WTO原则与机制对我国政府公共管理的影响，本文主要内容关键词为：公共管理论文,机制论文,原则论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共管理包括两个方面的基本指向，一是对内，一是对外。对内我们着重强调对政府自身的管理，即依照内部组织法，遵循特定结构框架，将政府各职能部门机构组织为一体，在效能、精简、政令统一、分权等原则的基础上实现政府部门的合理运作，对此我们称之为公共管理的“内域”。对外我们着重强调政府对社会的管理，即按照依法行政的原则，为社会中各主体提供一个公平、公正、合法、宽松的运作平台和保障救济机制，规范公共秩序，补偿市场缺陷，调节经济，管理公共事务，提供公共服务，对此我们称之为公共管理的“外城”。前者我们可以归结为如何构筑一个“效能政府”的问题，而后者，主要归结为“依法行政”的问题。
总体而言，加入WTO后，我国政府公共管理面临着多方面的机遇和挑战。首先，政府需适应WTO规则。WTO的规则与机制成为影响政府运作的外部环境中的重要部分，在今后的政府运作中，必须考虑如何运作才能符合WTO规则的问题，减少不必要的问题和冲突。如WTO规定缔约方政府只能通过关税来保护本国产品，而不能采取其他限制进口的措施，如数量限制、进口许可证等习惯上被称为非关税壁垒的保护措施，政府在实际运作中必须遵循类似规则，按规则办事。目前，与WTO规则及我国对外承诺有关的法律、法规和部门规章共有几百件，需要统筹规划，突出重点，有步骤、有重点的制定、修改和废止。其次，政府可利用WTO规则来发展自己，保护自己，推动改革。WTO的一般性与特有性原则既对政府自身运作提出了要求和挑战，也为政府自身的发展提供了机遇，是政府实现引导经济发展和实现自身改革的重要力量源泉。一些因涉及利益纷繁复杂而原本难以解决的体制和制度问题，如城乡二元结构体制问题、非国有制企业国民待遇问题，都可借助贯彻实施WTO无歧视原则中“国民待遇”条款而加以顺势改革，利用WTO的外部力量从而减少改革压力。同样，政府在处理贸易争端以及遭受他国不正当竞争时有效利用WTO规则可以保护自身利益，维护国家经济安全，如2001年我国遭受日本对从我国进口的3种农产品征收特别关税的不公正待遇，我国政府决定对从日本进口的汽车征收100％的特别关税，就是自觉运用WTO协议中关税保护条款和交叉报复条款来保护自身正当利益的例子。再次，政府需借助WTO规则推进政府自身改革。推动政府从以权力为中心的运作方式向以规则为中心的运作方式转变，（注：参见周继东《“入世”后政府管理体制的变化趋势》，《公共行政》2001第5期。）实现政府与市场关系、市场准入制度、政务公开制度等相关制度法律关系的合理化。
就目前而言，加入WTO对我国政府的影响主要集中在政府与社会的关系方面（即政府公共管理的“外城”），当然，对政府自身管理也会产生直接与间接的影响（即政府公共管理的“内域”）。
一
具体而言，就政府公共管理的“外域”而言，加入WTO主要对如下方面产生直接影响：
第一，市场准入门槛与政府审批制度。
一般而言，市场准入门槛高低与否主要取决于行业性质、市场成熟程度、政府管制程度与关税等因素。WTO协议第2条“约束关税”、第11条“禁止数量限制”、第20条“约束性关税没有补偿不得增加”等条款体现了WTO协议中“可预见的和不断增长的市场准入原则”。（注：参见陈继勇、肖德等著《世界贸易组织的建立、发展趋势与我国的对策》，人民出版社2000年12月出版，第61页。）对于进口商而言，这一原则要求各缔约方政府不断降低关税水平，对于国内企业经营与投资而言，这一原则要求政府减少对市场的管制程度，小而言之是要求改革政府管制中的政府审批制度，减少重复审批，撤销不必要的审批，简化程序，快捷办公，提高效率。大而言之，是要求政府尽量少介入微观经济活动，让市场发挥应有的作用，政府则
加强监督。
第二，无歧视原则与国民待遇问题。
无歧视原则（又称非歧视原则）体现在WTO协议“最惠国条款”和“国民待遇条款”中。最惠国条款规定，各缔约方对于其他缔约方的产品，必须不低于给予任何其他国家的产品的优惠待遇。“国民待遇”条款规定，货物一旦已经进入集个市场，就必须获得不低于相当于当地制速商品所获得的优惠待遇。无歧视原则不仅体现在货物贸易协议（GATT）中，同样也体现在服务贸易协议（GATS）、与贸易有关的投资措施协议（TRIMS）、与贸易有关的知识产权协议（TRIPS）中。加入WTO，当政府授予非本国的市场主体以国民待遇时，首先面对的是本国市场主体的国民待遇问题。这一问题主要表现在两个方面，一个是如何贯彻无歧视原则，确保非国有制内资企业在市场准入、土地使用、借贷、税收、上市融资、进出口方面与国有制企业享受平等的权利；二是废除阻碍劳动力自由流动的城乡二元结构体系，给农村居民以国民待遇，实现城乡统筹就业，建立城乡统一的劳动力市场，让农村居民与城镇居民在统一的劳动力市场上进行公平竞争，而这一目标的实现，主要取决于政府能否改革现今户籍管理、劳动就业、社会保障、教育培训等政策规定与办法，实现无差别对待。对于前者，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》已经明确指出，要“取消一切限制企业和社会投资的不合理规定，在市场准入、土地准入、信贷、税收、上市融资、进出口等各方面，对不同所有制企业实行同等待遇。凡是对外资开放的领域，内资均可进入”，（注：参见唐明皓《“入世”后我国法律制度的挑战将不限于涉外经济领域》，《公共行政》2001第5期。）政府的主要工作是落实细化纲要计划的规定。而对于后一个问题，广东、浙江等地已率先开始尝试改革，但要走的路还很长。
第三，透明度原则与政务公开制度。
WTO有关协议中规定了通知等透明度条款，如一缔约方贸易政策的改变，涉及到其他缔约方的利益，必须事先通知有关缔约方。依照加入议定书的第18条第1款，我国政府需每年提供如下内容的信息（我国和各成员经审议不需再提供的情况除外）：经济数据；经济政策（包括非歧视、外汇和支付、投资体制、定价政策）；政策制定和执行的体制（中央以下各级政府/主管机关的机构和权力/统一管理）；影响货物贸易的政策（关税配额、非关税措施、进口许可程序、海关估价、出口限制、保障措施、技术性贸易壁垒、与贸易有关的投资措施、国营贸易实体、政府采购）；影响服务贸易的政策：与贸易有关的知识产权；过渡性审议机制中的具体问题。（注：引自《中华人民共和国加入议定书》第14页，附件1A《中国在过渡性审议机制中提供的信息2》。）透明度条款要求在中央政府层次上进行信息披露，例如通过官方杂志的出版或通过查询网点的方式，或在多变层次上通过正式通知WTO的方式进行披露。目前，完整的官方刊物名单包括：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》、《中华人民共和国国务院公报》、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法律法规汇编》、《中华人民共和国对外贸易经济合作部文告》、《中华人民共和国中国人民银行公告》以及《中华人民共和国财政部公告》。（注：引自《中国加入工作组报告书》第76页330条。）对于地方政府而言，同样须增加政府运行过程的透明度，创造良好的制度环境。这一原则要求政府首先改革文件的发布方式，其次实行以信息披露与增加政府运作透明度为导向的政务公开制度。深圳市政府已于2000年11月3日发布了《深圳市人民政府公告管理规定》，规定自2001年1月1日始，市政府以及各部门制定的规范性文件实行“统一发布”制度。”（注：参见郝珠江、刘曙光《建立地方政府规范性文件的统一发布制度》，《公共行政》2001第5期。）可以说，通过特定的方式公开、统一发布政府规范性文件成为政府文件发布方式改革的共识与通例，民众与团体可以更方便快捷地查阅到这些规范性文件。然而，对文件发布方式进行改革主要是从形式上贯彻透明度原则，而执行以扩大信息披露与增加政府运作透明度为导向的政务公开制度，才是WTO透明度原则的根本要求。除国家机密、商业秘密、以及法律法规所规定的信息与过程予以保密外，对与民众与社会利益密切相关的信息与过程、容易导致政府寻租与低效率的信息及过程等相关领域，都应实行最大限度的信息及时公开与运作过程的透明化与可监督化，将阴暗角落置于阳光普照之下，将政府运作置于民众监督之下。
第四，政府与市场关系的定位。
加入WTO，标志着我国进入了世界自由贸易体系，我国原有政府与市场的关系必须按照WTO规则而加以调整。（1）进一步厘清政府与市场的各自职能界限。政府应逐步从微观经济中退出，只履行经济调节、公共事务管理、提供公共物品、市场监管等宏观与基础职能。按照WTO游戏规则，政府与企业之间要由隶属关系变为监管关系，而现由政府承担的许多职能将交由非政府的公共部门（主要是行业协会等中介组织）、私人部门的公共部分来履行。同时，政府一些新的职能需要加强，如根据《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）加强对知识产权的保护等。（注：有关我国知识产权保护的现状和政府承诺之详细内容，可参见《中国加入工作组报告书》第52页，“与贸易有关的知识产权制度”部分。）（2）政府应停止或逐步取消对某些部门的行政保护，促进公平竞争。实现公平竞争是WTO协议的重要原则，也是多边贸易体系的基础与目标，体现在WTO协议第6条“倾销”、第16条“补贴”、第17条“国际贸易”等相关条款中。政府应执行WTO协议与我国相关承诺，停止或逐步取消对农业、纺织行业、机电工业、医药化工行业、汽车行业、金融业等特定部门的行政保护，降低关税，调整出口补贴、进口许可、技术贸易壁垒、默许垄断与倾销、装运前检验、动植物卫生检疫、原产地规划等非关税贸易壁垒，促进市场主体的公平竞争。（3）继续鼓励发展和实行经济改革。WTO协议在要求政府不干涉市场主体具体运作的同时，并不否定与排斥政府在促进经济发展与自由贸易中的积极作用。相反，通过实现资源的有效配置促进经济增长、鼓励发展和经济改革一直是关贸总协定和WTO协议的重要原则。这些原则主要体现在关贸总协定的第四部分中，WTO协议进一步强调了该原则。在超过四分之三的WTO缔约方是发展中国家以及正对非市场经济体系进行改革的国家这一不可忽视的背景下，WTO鼓励缔约方通过实现资源合理配置从而促进经济发展，同时也鼓励缔约方实现以贸易自由化为目标的经济改革。政府在这一过程中不应消极面对，而应积极作为。
二
就政府公共管理的“内域”而言，加入WTO要求政府实现体制、理念的创新，提升政府效能，同时，不断提高公务员的素质。
第一，实现体制创新。
WTO规则对我国政府管理体制的影响主要表现在法律制度和政府运作两方面，具体而言：（1）须以WTO规则及我国对外承诺为导向，有步骤、有重点地完成与WTO相关的法律法规等规范性文件的清理及立、改、废工作，并保证统一实施。WTO规则规定，除四个诸边协议外，缔约方对货物贸易协议（GATT）、服务贸易协议（GATS）、与贸易有关的知识产权协议（TRIPS）、与贸易有关的投资协议（TRIMS）、争端解决机制和程序谅解协议、贸易政策审议机制必须“一揽子接受”，“不得对本协议的任何条款提出保留。对多边贸易协定任何条款的保留应仅以这些协定规定的程度为限。对诸边贸易协定条款的保留应按该规定的规定执行”。并且，缔约方“应采取能够采取的合理措施，保证领土内的地区和地方政府和主管部门遵守本条款的规定”，确保国内中央与地方政府的法律与政策与WTO规则相统一。（注：参见唐明皓《“入世”后我国法律制度的挑战将不限于涉外经济领域》，《公共行政》2001第5期。）（2）须按WTO规则明确专门处理与WTO事务有关的职能和职能机构。如须按WTO规则设立或指定专门的信息咨询点，为WTO缔约方的企业提供有关法律信息服务，并对WTO成员提出的有关咨询问题在规定时间内提供权威性答复。在对方成员提出贸易争端磋商请求时，要有专门机构及时受理并按规定作出答复。同时，需依照《中国加入工作组报告书》的承诺，设立独立于行政机关的审查庭，依照议定书（草案）第2条（D）节第（2）款确立的迅速审查程序来审查政府的行政行为。而有关此类程序的信息也将由WTO咨询点提供。（注：参见《中国加入工作组报告书》第16页，76、77、78、79相关条款。）（3）须在政府体制范围内作出适应WTO协议要求的制度创新。包括设立“贸易谈判代表”制度和“政府律师”制度。加入WTO后，政府就是一个开放型的政府，它每天面对的是与其他国家政府、国际组织、跨国公司的经济交往，有越来越多的事务需要政府通过谈判解决，建立“贸易谈判代表”制度加强政府谈判能力是当务之急。这一制度包括：贸易谈判代表由国务院直接任命和管理，超越具体部门的利益限制；其主要任务是处理加入WTO后与相关国家产生的贸易摩擦与纠纷，维护国家利益，帮助我国企业在进行对外经济交往中争取所享有的权利。（注：出自辛向阳《加入WTO与政府管理体制创新》，《公共行政》2001第5期。）建立“政府律师”制度的目的也是出于便于处理涉及政府的法律纠纷，提升政府法治能力。美国联邦政府有18000多名政府律师，其中有国家律师，有国家副律师，还有各种各样的律师助理，政府一旦遇有纠纷，出面的首先是政府律师。政府律师制度的建立既是加入WTO之后的需要，又有助于提高政府的法治能力。（注：出自辛向阳《加入WTO与政府管理体制创新》，《公共行政》2001第5期。）
第二，实现观念创新。
在WTO形势下，政府外部环境复杂化，相应的决策过程也复杂化，政策的制定、执行、监控、评估、终结等过程必须既要考虑国内情况，又要顾及其他WTO缔约方的反应。因此，必须从观念上实现创新，眼界开阔方能遇事周全。具体而言：（1）要认识到政府运作方式将实现由以权力为中心向以规则为中心转变这一趋势。以权力为中心的运作方式，其权力运作随意性和无序性大，公开性差，不易监督。而以规则为中心的运作方式，则强调规则明确，信息公开，在充分监督的基础上依规则办事，即依法行政。要适应这种趋势，政府须破除原有的权力至上观念，树立依法行政、按规则办事的观念。（2）要认识到原有的一些共同价值理念已经日益具体化为法律约束这一趋势。如在WTO规则中，自由贸易、公平竞争、反歧视、国民待遇、透明度等价值理念都通过制度化、法律化的条款被加以确认。相应的，政府在行为与决策过程中，应日益形成这样的共识：类似共同价值理念应日益作为重要的参照因素被加以考虑，而非仅仅是理想目标或空洞之辞。
第三，公务员素质的提高和行为取向的转变。
通过对我国法律法规的清理和立、改、废工作，WTO规则会相应转化为约束政府行为的规范性文件，公务员必须提高素质，依法行政，避免违法行政使政府卷入麻烦不断的诉讼中去。这主要是因为：首先，公务员作出行政行为时受到的监督大大加强。根据我国加入WTO的议定书，所有与《1994年关税与贸易总协定》（“GATT1994”）第10条第1款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定实施的有关行政行为，都应受到独立于行政机关的审查庭的公正审查。（注：参见《中华人民共和国加入议定书》第3页，“（D）司法审查”部分。）其次，根据WTO“关于争端解决的规则与程序的谅解”协议，其他缔约方政府或企业认为因我国政府违反WTO规则而导致其利益受损或受到歧视性待遇，就可以通过WTO的贸易争端解决机制起诉我国政府，世贸组织通过磋商、斡旋、成立专家组、上诉审议、裁决和建议的执行等程序后，对这一上诉作出裁决，其过程最长可达到一年左右时间。如果政府因公务员违法行政而遭致卷入争端中，其精力必然大受损耗，非但有损政府形象，更会妨碍正常的政府运作与职能行使。因此，通过公共部门人力资源管理的相关措施提高公务员素质，使之依法行政，不是空洞的口号，而是加入WTO后实实在在的约束要求。