传统大学的现代改造——德国联邦政府高等教育改革政策评述，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,德国论文,教育改革论文,传统论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
德国近代大学以“认识论哲学”为存在基础，（注：美国学者布鲁贝克认为，关于大学存在的哲学基础可以分为两种：一种是以认识论为基础的，另一种则是以政治论为基础的。前者认为人们在大学里探究高深学问只是也只能是出于闲逸的好奇；其探究过程及结果不应受任何价值的影响。真理的标准是客观性，而客观性的保证是学术的自由。而后者认为，人们在大学里探究高深学问，不仅在于人们的求知欲和好奇心，便在于它的功利目的，即对国家和社会的积极影响，包括为社会的生存和发展贡献知识和人才。参见约翰·S·布鲁贝克著、郑继伟译、王承绪主编，《高等教育哲学》，浙江教育出版社，1987年，第12-27页。）以“文化国家”[1]为驱动机制，形成了自在、自由和自治的传统。然而，洪堡精神作为一种理念，无论过去还是现在，都绝对没有完全实现过。其根本原因就在于，大学无法自由选择自己的发展和生存空间。它的自治必然受制于国家的物欲，它的自由必然受制于社会的资源，而它的自在则必然受制于个人的条件。尤其在今天，当国家和社会条件已经发生深刻变化的时候，人们发觉，伟大的传统甚至变成了过重的负担。
一、“文化国家”高等教育职能的萎缩——德国高等教育政策诸问题的根源
近代德国大学源于“文化国家”的理念。它要求国家举办大学，并承担无限责任和义务，而大学则完全享有学术自由。前者是国家高等教育政策的基础，也是后者的前提和条件。在文化国家的框架下，德国大学之所以能得到高水平的发展，一是由于政府乐于支持.二是由于联邦和各州政府具备支持的能力。这两点是德国高等教育政策的基本出发点。然而，20世纪90年代以来，德国的高等教育政策基础遇到了如下两方面的挑战。
首先，政府支持高等教育的实际财力急剧下降。由于德国在高新技术领域方面的发展不足，导致其在国内和国际市场上缺乏足够的竞争力；而两个德国统一所带来的后续效应，更使其经济发展越发显得困难。自90年代以来，德国经济的平均年增长率长期徘徊在1%至2%之间。这种经济形势给“文化国家”理念的实现以及以国家投入为主体的高等教育运行机制带来了相当的负面影响。政府对高等教育的财政拨款连年减少。据统计，1996年联邦和各州政府的高教拨款比1995年减少了20亿马克。[2]在学生人数大量增加的情况下，政府1997年提供的资助金还反而比1992年的30亿马克削减了2.7亿马克。它直接导致各州纷纷出台强行合并机构和硬性裁员的政策，使得高等学校教学研究条件进一步恶化，也使那些来自中等及中等以下收入家庭的学生经济上陷入困境。1998年，德国爆发了60年代以来规模最大的学生示威游行活动，实际上是对政府高等教育政策不满情绪的总爆发。
其次，政府在经济上无条件支持高等教育的信念发生了动摇。按照传统大学观，大学只处理纯粹理性活动，而不涉及其他社会责任。但随着社会的发展，“政治论”的大学观越来越占有市场。政府越来越希望高等学校对社会承担更多的责任，尤其在参与国际合作和竞争中发挥作用。就政府来说，要保持国家经济、科学及教育方面的优势，改革高等教育势在必行。事实上，在高校抱怨政府投入不力的同时，高校本身也受到了来自社会各方面尤其是政府的批评，如：过长的修业年限和过高的辍学率、僵化的人事制度、过分理论化的学习内容以及缺乏压力的校园环境等等。
显然，传统的大学理念在新的条件下处于一种尴尬的境地。就政府而言，其无法回避的问题主要表现在：其一，政府还要不要对高等学校承担无限的义务和责任？其二，政府应如何以及在多大程度上满足人们的高等教育需求和保障其接受高等教育的权利？如果仍然坚持文化国家的理念，政府应当制定什么样的政策，实现德国高等教育的继续优质发展？
二、平等、竞争、效率、开放和自治——德国高等教育改革政策目标的重点
针对上述问题，前任联邦教科部长吕特格尔斯(J·Ruettgers)博士于1997年发表了“面向21世纪的高等学校”的改革报告。其许多改革思想被纳入到了1998年8月新修改通过的《高等学校总纲法》中。社会民主党1998年执政以后，新任联邦教科部长布尔曼(E·Bulmahn)女士又发表了题为“变革的勇气：德国需要现代高校”的改革建议书。虽然不能排除党派的政治取向对改革的影响力，但由此却能厘清联邦政府高等教育改革政策的基本思路：即改革的出发点是，在坚持“文化国家”理念的前提下解决传统与现实的矛盾；改革的重点为努力在高等教育领域实现平等、竞争、效率、开放和自治的目标。
1、平等
在高等教育政策领域，平等目标主要表现为政府对贫困青年及适龄女性青年接受高等教育的补救倾向和措施。而这一点恰恰是文化国家理念的逻辑延伸。
首先，联邦政府重申了高等教育免费的政策取向。贫困一直是困扰实现受教育机会平等的主要原因。近年来的经济状况及出于追求效率的考虑，曾迫使德国朝野一度展开了对高等教育收费的讨论。由于在联邦执政的基督教民主联盟的大力推动，全德已有4个由基督教民主联盟执政的州通过法案，授权所属大学收取学费，尤其是对那些需要较长时间完成其学位课程的学生收取学费。但是，社会民主党上台后却一再承诺，他们将取消高校收费。因为新政府坚信，只有在各州政府的支持下，才能努力清除妨碍教育机会平等实现的一切障碍。由于社会民主党执政的州远远多于基督教民主联盟执政的州，因而，联邦政府的更迭，阻止了德国高等学校收费进程，并从总体上重新回到了免费高等教育的道路上来。
其次，联邦政府提出了有关促进教育机会平等的具体主张。它包括：第一，要加强教育系统内部职业教育与普通教育之间的相互渗透性，使经过双元制职业培训的学生能像其他中学毕业生一样获得接受高等教育的同等资格。第二，在保证学生的基本生活需要的前提下改革《联邦教育促进法》，资助有困难的大学生完成高等教育阶段的学习。新政府上台后，提出了所谓“三篮子模式”。在学生提出申请的前提下，它包括三种呈递进关系的资助计划：一是每月400马克的基础性补助，二是与其父母收入挂钩的特殊补助，三是毕业阶段的专项贷款。[3]
第三，扩大妇女接受高等教育的机会。这一点在两届政府的政策中均得到了体现。其中尤其突出的是，1998年的《高等学校总纲法》不仅把照顾有子女的学生的特殊需要、保障高校中男女平等权利写进高等学校的任务条款（第2、3条），而且在有关学生考试的问题上充分考虑到了母亲的权利（第16条）。
2.竞争与效率
将竞争机制引入高等学校是德国最近两届政府的共识。如果说上届政府旨在使高等学校具有“更强的竞争力、更高的效率以及更有成效的管理”，[4]这届政府的改革目标则是建立“一个有效率、有差别的高等学校体系”。[5]
首先，逐步引入以高等学校业绩为基础的政府拨款模式。其要旨就是将高等学校的教学和科研成绩以及培养学生的质量作为政府拨款的变量指标，以增加拨款的弹性。（注：该项政策目标已经体现在《高等学校总纲法》的第5条中。）它将高等学校的基本办学经费分成基本部分和增量部分，其中的增量部分将严格按照高等学校的实际业绩来投入，而且该部分在整个办学经费中的比重也要逐步增加。而在高等学校的基本建设资金投入方面，则要求引入基建经费凭证(Investitionsgutschein)制度。[6]据此，联邦和州政府拨给高等学校的基建费将以凭证的形式按学生的人头数分配给高等学校，从而使该凭证的数额与高等学校的学生人数直接挂钩，并最终与高等学校的办学业绩直接联系起来。
其次，建立高等学校业绩的评估制度。评估是以业绩为取向的国家高等教育财政拨款和高校内部资金分配的基础。由于高等学校的教学和科研以及培养人才的质量已经被作为政府拨款的基本参照指标，因此，新的《高等学校总纲法》明确提出，它们也同时应该成为评估的基本指标。与之相应，学生也必须参与对高等学校教学质量的评估，而且评估结果也应该正式公布（第6条）。
第三，建立以市场为导向的劳动和工资制度。劳动和工资制度改革包括重新制定教师的评审办法和建立一种讲求业绩能力的灵活的工资制度。(1)设立“助理教授”职位。在德国，取得大学授课资格者，平均年龄超过40岁。这种过长且费神的大学授课资格准备期极大地降低了德国高校教师职业的吸引力。设立“助理教授”职位，其目的是加强学术青年在其学术职业准备期内的自主性和主动性，使更多有才华的科学后备力量能留在高等学校或将高等学校以外的有为青年吸引到德国高校中来。(2)将教授工资与其业绩挂钩。要改变仅仅以受聘职位为依据的传统工资制度，而代之以一种新的具有竞争性和灵活性的工资制度。它将由两部分构成，一个是不涉及个人业绩的基本工资部分，也就是我们通常所说的“存量”；一个是与个人业绩挂钩的变化的补贴部分，亦即我们通常所说的“增量”。(3)强化学术中间层（学术助手）的责权意识。学术中间层是德国大学教学和研究的骨干力量，从其工作的学术性质出发，为调动其工作积极性，同时也为了约束其活动范围，要仿照企业的做法，通过与其签定“科学劳资协定”，来明确其职业地位。
第四，建立一种压力与机会并存的学习制度。这方面的改革主要是：(1)限制高等学校的正常修业年限，并制定了有关中期考试的新规定。如，将高等专科学校的最高修业年限限制在4年，而将大学的最高修业年限则限制在4年半。至于中期考试，也通过相关法律的修改，业已成为所有大学专业的必须考试。（注：1985年颁布的《高等学校总纲法》只是规定，“必须经高等学校考试后才能毕业的专业，应当举行一次中期考试。中期考试可以在学习期间进行（第15条第1款）。”而1998年的《高等学校总纲法》则将此条款修改为，“所有正常学习年限被规定为至少4年的专业都应当举行中期考试。……原则上，通过中期考试，是学生进入专业学习的先决条件（第15条第1款）”。）(2)增加了学习成绩在学额分配中的影响力。在限额招生专业的学习名额分配中，以往主要依据生源所在地，以及与之相关的社会福利，特别是家庭经济因素来操作。新修订的《高等学校总纲法》则规定，对于其中25%的学习名额，将根据申请者中学毕业的学习成绩来加以分配。这种新规定将增强学生和学校的竞争意识，更有利于提高大学新生的质量。(3)加强人才的选拔和资助工作。包括设立高额奖学金，资助那些在严格选拔过程中脱颖而出的占全体学生百分之一的精英人才。同时，还包括大力发展研究生教育，以确保科学后备人才的培养工作和支持力度。
3、开放
它反映出德国大学被迫在理想和现实的矛盾中重塑自己的迫切需要。而从联邦政府的角度来看，其相关的政策主要体现在以下几个方面：
首先，鼓励高等学校向其他高等学校、校外科研机构和企业界开放。近代以来，德国大学一直是研究的中心。但科学的分化使得包含所有学科的传统“完全大学”(Voll-Universitaet)逐步瓦解，开展校际以及高校与校外研究机构间的合作成为高等学校一种必然的选择。此外，这种合作还有一个更加直接的意义，即增加高等学校的收入，并最终减轻国家的财政负担。就高等学校之间的合作而言，联邦政府对近年来在德国许多大学之间进行的教学和研究交流合作工作给予充分肯定，如海德堡、曼海姆、莱比锡、哈勒和耶拿等大学之间的教学合作项目等。而针对高等学校与校外机构的合作，联邦政府于1997年专门提出了“研究开发和科技市场全球化——国家相应的创新政策”的报告，旨在重点支持高等学校与校外机构的合作开发和研究，譬如，以亚琛工业大学和马普研究所为主力的生物技术能力中心等。[7]
其次，迫使高等学校向教师和学生开放。前者主要表现在教授任职条件上变得柔性化。传统的教授备选资格(Habilitation）已不再是应聘教授的必要条件，它完全可以通过在高校内或高校外所获得的同等科学成就来证明。这种改变将有利于吸引大批有才华的学者进入高校，并实现教授的年轻化。后者则具有两方面的含义：一是通过建立和完善所谓“第二条教育道路”，使那些传统意义上不具备入学资格的学生，尤其是那些双元制职业教育的毕业生有可能和其他中学毕业生一样获得上大学的机会。具体的措施包括鼓励发展具有高等教育性质的职业学院(Berufsakademie)以及加强各级高等学校之间，如高等专科学校与大学之间的相互衔接。二是通过建立可累积、可流通的学分制(Leistungspunktsystem)，方便学生的转学和流动。按照《高等学校总纲法》的规定，这种积分制度要使学生的学习成绩在同一学校的不同专业或不同学校之间的相互承认成为可能。
第三，促使高等学校结构和层次多元化。1993年，德国科学审议会在“关于高等教育政策的十点建议”中，就提议把大学的培养分为职业教育和学术教育两个层次。[8]而目前在大学新设立以职业定向为目标的学士学位(Bachelor)的努力，也是上述认识在政策上的反映。除此之外，德国高等学校多元化的努力更加体现在建立多种类型的高等学校体制方面。前后两届政府的高教政策表明，国家今后不仅要大力发展高等专科教育，而且还要鼓励兴办非国立的高等学校。[9]
第四，追求高等学校的国际化。前联邦教科部长吕特格尔斯和外交部长金克尔(K.Kinkel)在1998年7月3日就德国高校的国际化问题发表了联合新闻公报。公报重申，“对于联邦政府来说，一个中心的政治任务，就是要使高等学校更具国际性”，“要增强在德国从事科学和学习的吸引力”。[10]为此，政府主要采取了如下措施：(1)在规定的学习年限内，进行建立与国际接轨的学士和硕士相联的学位文凭制度的试验。其中最引人注目的是设立德国不曾有过的学士学位。它主要授予那些接受过至少3年高等教育的毕业生，具有终结性职业文凭的性质。(2)作为配套性的政策，德国于1997年在里斯本签署了欧洲相互承认高校学历文凭的协议。一年后，德国联邦教科部长与法、英、意三国教育部长又在“面向欧洲大学”研讨会上发表联合声明，再次强调了促成大学课程和文凭对等和协调的必要性。(3)从法律上排除外国留学生居留许可方面的障碍。通过修改外国人法，德国对外国人居留许可的框架条件作了重要的修正。就外国留学生而言，只要其提供的生活保障证明符合实际，就允许其延长学习期限，转换专业及勤工俭学。这为外国人在德国学习和生活提供了更加方便的条件，更加有利于德国大学的对外开放。
4、自主
德国高等教育管理历来被分为国家行政管理和学术自我管理两个部分。两者虽然在形式上定位明确，在操作上却一直处于复杂而微妙的关系之中。政府控制与高校自主始终是德国高等教育发展中的一对永恒矛盾。其中，高校自主的努力又是矛盾的主要方面。为此，联邦政府将扩大高校自我管理权和提高其自我责任能力提到醒目位置，在明确政府有条件财政拨款职能的基础上，也旨在使高等学校最大可能地获得自治权、能自主地建构自已的特色，并提高其自身的竞争力。
首先，在财政上大力推进“经费包干制”。德国高等学校的财务管理通常采用两种模式：一是所谓传统的南方模式，即政府的严格分类管理模式。在这种模式中，财务管理是州政府的事务，由政府向高等学校委派财务督察(Kanzler)全权负责。经费也必须按照州政府的财务管理条例实行严格的分帐目管理。二是北方模式，即大学经费自主包干的模式。在这种模式中，由州政府或大学的董事会授权大学自主灵活使用预算内的包干经费，而且各项目之间可以相互打通使用。虽然在大学中仍然设有财务督察，但他不是作为政府的特派员，而仅仅是大学的一个成员。按照联邦政府的设想，要扩大高等学校的自主权，首先就要继续推广所谓的北方模式，只有这样，才与前面所说的改革目标相吻合。至于“基建经费凭证制度”的引入，则更是从另一个侧面体现了联邦政府简政放权的决心。
其次，从立法上进一步扩大了高等学校自由规范和处理教学和研究事务的权利。一个最突出的表现，就是在新《高等学校总纲法》中删除了有关“学习条例”、“课程设置”、“其他成绩证明”、“科研的协调”和“取消学籍”等条款，并对“学习改革”、“学习和考试条例相互协调”、“考试”及“考试条例”等条款进行了重新修改规定。例如在有关考试及考试条例里，就取消了类似规定“由谁及如何主持考试”的条款。上述改革的基本考虑就是，既然教学和研究是高等学校自己的事务，联邦的高等教育立法就不应该再对此作出具体的规定。而鉴于各州高等教育立法必须遵循联邦总纲法所确立的基本原则，所以，它实际上也意味着各州不会再就上述内容作统一而具体的法律规定。
第三，进一步充分肯定高等学校的团体法人地位。具体的表现在于，联邦的高等教育立法不再具体规定高等学校的内部自治组织及其结构。它无异于承认或肯定高等学校不仅具有自治的权利，而且也应该具有自治的能力。在此前提下，上述内容用不着以高等教育立法的形式，而只需用高等学校的章程形式就可以确定。为此，新《高等学校总纲法》完全删除了有关高校各管理委员会人员构成、表决权、选举及公开性等内容的全部条款。有关“高等学校的组织与管理”的绝大部分条款也被删除，仅仅保留了有关高等学校的法律地位和州政府监督权的基本规定。（注：该章的标题也由“高等学校的组织和管理”改为“高等学校的法律地位”。）
第四，扩大高等学校的招生自主权。它要求改变以往招生过程中过分看重学生的居住地点、家庭经济情况和等候时间等决定因素，以及一味依靠政府招生机构（学额分配中心）指导和协调作用的做法，而要求有条件地尊重高等学校在招生中的意志和权利。该项已经法律化的政策赋予高等学校参与实行学额限制专业招生的权利。具体地说，在全国范围内，要将20%的学额录取指标交给高等学校，由其根据自己的要求和标准来进行选拔和录取。
三、评述
在全面分析了当前德国联邦政府的高等教育政策重点之后，再重新回到文章第一部分所提到的问题，我们的思考主要集中在以下几点：
第一，国家相对于高等学校而言，不再是无限责任的承担者。如果说70年代的第一部《高等学校总纲法》将高等学校界定为公法的团体法人和国家机构是德国高等学校发展史上的里程碑，它从法律上明确了国家作为举办者对高等学校所承担的无限责任，那么，新近修改的《高等学校总纲法》则更具有划时代的意义，因为，它甚至还允许高等学校具有其他的法律形式和法律地位（见第58条第1款）。这种变化，使得我们必须重新定位对德国高等学校的传统认识。因为这意味着，高等学校不必须只具有原来的双重法律地位，而国家也可以不再是高等学校淮一的无限的责任承担者。即使目前高等学校仍然保持原有的双重法律地位，但由于引入了以高等学校业绩为参照的拨款制度，因而国家所承担的责任，也势必被限定在如下条件，即国家应该与高等学校共同就后者所要达到的目标达成共识，并根据其实际的业绩给予财政支持。这样，国家虽然照样要对高等学校承担责任，但不是无条件的，所承担的责任也不是一成不变的。
第二，满足人们高等教育需求和保障其接受高等教育平等权利的程度将直接以受教育者的个人主观努力为前提。虽然教育机会平等在理念上不存在什么分歧，但如何维护事实上的平等，却有赖于国家和受教育者双方的努力。就政府而言，在提供政策和物质保障的前提下，无疑也有权要求受教育者积极而主动的参与。以授予高等学校相应招生权和重新界定高等学校法定修业年限为核心的改革，可以避免长期困扰德国高等学校的学风松散问题，减轻高等学校的压力，增强学生的进取心，为更多的人提供接受高等教育的机会。
第三，改革校内人事制度是提高高校办学效率的必然要求。德国高等学校的人事制度，尤其是教授晋级和保障制度带有很强的中世纪行会的等级色彩，是一种只升不降的用人制度。它认定其选拔制度的合理性，并假设由此而产生的教授必然永远是某一特定研究领域的学术领袖。如果说这种制度顺应了中世纪科学不分化和职业流动少的特点，那么到了当代则表现出其明显的保守性。因为它所赖以存在的上述条件已经不复存在，而且这种制度在客观上也会助长平庸。正因为如此，德国近年来有关取消教授公务员身份和终身制的改革呼声越来越高。但联邦政府也清醒地看到，德国高等学校的人事制度是其传统的组成部分，对它的否定就意味着对传统的否定，这是一件十分困难的事情。所以，联邦政府的改革政策目前还是主要集中于从外围创造相应的开放条件和竞争的环境。开放的条件主要表现在放宽对学有专长的青年科学家在晋级方面的硬性指标规定，并更加注重其实际的才能。竞争的环境则表现在设置短期教席、拉大工资差距以及引进评价机制等等。
第四，文化国家理念依然是德国发展高等教育的基础。上述改革政策虽然表现出强烈的市场化倾向，但并不意味着国家要放弃对高等学校的责任。首先，改革并未从根本上动摇德国高等学校的国立基础。可以认为，竞争和效率目标在现阶段只能作为改善政府高等教育投入机制的补充，它的实现事实上还是建立在传统的国家——大学关系基础之上。其次，加强高等学校自主性的努力一方面本来就是文化国家观的要求，另一方面也在事实上表明国家仍然与高等学校存在不可分割的联系，因为高等学校自治只有在国家中，而且相对于国家才具有真正的意义。最后，伴随着高等教育事业的发展，文化国家理念的内涵势必扩大。即，国家依旧要一如既往地支持高等学校，但却会对高等学校提出效率的要求，因为国家所能提供的资源有限；同时，高等学校的自主权也会更大，但其主动性和社会责任意识则将进一步加强，否则就会脱离其赖以生存的现实社会条件。
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