与亚当·斯密对重商主义的猛烈攻击有着一致之处。[1]布坎南将参加政治过程的政治家、官僚、选民视为追求自身效用最大化者，这否定了主流经济学对政治家、官僚大公无私的理想，统一了个人在经济、政治两个制度环境下的行为假定。布坎南认为在市场结构中自私自利的利己主义者不可能在政治决策过程中就成为克己奉公的利他主义者，个人在这两种制度下行为结果的不同，并不是由于其行为动机方面的转变，而源于两种制度的结构差别。
布坎南对经济人假设的创造性运用建立在其对该行为假定的独特认识和阐发之上。他把经济人假设视为一种制度选择途径，通过对个人行为的普遍性假定来选择一种能实现最优结果的合理制度。政治和经济均是一种交换过程。布坎南在与经济相对应的交换过程中以自私自利代替大公无私的假定，试图构建一种根本性制度来建立引导个人利益去推进普遍利益的政治秩序。这种对政府行为的独特观察视角和对制度的特别重视在布坎南的政府理论中具有重要的地位。
2、有限政府：古典自由主义精神的重申
自由主义实质上是一种关于政府与个人、社会关系的学说。古典自由主义主张政府的主要职责在于为市场、社会提供法律保护伞，而非广泛干预社会经济生活。另一方面，古典自由主义强调政府应是有效的，满足社会的要求。由于市场自身的不足，政府须承担一定的经济职能。有限政府正是古典自由主义的精髓所在。有限的政府同时必然是有效的，有限的政府能力能满足其职能要求，适应经济社会发展的需要。有限政府原则贯穿于斯密的学说中，亦是布坎南在其政府理论力图阐明的核心。
布坎南的政府理论建立在其契约论之上，他设想政府产生于人们订立的社会契约。布坎南将政府二分为保护性政府和生产性政府。保护性政府创立于宪制阶段[2]，其目的在于防止人们不履行契约所约定的责任，损害契约的有效性。此种政府对个人和群体的各项权利进行保护，对违反“游戏规则”的人进行鉴别和惩罚。从其产生的意义上来说，保护性政府只是执行一致同意的法律，为社会经济提供法律和秩序框架，即其任务是“裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行”[3]。这与斯密主张的政府职能的前两项内容一致，斯密认为政府职能应是“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。”[4]两者均将政府的首要和主要职责定位为向市场和社会提供法律保护伞，提供公共秩序。
生产性政府是在后宪制阶段人们通过集体行动来提供福利或公共物品的机构，是作为一种手段或过程而存在的。生产性政府通过税收来提取集体行动所需的资源，向民众提供公共物品，其行为对经济有着巨大的影响。布坎南认为这种机构的适当边界应限定在向社会供给真正的公共物品上，广泛、积极介入市场运行的行为是无法接受的。与此相似的是，斯密主张政府应“建设并维持某些公共事业及某些公共设施……。”[5]，在相当大的程度上生产性政府职能与斯密主张的政府必要而有限的经济职能相吻合。
通过对自由主义中这一前一后两位代表人物政府职能理论的比较，可见布坎南的作为仲裁者与作为公共物品生产者和提供者的两类政府是斯密古典自由主义有限政府精神在当代的强有力的回应和更精确的阐述。斯密反对政府对私人经济的不适当干预，惟恐其威胁个人自由和建于其上的自由竞争的经济秩序，但他又同意利用政府来弥补私人行为的缺陷。政府是必需的，但必须是有限的。布坎南一方面肯定保护性政府在市场经济中提供着规则与秩序等制度保障的重要性以及生产性政府存在的必要性，另一方面对政府职能的扩张怀有一种深深的恐惧感，认为对政府的制约机制的失灵导致一些现代国家正在变为非自由的国家。保护性政府和生产性政府的行为往往越出其职能范围，以推进所谓的公共目标的名义排除了个人的偏好，侵犯了个人自由空间。因此必须对政府进行立宪限制，约束其职能范围。
由上可见，布坎南的政府理论是古典自由主义在当代社会的重申与复兴，与斯密的理论存在一脉相连的关系。这种复归建立在布坎南对现实中的政府的独特观察与分析之上。
布坎南的回归与超越
继承斯密衣钵的布坎南的政府理论可分为两部分，政府失效理论是“破”，是对国家干预主义的大政府的批驳，重新确立了有限政府的合理性；宪制理论是“立”，其主张对政府进行宪制约束，重建有限政府。这两部分有机地构成布坎南的政府理论。
1、政府失效：经济自由放任的回归
古典自由主义在布坎南处的回归建立在与斯密的市场自发秩序原理不同的基础之上。斯密从市场角度出发，从市场机制的有序、有效推出政府职能的限度，而布坎南从政府可能失效的视角来论证古典自由主义的合理性。
市场自发秩序原理在二十世纪受到了国家干预主义者提出市场失灵的挑战。市场外部性、垄断、社会正义、公共物品等市场失灵导致资源配置的低效，从而为政府的积极干预作了有力的辩护。如何回应这种挑战呢？布坎南首先区分了两种不同的政府概念。一种是政府的有机体或整体概念，另一种把政府看作人们借此作出集体决策的一套机构[6]。布坎南从其个人主义出发认为，政府不是为实现所谓的社会福利而替人们作出决策的实体，而是作为价值评估唯一源泉的个人的行动工具。布坎南认为国家干预主义背后假设了一个能够有效地解决市场失灵的全知全能的实体政府[7]，这正是其弱点所在。
布坎南的政府失效的结论破灭了政府万能的神话。与国家干预主义者的政府全知全能假定相反，政府失效理论证明了政府同市场一样是失灵的，并不存在对市场失灵的理想的政府干预。从政府失效导出的结论是“市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件”[8]。在新自由主义经济学对国家干预主义的批评中，布坎南的批评是最彻底的，政府失效从根本上否定了国家干预主义的有效性和必要性。如果说有效的市场机制是斯密古典自由主义的基础，那么失效的政府则构成布坎南回到斯密的基石。
对凯恩斯主义的国家干预政策的批评是布坎南政府失效理论的经典运用。主张赤字财政的凯恩斯主义在六、七十年代使其最大的试验场美国陷入了滞胀困境。布坎南认为其原因在于凯恩斯误解了民主政治过程的实质、忽视了政治决策结构对经济政策的影响。凯恩斯设想政府是由他的理想中的一群开明的精英所组成，但这与民主政治过程的现实状况不合。布坎南认为民主政治过程中的政府是由追求私利最大化的政治家、官僚组成，而非仁慈的君主，他们倾向于实行减税和增加公共开支的政策。这是因为此两种政策的直接结果只有受益者，没有受损者，选民都能从中直接受益。反之，则只有受损者，选民将减少对政治家的支持。因此在民主政治过程中，政府具有创造预算赤字的内在倾向。
布坎南从理论前提上根本性地否定了凯恩斯主义的国家干预政策，夯实了被国家干预主义侵蚀的经济自由主义的根基。在打碎了政府的仁慈君主的假象后，布坎南认为当今西方社会的问题的根源并不在于市场制度，而在于政治制度。对现行民主政治制度进行改革，建立一种有效的政治制度来约束政府行为，减少政治家、官僚的自私因素在政治决策中的影响，这就是布坎南的宪制理论。
2、宪制约束：有限政府的重建
旨在制度选择分析的布坎南主张从制度上纠正政府的失效。因此在宪法上重建对政府的有效限制，改革政府决策体制，是布坎南政府失效理论的逻辑发展，是其政府理论中的建设性部分。
这种努力是建立在其契约论之上。布坎南从个人主义出发构建社会契约，个人在类似霍布斯式的自然状态的条件下进行选择，从而建立宪制政府。布坎南首先假设了一个无政府的自然状态，在其中，霍布斯式的个人为争夺资源而彼此相争，不存在社会秩序。在这种情况下，每个人的活动部分是生产性的，部分是掠夺性和防卫性的。布坎南认为政治过程类似于市场交换，具有互惠性质。因此为改善个人状况、增进福利，个人具有自愿达成社会契约、创造政府的动机，以维持秩序，尊重个人财产，减少个人单独防卫成本。订立契约即是人们作出宪制选择的过程，人们制定社会的基本规则，使以后的行动都在这些规则范围内进行。这种对基本规则的选择影响到此后所有人的所有行为，并且契约本质上需要参与者的同意，因此它必须得到全部自愿参加者的一致同意。这样产生的结果才是合理的或最优的。为达到一致同意，布坎南假设了一个类似于罗尔斯无知之幕的初始状态，个人对未来状况高度不确定，无法根据特定的规则来判断自身利益得失，这样一致同意的程序要求才成为可能。在宪制选择中，人们创立了政府，界定个人行为和政府行为的边界，确定作出政治决策的程序、规则和限制，从而对政府行为进行有效的制约。布坎南的建立在契约论上的政府不同于霍布斯的利维坦，而是民主政府，它不拥有专制的权力，自愿订约的个人可重新进行宪制选择，重定政府的职能范围，防止政府违反宪法，侵犯个人的自由空间。这种特性为重建有限政府奠定了理论基础。
在现代国家中，保护性政府和生产性政府的职能扩张与交叉产生了洛克斯利所形容的“宪法下的无秩序状态”。要消除这种状态，重建政治秩序，不能指望政府自身行为，它并不会惩罚自身的违宪行为，而只能从宪制上对政府进行约束，重新制定政府决策的程序和规则，而并非将注意力集中在具体的政治决策上。重要的是游戏规则，只要其是合理的，那么游戏就能顺利进行。政府应将重点置于整体结构框架之上，而非具体政策。
民主政治过程中的政治失效在于其政治制度容许政治家和官僚追求自身利益最大化。对制度结构进行再思考和再设计，将追逐私利的个人引导向公共利益，减少人性中“恶”导致的不良政治后果的可能性，而非改变人性。在契约论的基础上，人们通过谈判产生一致同意的方案来修改宪法，限定政府的职能，减少政府对经济干预的手段和范围。在布坎南的政府理论中，进行宪制改革是消除宪法下的无政府状态，重建有限政府的唯一合理的途径。
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