目前贫困地区义务教育经费的投入责任与监督问题，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,教育经费论文,义务论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类] G725
[文献标识码] A
[文章编号] GDB-1130（2005）03-0127-06
2003年9月，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出：“落实农村义务教育‘以县为主’管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制。”在此之前，我国主要由乡镇一级承担大部分农村义务教育经费。而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。据教育部发展研究中心在1998处选取了7个省的26个样版县的调查：农村义务教育的投入，中央补助约占1％，省补助占11％，县投入占9.8％，其余78.2％由乡和村筹集。考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇的上缴。实际上农民的负担的义务教育投资占到义务教育总投资的80％-90％。乡镇财政几乎成了“教育财政”。
我国农村基础教育的经费来源主要包括（1）财政预算内拨款（县、乡级财政）；（2）教育转移支付；（3）其他。包括农村教育附加、地方教育附加费、企业办学投入、办产业减免税收收入、捐资助学、群众集资及学杂费等。在这样的投入主体结构设计中，体现了“谁办学，谁掏钱”的思想校。1985年以来，我国农村义务教育管理在运行过程中不断下放，农村义务教育的投资主要承担者变成了乡镇。而在贫困地区，乡级财政基本上是“吃饭财政”，因此义务教育也就基本上由农民负担，主要是向农民征收税费和进行集资。费税改革在全国铺开后，农民负担减轻，乡镇一级的这一部分收入取消，贫困地区农村义务教育的经费来源出现了一个巨大的缺口。因而在我国大多数县乡普遍存在着财力薄弱的情况下，有的贫困县乡出现了无法支撑农村义务教育投入，这是将农村义务教育以“乡镇为主”改革为“以县为主”管理体制的直接原因。
按照我国目前的财政制度，省级以下政府（地市、县和乡镇）负责提供几乎所有的社会保障和公共服务。比如，国有企业下岗职工的生活保障和再培训、城市失业保险、城市最低生活保障和地区性退休养老计划都主要由地级市和县级市承担。县乡两级政府则负责基础教育和公共卫生。这种地方政府的财政支出任务实际上是计划经济时代的惯性做法。在计划经济体制下，地方政府作为中央政府的派出机构提供上述公共服务，也同时按照计划安排从中央政府获得资金。但是，从20世纪80年代后期以来，各级地方政府的支出任务已经逐渐与财政收入的分配体制脱节，演变成地方政府独自负责为提供公共服务筹集资金。县级财政实现自求平衡。1994年的分税制改革再度上收了收入权，却仍然没有调整地方政府的支出任务，结果使得地方政府的预算压力更加沉重。由于分税制改革后省级政府的支出比重上升，县乡两级的预算内支出比重下降，县乡两级政府的财政更趋恶化。这种地方政府的财政支出责任与其收入来源不相称的制度安排，一方面使得地方政府严重依赖不规范的预算外收入来弥补其支出缺口，导致乱摊派乱收费屡禁不止，另一方面则使许多地方，特别是贫困地区的基础教育和公共卫生的投入严重不足。
实际上，基层政府提供的公共服务，与受益范围相匹配时，才符合激励相容原则，效率最高。凡是只由一个区域内的公众享受的福利，才应该由本区域承担。将受益范围更广的公共服务，划分给较小的政府单位必然会导致公共服务的供给不足。例如，城市和乡村的环境卫生、街道照明、公厕建筑等环卫服务，其受益范围主要限于本地公众，这种性质的福利也明显是地方社区的责任。而对于有溢出效应的公共事务，应该由更高一级政府承担，否则就会使本地居民承担不合理的赋税，并因激励不足而最终缺乏供给。人们往往认为初级教育的受益范围较小，应当由基层地方政府提供。实际上，农村义务教育恰恰是一项具有重要溢出效应的公共项目，它直接决定一个国家或地区国民的素质、社会稳定、和可持续发展的潜力。基础教育当然首先会使当地居民受益。但受过教育的劳动力会在全国范围内流动，使当地投入的教育费用向其他地区转移。人口学研究证明，劳动力的转移有两个明显的特征，即由收入低的经济不发达地区，向发达地区转移；受教育程度越高，劳动力的流动性越高。这样，事实上就是由不发达地区为发达地区补贴教育经费。贫困地区基础教育方面的投入越高，对发达地区的教育补贴也越多。这样便出现了“农民出资为城市培养人才，落后地区为发达地区先拔精英”的尴尬局面。
我国目前的财政体制已经使各区域各级政府的财政收入差别悬殊。全国各省级政府最高人均预算内支出（不包括转移支付）与最低人均预算内支出的比率，1990年为6.1，而1999年已经达到19.1。省以下的地市和县，不均等的程度往往更高。根据国家统计局的统计，1999年中国县级总数2109个，其中亿元县593个，一般县480个，而财政补贴县高达1036个（含国定贫困县574个）。可见县域之间，无论是财政收入，还是可支配收入及人均财力都存在着极大的差距。东南地区富裕县市与西部地区贫困县的农村义务教育投入水平差距极大。财政部2000年的统计，北京的县乡人均教育事业费为425元，排名第一，排名30位的湖南省人均教育事业费只有56元，其比率几乎达到了8∶1。贫困地区教育投入的流失，使区域差距进一步扩大。
中共中央十六届三中全会指出，要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。我国政府长期以来就认识到了教育在中国经济发展和社会进步中的核心作用。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出，“农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。”因此，为了根本扭转我国农村教育整体薄弱的状况，缩小城乡教育差距，从根本上改变各地区义务教育不平衡的局面，使各级政府的财政收入来源与支出责任相匹配，并使教育经费支出的责任与其受益范围匹配，需要注意以下几个方面的问题。
其一，由中央政府制订全国统一的农村义务教育的最低标准，明确各区域农村义务教育不平衡的底线。基层地方政府执行中央政策，容易出现形式主义，或做一些表面文章，以应付上级的检查。比如，不论各地农村的实际情况和需要，划定一些硬性的指标。在义务教育学校缺乏最基本的图书资料的情况下，建起漂亮的教学楼。为保证农村义务教育在全国各地区得到均衡的发展，以充分体现义务教育的平等性、全民性，应该实现规范化的投资体制。目前作为农村义务教育投入的重要措施的转移支付制度仍只有雏形，政府之间没有明确的权利界限，这使目前的义务教育财政制度只呈现出一种不稳定的过度性质，转移支付的数额取决于每次各级政府进行的博奕的结果。为了确保农村义务教育在资源分配上的稳定性，有必要根据各县农村义务教育最低经费和财政负担能力，计算出农村义务教育的最低标准。公式如下：
农村义务教育最低经费需求=农村义务教育阶段人口数*标准生均教育成本*调整系数
义务教育经费最低标准应包括学校办学条件、公用经费标准、以及教职工编制标准和工资标准等，凡是对于东部县乡财政无力负担农村义务教育经费差额的，由中央和省级财政以转移支付的形式予以补助；对于中西部贫困地区，全由中央政府补贴。
因此，有关农村义务教育，中央政府只制订全国统一的最低标准，既鼓励富裕地区的地方政府加大投入，又保证贫困地区义务教育投入的底线。中央政府主要制订全国统一的费用标准，具体投入组合，则按照贫困地区的实际需要具体安排。这将有助于中央和省的基础教育资金真正投入到急需改善教育环境的地区，切实有效的改变贫困地区义务教育落后的状况。
其二，按照中央政府制订的最低标准，确定各级政府为农村义务教育分类项目提供资金的比例，确定向贫困地区转移支付的总量和各省区的分配指标。
目前的实际情况是，各级政府之间关于农村义务教育的事权和财权不相匹配，各级政府的职责也不明确。责任重复和不清晰的情况下，必然缺乏责任感，并导致服务不足和效率低下。这种情况下，省、地、县、乡各级地方政府都会按照自己的局部利益来安排本级政府财政支出的优先次序。一般来说，各级地方政府目前已经形成了一套以经济增长为核心的干部考核指标，地方政府的工作人员首先会支出与增加本地GDP有关的项目。然后，支出本级政府所属部门的运转维持费用。再次，会安排一些紧迫的项目，如国企职工工资或下岗职工的生活补贴等，以保障本地区的社会稳定。明确列入的教育经费，省市政府也可能更多地考虑高等教育和城市教育的投入。贫困地区县级政府拨付的教育经费，往往也会优先用于县教育行政机关的日常运转需要。县级机关的行政事业人员也占用了学校的部分教职工编制。
按照《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，中央政府将继续对贫困地区义务教育工程、中西部困难地区中小学校舍改造和“两基”攻坚给予支持。农村中小学教职工工资由省政府统筹安排，并实行省长负责制。省级财政应每年安排一定资金用于学校危房改造。县级政府要按照省级政府制定的标准拨付公用经费。对实行“一费制”的国家扶贫开发工作重点县和财力确有困难的县、省、地（市）政府对其公用经费缺口要予以补足。中央、省和地（市）级政府要通过增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力。省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力，逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度：县级政府要增加对义务教育的投入，将农村义务教育经费全额纳入预算。
可以看出，这里涉及的省、地、县等地方政府农村教育方面的支出责任，有一部分是无经费式的指令性项目。对西部地区的地方政府来说，没有转移支付的支持，也没有指定收入来源，这些项目的具体落实会有很大的困难。在我国的贫困地区，县级财政实际上也是“吃饭财政”，而且普遍赤字很高。许多地方在税费改革后，规定由县级政府支付教师工资。但县级政府采取的办法往往是将乡镇的一部分财政收入控制起来，用于乡镇教师的工资发放。乡村学校的运行费用，由学杂费来保证，不足部分由县和乡负责。这种做法使乡村义务教育的费用，仍然大部分由乡镇出，或直接由农民出。中央政府决定将农村义务教育的支出责任由乡镇政府向上移交给县、市和省级政府，将改善农村义务教育的实际投入状况。但各级政府的支出责任仍然不够清晰，各项支出的收入来源也没有明确。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中强调了以县为主的管理体制，但是县级财政能否支撑起庞大的基础教育工程的重任，最根本是要看其拥有的事权和财权是否对称，没有坚实的财政作保障，无论以乡镇投入为主还是以县投入为主，都是以政府投入为主，都要以政府投入到位为目标。因此，需要更清楚地划分贫困地区农村义务教育教师工资、危房建设和中小学校公用开支中，中央政府、省级政府、地市和县级政府各自的支出责任，并尽可能清楚地指定这些支出项目的财政收入来源。强化中央和省对贫困地区义务教育的投入力度提高教育支出的财政管理级别，实现农村基础义务教育公共投入体制的重心上移。结合县级政府承担的事权适当提高县级收入的比重，给县级政府比较稳定和可靠的税种。否则，省和地市政府可能会加大下辖区域财政收入的集中控制程度，进一步上收财政权，基层政府现有的支出责任又会失去收入来源。这些资金缺口逐级下移，又会加在农民身上。
其三，建立科学有效的转移支付制度，提高财政对农村义务教育投入的效率。20世纪90年代，中国县级财政赤字高达40％以上，越往西部赤字越大。而目前基础义务教育存在困难，急需增加财政投入的地区都在中西部贫困地区。以县为主的管理体制尽管可以在一定程度上平衡县内的贫富差别，但无补于一个县财政的绝对匮乏。因而必须诉求于中央和省级财政来协调地区之间、城乡之间的差异。
中央和省级对下级基础教育转移支付可以分为两类（1）一般性基础教育转移支付（2）专项基础教育转移支付，包括贫困地区义务教育支出、中小学危房改造工程支出。但是目前的转移支付制度，照顾了地方利益格局，发达地区受益较多，贫困地区受益较少。而贫困地区义务教支出力度又太小，制度不规范，有的地方专项资金不设立“专户管理”，以至出现层层滞留资金，改变资金使用性质的现象。因此必须以规范化的形式来约束农村义务教育经费的转移支付。无论哪一类资金都应限定用途，专款专用，可直接转移到县级政府，避免中间环节截留和改变用途。在县级设立专用帐户，实行零户管理，统一报帐，以使转移支付资金真正投入到最需要的贫困地区。
其四，健全农村义务教育监督体系。发达国家在由中央政府向地方政府拨付专项资金时，通常也会有这些资金使用情况的监督，如指派审计员等。容易受到忽视的是，其地方自治体对行政官员的监督比较完整，如历史悠久的校董制度。我国向来偏重于自上而下的行政系统内部的监督。数千年来，这种监督方式屡有革新，但基层官员的应对方式也层出不穷，监督的效果向来并不理想。从中央政府一直到乡镇和村，委托代理的链条太长，单纯依靠各级行政组织来执行和监督，效率低下和严重浪费难以避免。中央政府三令五申，部分地方政府则阳奉阴违，结果在最低端的执行效果往往与高层的最初规划和设想相去甚远。专项资金被挪用或浪费之后，负担最终仍然会落在农民头上。
《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》要求县级政府要增加对义务教育的投入，将农村义务教育经费全额纳入预算，依法向同级人民代表大会或其常委会专题报告，并接受其监督和检查。作者认为，可以尝试在县乡两级人大，建立教育委员会监督本级政府教育经费支出的制度。县乡人大应当对本县本乡义务教育经费的支出结构和重要项目，进行事前的审议和事后的审查。人大教育委员会则建立经常性的和制度化的监督，对本县本乡义务教育的每一笔收入和支出，进行审查。需要注意的是，转移支付的经费能不能真正合理地用在贫困地区的每一个学童身上，身为家长的农民是最直接的受益者，也最有激励进行监督。因此，可以尝试成立由村民选举的行政村或自然村教育委员会负责本村义务教育的管理，并由村民大会审查义务教育经费的支出。这项制度建设可以与乡村基层政权建设相配套。最后，公众的有效监督，建立在充分的知情权上。因此，建立一个高度透明的农村义务教育预算和拨付制度，是防止和减少贪污腐败的前提。从中央到省区、地市和县乡，每一级政府都应当公开义务教育的决策和执行情况，公布每一笔经费的来源和用途。这些资料应当使公众可以方便地查阅，可以透过政府公报、传媒、互联网等定期公布，公众随时可以在有关的负责机构查阅。
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