关于省管县财政体制的五点思考，本文主要内容关键词为：体制论文,财政论文,省管县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。然而，对于省管县财政体制内涵、政策指向及实施条件，人们的理解并不一致，基于此，笔者对省管县财政体制改革进行了五个方面的思考，以求教于各位专家。
一、省管县财政体制不等于“县财省管”
在推行省管县体制试点之前，不少地区已先行对县乡财政体制进行了“乡财县管”改革试点。有人认为“省管县”改革也就是实行“县财省管”，是省级政府上收县级政府的财权，“实际上是上级政府对下级政府财政管理权的分割”（朱胜国，2004），会导致县级政府职能的不完整，并据此反对“省管县”。笔者认为这是对省管县体制的一种误读。其实，省管县财政体制是在省与县之间建立直接财政关系，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接对县财政进行管理，正是在这种意义上，它也被称作“省直管县”。实行“省直管”不仅意味着缩短了地方财政链条，简化了地方财政层级，同时，也提高了县级财政地位。实行“省管县”改革试点的县（市）获得了与省辖市平等的财政权限。也正是在这种意义上，实行省直管的县（市）又被称作“扩权县”。
虽然目前地方财政体制改革推出的“乡财县管”和“省管县”方案都带有缩减地方财政层级，从而推动地方财政层级扁平化的性质和目的，但两者在财权和事权调整方向上具有明显不同的特征。“乡财县管”是自下而上的集权过程，即把乡级财政的财权和事权向县级财政集中，而“省管县”则是自上而下的放权过程，即把“市管县”体制下省辖市的部分财权和事权下放到县一级。这也是对1994年分税制改革以来层层“下压事权、上收财权”所导致的县级财政事权与财权脱节的一种矫正。总之，“省管县”通过省、市、县三级之间财权和事权的重新配置，实现县级财权的回归，从而实现事权和财权的匹配。其目的不是削弱县级财权，恰恰相反，而是要把县级财政做强做大。
二、省管县财政体制不等于“强县扩权”
截至目前，多数地方在进行省管县体制试点时，均侧重于那些经济实力较强的县，把省管县财政体制改革与“强县扩权”划了等号。如浙江省在1992年对13个强县的放权，1997年对萧山、余杭赋予部分地级市的经济管理权限；河南省2004年在88个县（市）中，选择巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县（市）赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个经济实力较强县（市）的部分经济管理权限，其他经济基础薄弱的县则被排除在扩权县范围之外；河北省2005年选择22个试点县（市、区）把握的四个标准是：县（市）综合经济实力，城市合理布局，发展潜力，城区统筹兼顾，在22个试点县中有16个县（市）经济发展水平比较高，只有6个县（市）经济基础相对薄弱，其中国家级贫困县只有3个；山西省2006年根据各县（市）2004年度的财政总收入、地区生产总值等指标，选择河津市、孝义市、洪洞县等25个综合实力强、经济发展较快的县（市）进行扩大县级调控经济的权限试点。应该说，较多选择经济强县作为扩权的试点，有其合理性，可以促进经济基础好的县（市）在发展中率先登上一个更高的台阶，但另一方面的问题也不容忽视：第一，省管县体制的主要出发点是通过分权化改革发展县域经济，使县级财政摆脱困局，是“扩权强县”而不是“强县扩权”。从这个角度分析，欠发达的“弱县”如何扩权走强，更需成为关注的重点。第二，对强县扩权而把弱县排除在外，不利于营造公平竞争的环境，同时也会人为地拉大强县与弱县的经济差距，这与全面建设小康社会的目标也是不相吻合的。基于上述考虑，笔者认为，第一，在称谓上，由于“强县扩权”与“扩权强县”虽只是字序的不同，却有着完全不同的政策指向和体制内涵。因此，对省管县财政体制改革的试点在称谓上由“强县扩权”改为“扩权强县”较为适宜。第二，在操作上，下一阶段的省管县体制改革不宜再集中在“强县扩权”层面，应从“强县扩权”向“弱县扩权”推进，即在试点县的选择上应更多考虑经济发展相对落后的县（市），探索经济欠发达地区如何通过“扩权”改革实现“强县”的体制模式。
三、省管县财政体制的“浙江条件”不能绝对化
省管县体制最初出自浙江并取得巨大成功，曾被誉为“浙江经验”。有人认为，省直管县体制在浙江的成功有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景，其他省区在不具备所谓“浙江条件”时不能贸然推行省管县。笔者认为，其他省区是否可以推行省管县体制，“浙江条件”是一个重要的参考标准，但需要具体情况具体分析，不能绝对化。“浙江条件”之一是其采用的分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式，但笔者认为这属于利用税收划分促进县域经济发展的激励机制和提高财政运作效率的制度安排，不是实行其他省区推行省管县体制的必备条件。“浙江条件”之二是大中城市偏少，地级市规模不大，对县域经济的辐射和带动作用有限。这的确是浙江没有实行市管县而采用省管县体制的一个重要原因。但地级市规模较大的其他省份，采取市管县体制是否一定能发挥城市的辐射作用？实际情况是，实行市管县体制的省份，中心城市不仅未能发挥对县级经济的辐射和带动作用，反而出现了如前所述的“市吃县”、“市刮县”问题。现在看来，中心城市辐射作用的发挥应该依靠城市的自然扩张和市场力量，而不能沿袭计划经济思路，依靠行政和体制力量搞“拉郎配”，那样会适得其反。可见，发挥地级市的经济辐射作用不是保留市管县的理由。要真正发展县域经济，恰恰必须改革市管县。“浙江条件”之三是小省省情和便利的通讯、交通等，这是浙江省管县体制得以有效运行的重要基础，也是其他省区推行省管县关键的制约因素。由省直接管理县（市）涉及到省级政府的管理幅度问题。一般情况下，省直接管理的县（市）的数量以40个左右为宜。如果这一结论基本正确的话，那么，在我国实行省直接管理县、市中有25个省区超过了这一控制幅度。其中，省内县（市）数超过100个的有8个省区，县（市）数在90—99之间的有3个省区，县（市）数在80—89之间的有4个省区，县（市）数在70—79之间的有4个省区，县（市）数在60—69之间的有3个省，县（市）数在50—59之间的有2个省，县（市）数在40—49之间的有1个省，县（市）数在40个以下的省区（市）只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和1省（海南省）1区（宁夏回族自治区）。河北省内的县（市）数多达183个。其他省区在不具备这个条件的情况下强行推进省管县体制很有可能会出现人们所担心的省级“管理失效”和“行政权力过大”问题。
由上可知，尽管省管县是地方财政体制改革的战略方向，但各地在推行这种体制时应坚持稳妥和渐进的原则，在条件不具备时不宜对所有县（市）实行省直管，而应先行对部分县（市）进行试点，积累经验。做好此项工作需从两个方面为省管县的全面推开创造条件：从省级层面来讲，主要是着眼于改善省内交通、通讯条件，特别是提高电子政务水平，从管理效能上缩小省级管理半径，为省管县创造技术条件；从国家层面来讲，需要研究省级行政区划改革，调整省级管辖范围，实行缩省改革，为省管县创造地域条件。由于这项改革牵涉面广，极其复杂而敏感，必须整体规划，积极稳妥地向前推进。作为满足省管县改革的过渡性安排，可以维持省级行政区划不变，而在省与县之间设立派出机构，这在我国是有历史经验可以借鉴的。
四、省管县财政体制改革并非不触动“既得利益”
目前在各地省管县试点方案中均规定以不触动市级财政既得利益，维持原有分配格局为原则。笔者认为，这只是表明了改革的渐进性质以及为化解改革阻力而进行的策略性安排。改革实质上是一种利益的调整和重新整合过程。任何一项改革，要取得实质性的改革效果，不可能不触动相关方面的既得利益，省管县体制改革当然也不例外。实际上，省管县要实现其应有的体制效果，应分两个阶段、在两个层面改变市县关系，触动市级财政利益。第一阶段，也就是迄今为止的试点改革，主要是取消市对县的财政管辖权，从体制上解决“市吃县”、“市刮县”的问题，这无疑是对市级既得利益的挑战（何况各地大多选择经济状况较好的县市为试点对象）。第二阶段，要考虑对目前省和市之间的财力（主要是税收）划分进行重新调整，提高省级财政的财力比重。这一调整需要在中央与地方以及地方内部税收返还整体改革的框架内统筹考虑。我国1994年以来实施的税收返还制度是固化包干体制下地方各级财政既得利益的产物。这一制度削弱了中央和省级财政的调控能力，加剧了发达与欠发达的地区的财政差距，亟待改革。在中央取消对省级税收返还的同时，省级应相机取消对县（市）的增值税和消费税的税收返还。这可以增强省级财政可支配财力，为建立省以下均等化转移支付制度奠定财力基础。省级财政以转移支付制度为依托，加大对县级财政，特别是欠发达县的转移支付力度，在省级范围内缩小城乡财政差距。
如何看待省管县改革中的市级利益得失问题？其一，从短期来看，市级财政无疑会有一定的既得利益损失，但这种利益损失是城乡统筹发展必须付出的成本。从城乡发展全局来讲，第一阶段的改革是实现市县分治，也使城乡拥有平等的财政权力和财政地位，这有助于改变长期以来存在的农村财政资源向城市的外流；而第二阶段的改革则通过对省以下财政资源在市县之间、城市和农村之间的重新配置，从而实现“工业反哺农业、城市支持农村”，增强县级财政能力和农村经济发展的目的。其二，从长期来看，农村县域经济的发展也是城市经济和财政发展的重要基础和依托。农村经济的发展可为城市经济的发展提供更为充足的原材料和更为广阔的市场空间。城市财政短期的利益损失可以在城乡统筹发展中获得更大和更为长远的利益回报。从这个角度分析，有人认为省管县是“弱市强县”的观点并不全面。在目前省管县财政体制先行、行政体制仍维持市管县体制的情况下，省辖市政府对县级政府仍然具有行政上的优势，省管县的各项扩权措施能否落实到位，市级政府在其中具有举足轻重的影响。因此，市级财政需要辩证地看待省管县改革中既得利益的调整问题，积极主动地参与、支持省管县改革，在自身责权范围内为省管县体制的推行创造条件。
五、省管县财政体制改革不能“毕其功于一役”
目前各地的省管县改革方案主要是扩大了县级政府的经济管理职权，极大地调动了县级政府发展经济的积极性和自主决策的空间。不少人由此也把省管县改革看作解决县级财政困难和促进县域经济发展的“灵丹妙药”。似乎只要实行了“省直管”就万事大吉。其实不然。省管县财政体制改革是一个系统工程，如果不同时进行必要的配套改革，可能会出现县级政府的行为偏差，带来事与愿违的负面效应。理由是：其一，目前县级政府职能转换还没有到位，特别是政府的投资职能还没有得到清晰的界定，拥有较大投资权的县级政府难免把工作重点放到招商引资上，而忽视县域经济发展中真正需要政府提供的公共产品项目，从而导致财政支出结构偏离公共财政的轨道。其二，目前地方政府片面追求经济增长速度的现象仍较为突出。在GDP增长率仍是政绩考核的主要指标的背景下，为了突出政绩，拥有较大权力的县级政府也难免会热衷于拉投资、上项目，特别是短期内能带来较大产值和财政收益的加工项目。这种担心并非空穴来风，因为我国改革以来历次放权改革都曾引发过地方投资热潮。所不同的是，以往放权的对象是城市政府，背景是城市的现代化，城市政府是投资和经济过热的主要推动者，而这次主角换成了县政府，背景换成了发展县域经济。因此，在推行省管县体制，扩大县级政府的经济管理职权的同时，必须按照市场经济体制和科学发展观的要求推进政府职能的调整，通过完善相应的制度约束机制真正使县级政府承担的公共职责落到实处。其一，扩权后的县级政府应是民主型政府，其财力和财权的运用，在决策上必须反映辖区民众的利益诉求，接受民众的监督。其关键是完善县级人民代表大会制度，这是实现县级政府民主理财、民主行政和民主决策的制度基础。其二，扩权后的县级政府应是授权型政府，其权力来自于上级政府的授权，与上级政府形成委托代理关系，必须接受上级政府的调控和监督。其关键是要按照科学发展观的要求完善对县级政府的政绩考核与监督的指标体系。其三，扩权后的政府应是有限政府。其关键是按照有所为有所不为的原则，明确政府与市场的边界以及县级政府与上级政府的职责分工。从政府与市场的关系看，县级政府的职责是提供公共产品和服务。目前一些县级政府以发展县域经济为名，热衷于招商引资，甚至干预企业的经营决策是一种“越位”行为。从县级政府与上级政府的关系来看，县级政府的职责主要是提供县级辖区内公共产品和服务。上级政府不能在扩权的同时把额外的职责强加于县级政府，以免造成县级政府的事权过重和行为扭曲。总之，在进行扩权改革的同时，应对县级政府的职能进行重新定位，加强对县级政府行为的制度性约束，防止县级政府的行为偏差，警惕我国过去经常出现的“一放就乱”痼疾重演，这是省管县体制改革的题中应有之义。