美国对外经济制裁决策过程的经济学分析，本文主要内容关键词为：美国论文,对外经济论文,经济学论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F115 ［文献标识码］B ［文章编号］0257-2826(2004)03-0052-06
第二次世界大战结束后，经济制裁是美国实现对外政策目标的重要手段之一。在频繁的对外经济制裁中，美国虽然有时实现了某些对外政策目标，但也为之付出了巨大的代价，美国国际经济研究所1995年的研究报告指出，经济制裁使美国出口业每年损失约150亿—190亿美元。[1](P65-66)近年来，随着经济全球化的发展，美国在为经济制裁付出巨大代价的同时，制裁的功效却在不断降低。据国际经济研究所的统计，在20世纪70年代之前，美国对外经济制裁至少能够取得一半的成功，但到了20世纪70-90年代间，美国对外经济制裁的成功率仅为20%。[2]究竟是什么原因降低了美国对外经济制裁的功效呢？本文在深入分析美国对外经济制裁决策过程的基础上，试图对经济制裁的功效不断降低的原因进行探讨。
一、美国对外经济制裁决策的多元目标
制裁国实施经济制裁的目标是什么？这是研究经济制裁必须明确的一个重要问题。美国国际经济研究所的加里·霍夫鲍尔等人在《经济制裁再思考：历史与当前政策》一书中认为，制裁国实施经济制裁是“通过向被制裁国施加经济压力，迫使其取消不利于制裁国的某些政策”；周方银在《国际关系中的经济制裁》一文中，也指出，“经济制裁是一个或多个国际行为体为了实现一定的对外政策目标而对某国际行为体实行的歧视性限制”。[3]综合国内外学者对这一问题的看法，可以说大多数学者都认为，经济制裁政策实施的目标是迫使被制裁国改变不利于制裁国的对外政策，以实现制裁国的国家利益。但是，从经济制裁决策的角度看，制定经济制裁政策的却不是个性化的国家，其政府在制定经济制裁政策的过程中，必然要受到国内各种因素的影响，其中，最主要的是利益集团对制裁国政府决策过程的影响，这就导致了在经济制裁政策要实现的目标中，不仅包含着制裁国的国家利益，而且还掺杂了制裁国国内许多利益集团的集团利益。
经济制裁政策的具体制定方式主要有两种：一是由以总统为代表的行政当局直接发布行政命令实施经济制裁（注：关于美国政府与行政当局称谓和内涵的区别详见席来旺：《美国“政府”与“行政当局”辨析》，载《世界经济与政治》，2002(9)。）；二是由国会通过议案对目标国实施经济制裁。从美国的现实政治来看，作为美国政府的两个权力中心，以总统为首的行政当局和国会因为相同的目标经常会做出一致的决策。然而，第二次世界大战结束后，国会热衷于与总统争夺对外政策主导权的事实，说明以总统为首的行政当局和国会之间仍然存在着较大的不同，进而导致双方之间的摩擦时有发生。在本文中，为了明确政府是国家利益的代表机构，我们假定为了实现本国的国家利益，美国行政当局与国会会协调各自的立场，成为统一的制定美国对外政策的决策机构，并以“理性人”的思维，即以实现国家利益最大化为标准制定对外经济制裁政策。
国家利益是一个相对笼统的概念，不同的国家有不同的国家利益。以美国为例，1992年美国国家利益委员会根据当时美国所处的国际环境，在其出版的《美国国家利益》的研究报告中，主张从根本利益、极端重要利益、重要利益、次要利益四个层次上分析国家利益（注：20世纪90年代以后美国国家利益的具体内容参见倪世雄：《当代西方国际关系概论》，第254-255页，上海，复旦大学出版社，2001。）。与国家利益相比，利益集团的集团利益相对简单得多，它只代表本利益集团各个成员的共同利益，而不是社会所有成员的利益。在美国的现实政治中，无论是美国的行政当局还是国会，实际上都与利益集团有密切的联系。为了便于研究利益集团对美国政府决策的影响，我们假定经济制裁政策的决策机构所代表的国家利益（即美国行政当局和国会代表的国家利益）与利益集团所代表的集团利益是截然分开的，没有任何关联。
第二次世界大战结束后，美国利益集团中的绝大多数将总部设在华盛顿，并在华盛顿雇用大量的院外活动分子。据统计，20世纪90年代初，利益集团在华盛顿雇用的院外活动分子达9.1万人。[4](P76)当被制裁国政府实施不利于利益集团的集团利益的对外政策时，为了迫使被制裁国改变这些对外政策，利益集团利用其雇用的院外活动分子，以金钱等为媒介，采取院外游说等方式影响美国政府的经济制裁决策。而政府则在利益集团的金钱“诱惑”和游说下，尽可能地按照这些利益集团的要求制定相应的经济制裁政策。随着美国对被制裁国的经济制裁不断深入，经济制裁涉及的利益集团越来越多。于是，经济制裁过程中受损和获益的利益集团就展开激烈的竞争，采取各种手段游说政府实施有利于自身利益的制裁政策，这些利益集团的相互竞争决定了美国对外经济制裁决策的最终趋向。
二、利益集团影响美国对外经济制裁决策的实例分析
按照经济制裁的实现形式，可以将其分为出口制裁、进口制裁和金融制裁三种类型（注：出口制裁与进口制裁又统称为贸易制裁。关于经济制裁的具体分类及其内涵详见Zachary Selden,Economic Sanctions as Instruments of American Foreign Policy,pp.31-32,Library of Congress,1999.）。下面我们分别说明在这三类经济制裁中，美国利益集团间的竞争是如何对美国政府做出经济制裁决策施加影响的。
1.在出口制裁决策中，利益集团的竞争最为激烈。
所谓出口制裁，也称出口禁运，是指制裁国禁止国内产品流向被制裁国。第二次世界大战结束后，美国的许多经济制裁都是出口制裁，由于在出口制裁中，美国每年因经济制裁损失数百亿美元和数万个工作岗位，受损的一般是美国的企业集团与工会组织，这些受损利益集团与那些最初支持出口制裁的利益集团之间展开的激烈竞争，直接影响了美国行政当局和国会对经济制裁政策的决策。
美国政府对中国的出口禁运就是利益集团影响美国政府经济制裁决策的典型案例。20世纪80年代末，由于“6·4”风波以及所谓的中国向巴基斯坦和中东国家出口导弹等问题，美国带头决定对中国实行以技术产品禁运为主的出口制裁。在此次美国对中国实施制裁的决策过程中，起实质性作用的主要有三类利益集团：(1)美国的人权组织，如“将人置于第一位”组织、“全国生命权利委员会”等。(2)美国的中小企业集团，如“全国小企业联合会”、“企业圆桌会议”等。(3)掌握核心技术和知识产权的大企业集团，如“全国独立企业联盟”等。在这三类利益集团中，支持制裁的是人权组织和掌握核心技术与知识产权的大企业集团，它们以改变“中国人权现状和维护知识产权”为借口游说美国政府对中国实施技术禁运。而美国国内的中小企业集团由于对中国技术禁运损失惨重，它们通过舆论、游说等方式对政府的制裁政策提出了强烈批评，要求政府立刻取消这类损害美国商业利益的经济制裁。在中小企业集团的强大压力下，美国行政当局内部发生了意见分歧，在制裁实施不久就宣布解除向中国出售三颗卫星的禁令。
2.在进口制裁决策中，也存在利益集团间的竞争，但程度相对要轻得多。
进口制裁也是一种通过影响双边贸易实现制裁目标的制裁方式。与出口制裁不同，进口制裁往往能获得与出口有关的企业集团的支持，因为它不会像出口制裁那样使美国企业集团的出口利益受到巨大的损失。除此之外，由于进口制裁对美国国内的进口替代商来说，就像提供了一种进口保护关税，无形中为其提供了一定的贸易保护，代表这些进口替代商利益的利益集团就自然积极游说政府做出进口制裁的决策。进口制裁中真正的受害者是美国的消费者，进口制裁的实施往往使美国国内被限制进口的商品价格大幅上扬，从而导致美国消费者每年为此多付出数十亿美元。
1960年开始的美国对古巴实施的经济制裁可以说明在美国的进口制裁决策中也存在着利益集团间激烈的竞争。1960年8月7日古巴政府对美资公司实行国有化政策后，美国对古巴采取了经济报复措施，先是1960年6月宣布对古巴减少95%的食糖进口量，接着1960年10月对古巴实施全面禁运。[5](P11)在此次对古巴经济制裁的决策过程中，发挥影响的利益集团主要有：(1)从进口制裁中获利的利益集团（主要是由进口替代商组成的利益集团），如农业部门中的“全国农民协会”，它们一直主张美国政府对包括食糖在内的农业进出口进行更大的干预，希望通过政府对市场的控制使美国农民获取更高的收入。(2)美国国内代表公众利益的一些公共利益集团（注：公共利益集团（又称为公民集团）的主要特点是它们游说所争取的利益“不是为其成员和组织行为者局部和物质的利益”，而是有利于全社会的公众。关于公共利益集团问题详见谭融：《美国利益集团政治研究》，北京，中国社会科学出版社，2002。），如“拉尔夫·纳德”集团、“共同事业”组织等，它们主张保护美国消费者的权利和经济利益。(3)美国的企业集团，如“美国商会”、“全国制造商协会”等，它们一直主张维护美国企业在国外市场上的经济利益。对古巴的经济制裁开始后，以“拉尔夫·纳德”集团等为代表的公共利益集团虽然一直在游说美国政府取消对古巴的经济制裁，以减少美国消费者的经济损失，但对古巴的经济制裁仍然持续至今，其原因就在于公共利益集团在与支持经济制裁的利益集团的竞争中一直处于下风。在美国对古巴实施经济制裁的初期，由于古巴实行的对美国企业的“国有化”政策，许多在古巴有重大投资的美国企业损失惨重，于是受损的美国企业集团与从进口替代经济中获益的利益集团联合起来共同向美国政府施压，企业集团和进口替代商集团虽然集团规模较小，但组织严密，有较强的约束机制，集团成员都能从集团的收益中获得较多的利益，从而使集团成员能凝聚成强大的力量影响美国政府的决策。而公共利益集团虽然规模十分庞大，但组织成本较高，容易出现“搭便车”现象，这些都导致代表公众利益的集团难以凝聚成强大的力量影响美国政府的决策。所以，在对古巴的进口制裁中，代表公众利益的压力集团始终输给代表企业利益和进口替代商利益的利益集团，从而导致这一制裁直到今天仍未取消。
3.在金融制裁决策中，也存在利益集团的竞争，但这种竞争在三种制裁中程度最低。
所谓金融制裁，是指制裁国通过停止与被制裁国之间的金融交易惩罚被制裁国的制裁形式，它包括冻结被制裁国的海外资产、减少或暂停信贷和援助、限制被制裁国国内企业或金融机构进入海外金融市场等。目前，金融制裁已成为美国政府最乐于实施的一类经济制裁，美国财政部甚至为金融制裁的顺利实施专门设立了金融管制机构——海外资产管理办公室(Office of Foreign Assets Control)。[6]
美国政府热衷于金融制裁很大程度上是由于在金融制裁中很少有利益集团对政府提出批评，因为与贸易制裁相比，金融制裁对制裁双方贸易关系的直接影响不大，不会严重影响到与进出口密切相关的利益集团的经济利益。然而，并非所有的金融制裁都是这样，1996年美国国会在是否允许美国进出口银行给中国三峡工程提供贷款的决策过程中，就明显地受到了利益集团的影响。此次影响国会决策的利益集团主要有三类：(1)美国的人权组织，如“将人置于第一位”组织等，它们要求美国政府采取有力措施继续改善中国的人权状况。(2)主张保护世界环境的环境保护主义者集团，如“美国健康保护协会”、“谢拉俱乐部”等，它们反对以发展国家经济为理由破坏世界环境。(3)美国的企业集团，如“美国商会”、“全国制造商协会”等，它们支持发展与中国的经济交往，反对任何破坏中美经济关系及美国在华经济利益的政策行为。由于1996年对中国实施的金融制裁影响到中美经济关系，使美国商界损失数十亿美元的生意，因此，以美国商会为主的利益集团频频向政府施压，要求国会尽快同意对华提供贷款，而代表人权和环保利益的利益集团以“保护人权和环境”为借口，积极游说国会不要同意对华提供贷款。最终，美国国会以中国三峡工程在人权和环保方面不符合国会制订的贷款条例为借口，要求美国进出口银行不要对参加中国三峡工程建筑项目投标的美国公司提供贷款。[7](P223)
三、美国对外经济制裁决策的实现过程
在美国对外经济制裁的初始阶段、中间阶段和结束阶段的决策过程中，都充斥着利益集团间的竞争。不同阶段上各种利益集团对美国政府压力的汇总和均衡，直接影响了美国对外经济制裁的整个决策过程。
从1991年起，中国被列为“侵犯”美国知识产权的“重点国家”。1991、1994和1996年，美国三次利用“超级301条款”惩罚中国。我们以这几次制裁为例，分析美国政府对外经济制裁决策的实现过程。本文下面的分析有五个假定条件：第一，假定在这次经济制裁中，只有三种利益集团会做出反应：一是代表拥有知识产权的大公司利益的利益集团（A集团）；二是代表与对中国出口有密切联系的企业利益的利益集团（B集团）；三是其他与制裁无关的利益集团（C集团）。第二，假定各利益集团的成员都有“搭便车”的动机。第三，基于美国公民加入利益集团的直接动机是为了实现个人效用的最大化，假定美国公民总是会通过利益集团影响政府制定出使自身效用最大化的经济政策。第四，假定美国的公民总数为I，每个利益集团的成员数为i。第五，假定美国对外经济制裁政策的制定是以效用为衡量标准的，即经济制裁对利益集团成员的效用为正，就会激励利益集团游说政府实施经济制裁，效用越大，游说力度越大，反之，则反对实施经济制裁。
经济制裁对利益集团成员个人效用影响的第一种情况是：经济制裁通过影响集团成员的收入间接影响利益集团成员的个人效用。此时的效用模式为：
其中，
的二阶导数，Y表示收入，E表示个人所拥有的最初禀赋（即收入），S是描述制裁影响程度的变量。经济制裁对效用的影响程度可以表示为：
经济制裁对利益集团成员个人效用影响的第二种情况是：不仅考虑制裁通过收入对个人效用的间接影响，而且还考虑制裁对个人效用的直接影响。此时的模型设定为：
而在这一模型中，制裁对个人效用的直接和间接影响可以用如下公式表示：
我们这里只着重讨论在第一种情况下，美国利益集团是如何影响经济制裁决策的实现过程。
在美国因知识产权对中国实施的经济制裁案例中，拥有知识产权的大公司利益集团（A集团）的成员收入是随着制裁的持续而增加的，即
，与出口有关的利益集团（B集团）的成员收入是随着制裁的持续而减少的，即
，而与制裁无关的其他利益集团（C集团）的成员收入则假定不受制裁影响，即
。对于A集团，由于制裁为其带来正的收益，该集团愿意为游说政府持续实施经济制裁付出代价。这一代价用公式可以表述为：
该公式类似于西方经济学中的需求曲线，
表示将A集团所有成员效用的增加量加和，
表示制裁单价，制裁使A集团所有成员效用增加的总和就是A集团愿意为制裁付出的单价。与此类似，对B集团，制裁会使其集团成员个人效用降低，为了减少经济制裁，B集团也愿意付出代价，即
，用公式可以表示为：
此次对中国实施的经济制裁，美国政府的决策过程可以分为四个阶段（见图1）。
第一阶段：经济制裁最初阶段的决策（a点）。在这一阶段，由于中国对知识产权保护不力，损害了美国拥有知识产权的大公司的经济利益，代表这些大公司利益的利益集团（A集团）开始以金钱等为媒介，向美国政府游说，要求行政当局或国会同意对中国实施经济制裁。在其压力下，美国政府在1991年4月开始对中国实施经济制裁。
图1 经济制裁决策示意图
第二阶段：经济制裁发展过程中的决策（从a点到c点）。随着美国对中国实施的经济制裁程度的加深，A集团的制裁收益不断增加，伴随制裁收益的增加，A集团愿意为制裁付出的代价会逐渐降低（见
曲线）。与此同时，与出口贸易关系紧密的美国国内企业因对中国实施经济制裁损失惨重，于是代表这些公司利益的利益集团（B集团）开始“支付金钱”向美国政府游说取消经济制裁，而且为制裁付出的代价，随着制裁程度的加深也不断增大（见
曲线）。在这种情况下，美国政府在具体的制裁政策制定中开始越来越多地考虑B集团的要求，并于1993年取消了向中国出口部分高科技技术的禁令。在此需要说明两个问题：其一，经济制裁的初始点定在图1中的a点，是因为在a点
，此时美国政治市场达到出清状态（即均衡），
使政治市场上整个决策过程从一个稳定的状态开始；其二，图1中曲线之所以在上方，主要是考虑到在制裁的具体实施过程中，政府为经济制裁的制订与实施需要付出一定的代价，因而，B集团必须先为政府承担这部分制度成本，才能使社会总收益不为负，也才可能说服政府同意改变制裁政策。
然而，在实际的经济制裁决策过程中，利益集团A和B对政府的影响曲线并不是完全与与重合。对利益集团的内部成员而言，经济制裁本质上是一种具有非排他性的公共政策，这就使得利益集团内部总有部分成员不愿为经济制裁付出代价，而希望“搭便车”，让集团的其他成员付出“金钱”，自己“坐享其成”。这使得利益集团为经济制裁付出的“政府游说资金”减少，和曲线下移至A，B两曲线。在这里我们用
表示“搭便车”问题，当搭便车问题越严重时，，越大。一般而言，支持经济制裁的利益集团的“搭便车”程度要低于反对经济制裁的利益集团（注：因为只有这样，前者集聚的政治力量才可能大于后者，使政府开始实施经济制裁。而搭便车现象的存在也解释了图1中曲线下降距离小于曲线下降距离的原因。），此时，公式(5)和(6)可以表述为（见图1）：
分别代表A函数与B函数的一阶导数，
分别代表A函数和B函数的二阶导数。
第三阶段：经济制裁均衡阶段的决策（c点）。随着制裁时间的延长和程度的加深，A集团为经济制裁的持续实施愿意付出的代价不断减小，B集团为取消经济制裁的付出不断增加，于是，美国政府的制裁政策导向开始从A集团向B集团偏移，美国政府于1996年再次取消了向中国出口部分高科技技术的禁令。在均衡点C，A集团与B集团为经济制裁付出的代价相等，从而实现政治市场出清，即此时的经济制裁政策对美国政府而言是最佳政策，能够满足A、B两集团的利益要求，美国政府将热衷于实行这一稳定的经济制裁政策。
第四阶段：经济制裁结束阶段的决策。此时，主张取消对中国实施经济制裁的B集团为游说政府取消制裁付出的代价开始高于A集团为经济制裁付出的代价。政府决策开始发生根本转变，向B集团的利益要求靠拢，于是，一次完整的制裁决策过程实现了。
四、结论
如果仅从理论的角度来考虑，在对外经济制裁的决策过程中，国家作为“理性经济人”必然制定能使本国国家利益最大化的政策，但美国是一个国内利益集团数量众多的国家，这些利益集团的存在，使美国政府在对外经济制裁决策过程中，必然受到国内各种利益集团的影响和制约，以至于不得不采取各种手段努力使利益矛盾内部化，满足各个利益集团的利益。正是由于在对外经济制裁决策的过程中，美国政府过多地考虑了国内利益，导致美国对外经济制裁决策目标要实现的国家利益中掺杂了较多的利益集团的集团利益，从而使美国政府的经济制裁政策不能完全实现“国家利益的最大化”。美国对外经济制裁决策过程中存在的这一问题，直接导致了冷战结束后美国对外经济制裁的功效逐渐降低。
［收稿日期］2003-10-10