摘要：改革开放初期，提高国家行政管理效能“理”所应当，“势”所必然。但是，由于来自经验、观念、环境及体制等因素，只有在党的坚强有力领导下，借鉴经济体制改革成功经验，发挥自身优势，稳妥有序地进行改革。这对新时代建设中国特色的社会主义，实现国家治理体系和治理能力现代化都具有重大理论和现实意义。
关键词：国家治理；基本思路；探析
改革开放初期，国家治理面对复杂局面，如何稳妥有序提高行政管理效能，当时党的领导人做了深入思考。当前，我国正处于全面深化改革和攻坚阶段，重温改革开放初期国家提高行政管理效能的基本思路论述，具有深刻的启示意义。
一、改革开放初期提高行政管理效能，“理”所应当，“势”所必然
我国改革是包括经济、政治等各个领域在内的全面改革，行政管理改革是其中的重要一环。
1.从“理”的维度看，行政管理改革是社会主义社会自身发展规律的客观要求。马克思以商品为研究对象，全面分析资本主义社会内在的矛盾，揭示资本主义必然灭亡，社会主义必然取而代之的真理性。但是，对未来社会国家行政管理制度及其体制机制，马克思仅根据自己的科学研究提出了原则性设想，勾勒了大致轮廓。作为马克思的亲密战友，在这一问题上，恩格斯认为不应把未来社会定为“一成不变的东西”，而应视其为“经常变化和改革的社会”。这是人类社会发展的基本规律。作为人类社会发展中的一个具体形态，社会主义社会同样如此。另一方面，事物也有其特殊性。就国家治理而言，一个国家采用什么样的治理制度和体制，由该国经济发展水平、历史文化传统、社会习俗等多种因素共同决定。不同国家，即便有着相同的社会制度和意识形态，其管理体制也并不完全相同。我国行政管理体制是社会主义制度在政治层面的具体表现形式，是人民在长期实践中做出的正确选择，具有议行合一、高效，可集中力量办大事等诸多优越性。但是，因受经济社会发展水平、历史文化传统、人民民主意识等多种因素的制约，我国行政管理体制需要进一步改革完善。
2.从“势”的维度看，改革国家行政管理体制也是形势使然。一方面，经济体制改革的深入，对国家行政管理的改革提出了与其相适应的新要求。另一方面，国家行政管理体制自身情势也要求改革。建国之初，我国仿效苏联建立了以高度集中为主要特征的行政管理体制。这种高度集中的管理体制，在巩固新生政权、稳定社会秩序、保障人民民主权益、发展生产方面功不可没，是同当时国家和社会生产力水平相适应的，具有历史合理性。
二、坚持稳妥有序地推进国家行政管理体制改革
改革开放初期，国家行政管理体制改革，面对许多复杂问题，选择勇于面对，敢于担当，善于攻坚，稳妥有序地推进。
1.坚持“走自己的路”。道路问题至关重要。走什么路，事关改革成败和国家前途命运。在改革初期，我们就强调“走自己的路”。究其原因，主要有以下两个方面：
第一，这是总结党领导革命和建设经验得出的基本结论。不论是革命还是建设，我们都曾放眼世界，虔诚学习他国道路、经验。然而，历史事实也雄辩证明，只有自己摸索出来，走出来的路，才是最能指引胜利的道路。正如邓小平所说，如果不是“走自己的道路，中国革命就搞不成功”[1]P63。革命是如此，建设和改革同样如此。改革无论是经济领域、政治领域，还是其它领域的改革，都要“走自己的路”。
第二，这是由我国行政管理体制改革的实际决定的。“走自己的路”，就是在时空上要面对本国历史、文化、习俗和制度环境。毕竟不同国家，有不同的环境和条件，要解决的问题和实现的目标也不同。因此，改革国家行政管理体制，只能“走自己的路”。邓小平不止一次地反思其适用性，指出苏联模式在苏联也不是“百分百成功”；对欧美国家的管理体制，指出其弊端是议而不决、低效。
2.发挥“中国优势”。进行国家行政管理体制改革，我们是有优势的：
第一，在思想上，党内外有着广泛共识。我国行政管理制度是党带领人民在长期政治实践中选择的结果，适合我国国情，符合人民根本利益。
第二，在组织上，党坚强有力的领导。党坚强有力的领导是推进国家行政管理体制改革最大的优势。一方面，近代中国革命和建设的历史充分证明，中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益，能有力、有智慧担当改革重任。另一方面，国家行政管理体制改革不断推进的过程，也是党不断自我革命的过程。
3.借鉴运用经济体制改革经验。我国改革是经济先行。经济体制改革的深入不仅对国家行政管理体制提出了与其相适应的要求，同时也为国家行政管理体制改革创造了条件，积累了以下经验:
第一，在改革速度上，遵循渐进性。国家行政管理体制改革显然不能过于急躁冒进，而是要充分借鉴经济体制改革的思路，先易后难、由点到面，稳步有序推进。
第二，在改革方法上，突出协同性。改革具有系统性、整体性。这就要求，改革要有全局观念，注重各领域协同推进。一方面，国家行政管理体制改革与经济体制改革要协同推进。生产关系的超前变革和滞后都会给生产力的发展带来阻碍甚至是破坏作用。而理想的状态是，两方面的变革应该相互依赖、相互配合，彼此促进。另一方面，国家行政管理体制内部各项改革的协同推进。国家行政管理体制内部的各项改革要相互依赖、相互支撑，充分体现人民当家作主，代表广大劳动人民的根本利益；遵循社会主义法制、民主、各民族一律平等原则，充分保障各族人民真正享有各项公民权利和管理国家行政事务的权力。
第三，在改革主体上，彰显人民性。一方面，改革的根本目的是解放和发展生产力，是为了“发扬和保证人民民主”“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权利，享有各项公民权利”[2]P332。另一方面，在实践主体上，改革靠民。“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”[3]P387。再则，在评判主体上，改革成效由民说。人民是国家行政管理体制改革成功与否的评判主体。改革成功与否，人民最有发言权。邓小平在“南方谈话”中，他提出评判改革“三个有利于”标准，即是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。从上面两个标准看，改革最终落脚点在“人民”，改革是成是败，人民说了算。
第四，在改革环境上，主张稳定性。营造利于国家行政管理体制改革所需的稳定环境。邓小平常言：“稳定压倒一切”，没有稳定的环境，“什么都搞不成”，甚至已经取得的成果“也会失掉”。为此，必须做到：一要坚持四项基本原则。这是进行国家行政管理体制改革的首要前提。二要落实落细改革举措。改革“胆子要大”“工作要细”“步骤要稳妥”，发现“哪一步走得不妥当，就赶快改”。
第五、在改革着力点上，抓“牛鼻子”。牵牛要牵牛鼻子，改革也得抓牢“牛鼻子”。邓小平提出两点思路。第一点思路是领导带头，“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务”“党委不要设经济管理部门”，逐步实现党政分开。第二点思路是权力下放、精简机构。改变权力过于集中于中央的现象，推动中央权力下放给地方，省、市、县权力同样逐级下放，发挥好中央和地方两个积极性；改变权力过于集中在党委书记一个人手中的现象，实行党委集体领导和个人分工负责相结合的领导体制。
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最后，在改革保障上，强化制度建设。邓小平在反思历史教训的基础上，深刻认识到，过去我们发生过的各种错误，虽有领导个人层面的因素，但根子在制度，毕竟一个党、一个国家的“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[4]P333。因此，制度建设也是邓小平关注的焦点。具体而言，一方面，废除干部领导职务终身制，建立领导干部离退休制度。他广泛动员、呼吁老同志要解放思想，要顾全大局。同时，他还在其他中央领导同志的支持下，创设顾问委员会，身体力行，带头退休，为废除干部领导职务终身制和建立离退休制度做了示范。另一方面，改革干部人事制度。不合理的干部人事制度是影响党和国家“活力”的主因。邓小平深入分析，认为我国“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。”[5]P328。而要改变这一现状，关键是“健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，建立干部交流、监督和培训制度，实行干部分类管理，为优秀人才脱颖而出营造有力的制度环境。再则，加强法制建设。邓小平认为，改革国家行政管理体制必须优先处理民主和法制，人治和法治之间的关系，提出把法制建设作为国家行政管理改革过程中的重要一环，一手抓民主，一手抓法制，两手抓，且两手都要硬。不断健全和完善相关法律法规，抓牢党员干部这一“关键少数”和普通群众这一“绝大多数”。
三、改革开放初期国家行政管理完善和发展基本思路的当下启示
改革开放初期，稳妥有序推进国家行政管理体制改革的基本思路，其历史地位是崇高的，作用是巨大的。这对新时代建设中国特色社会主义，实现国家治理体系和治理能力现代化都具有重大理论和现实意义，对我们具有深刻的启示。
1.国家行政管理体制改革要坚定道路自信。旗帜指引方向，道路决定命运。举什么旗，走什么路，决定改革成败。
第一、要立足于实际，一切从我国实际出发。我国改革，从一开始便高举社会主义旗帜，走得是符合我国实际的改革道路。正如习近平总书记所言：“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式”[6]P2。这也告诉我们，全面深化国家行政管理体制改革，应“从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”[7]P2。在新的历史起点上，全面深化国家行政管理体制改革，实现国家治理体系和治理能力现代化，要立足于我国实际，一切从我国实际出发。
第二、要从历史维度审视和把握当下国家治理体系的历史合理性和改革必然性。善于运用比较思维，既要看到我国国家治理体系相比较于西方国家治理体系的差异性，更要透过现象审视西方国家治理制度的本质，看到我国治理体系相较于西方国家治理体系的比较优势，坚定对中国特色主义道路的自信。
第三、要勇于直面现实问题，撸起袖子加油干。建国七十多年和改革开放四十多年的实践充分证明，具有中国特色的社会主义治理发展道路是适合我国国情，符合人民根本利益的。但是，也不能否认，我国治理发展道路还有诸多不足。坚定道路自信，不是对自己“伤疤”藏着、掖着，而是要有自我揭短的勇气，直面“伤疤”，细致谋划改革思路，“对症下药”，进而不断完善国家治理制度。
2.国家治理体系改革必须坚持底线思维。底线是不能逾越的红线。一旦突破底线，事物就会发生质变，甚至酿成风险和危机。
第一，全面深化国家治理体系改革必须坚持四项基本原则。国家治理体系改革是有前提的。其中，首要一条就是坚持四项基本原则，即必须坚持社会主义道路，必须坚持人民民主专政，必须坚持共产党的领导，必须坚持马列主义、毛泽东思想。要在此原则上，建设社会主义国家治理体系。现在全面深化改革，四项基本原则依然不能有丝毫动摇。因为，改革开放和市场经济环境下的国家治理体系改革，情势更为复杂，矛盾更为突出，尤其是西方敌对反华势力及其附庸依然戴着“有色眼镜”看待中国崛起。他们妄图将我国改革引到“邪路”上去。因此，放弃了四项基本原则，就是放弃了自己阵地。越是在全面深化改革的攻坚阶段，越要坚持“四项基本原则”不动摇，确保改革的社会主义方向。
第二，国家治理体系改革必须坚持“稳定压倒一切”的原则。当下全面深化改革，离不开稳定的政治和社会局面，同时改革也要利于政治和社会稳定局面的巩固。为此，一要坚持党的领导。党是改革“主心骨”，党的领导“丢不得”。二要分步骤，有秩序地进行。国家治理体系改革不能急于求成，要分步骤、有秩序地进行，遵循由上至下、由外至内、由简单到复杂的改革路径。当前，我国改革正处于攻坚阶段和“深水区”，要改革攻坚的都是些难啃却又不能回避的“硬骨头”。面对“深水区”和“硬骨头”可能导致的风险与挑战，我们不能回避，相反要有勇于面对的勇气和智慧，把“摸着石头过河”和强化顶层设计结合起来，依靠广大人民群众的力量，稳妥有序地推进国家治理体系改革。
3.国家治理体系改革必须抓牢“关键少数”。影响国家治理体系改革的因素很多，但是，归根结底的因素是人。
第一、“关键少数”影响国家治理体系改革。在“人”中，党员干部是关键。从量上看，党员干部虽为少数。然而，作为执政党的党员干部尤其是高级领导干部，他们对国家治理体系改革的认知、态度和行为，直接影响治理体系改革的历史进程、现实成效和未来走向，因而是不容忽视的“关键少数”。改革开放初期，邓小平的策略就是抓“关键少数”。一是利用各种机会。在开会、听取汇报、接见外宾时，广泛呼吁领导干部尤其是高级领导干部，以对党、对人民负责的态度，从党的社会主义和改革开放事业全局出发，深刻认识和把握国家治理体制改革的必要性和紧迫性。二是关心利益。充分关切涉及党的高级领导干部切身利益的现实问题，创造性地设立顾问委员会。三是率先垂范。同陈云、李先念等老同志一道，主动退出中央委员会，以身作则，发挥典型示范和带动作用。
第二、完成党所肩负的历史使命，“关键少数”至关重要。当前，正处在全面深化改革的历史新起点上，全面深化国家治理体系改革，必须紧盯抓牢党员干部尤其是高级领导干部这一“关键少数”。一方面，这是由党的历史使命决定的。“办好中国的事情，关键在党”。党员干部尤其是高级领导干部“身处重要岗位，行使的公权力和社会影响力都很大”。他们扮演着领导者、组织者和推动者、参与者角色。“关键少数”在国家治理体系改革实践中一定要从党的事业和改革全局出发，要以勇于自我革命的大无畏品质，发挥好“牵引机”和“助推器”作用。要引导“关键少数”树立正确的改革观，科学认识当前国家治理体系改革的新环境、新挑战、新特点、新要求和新目标。坦然面对改革中的得与失、进与退、上与下、留与转。要提升“关键少数”的改革本领。
结束语
总之，改革开放初期国家行政管理体制改革的基本思路，不仅符合当时中国改革实际，而且也具有时代发展指向。因此，这一基本思路不仅对顺利推动国家治理体系改革具有不可替代的独特价值，而且对建设中国特色的社会主义民主政治、实现国家治理体系和治理能力现代化具有不可估量的重要作用。
参考文献
[1]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993:63.
[2]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994:332.
[3]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009:387.
[4]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994:333.
论文作者:蒋兴国
论文发表刊物:《基层建设》2020年第2期
论文发表时间:2020/5/6