劳动争议案件一裁终局制度实施效果评估，本文主要内容关键词为：劳动争议论文,案件论文,效果论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《劳动争议调解仲裁法》(下文简称“调解仲裁法”)为了解决劳动争议案件处理周期长的问题，创设了部分劳动争议案件一裁终局制度(下文简称“一裁终局”)。该制度实施6年以来，褒贬不一。为此，劳动科学研究所成立“劳动争议案件一裁终局制度实施效果评估”课题组，从制度实施的客观情况和制度直接执行者的主观评价两个角度，对调解仲裁法实施6年以来一裁终局制度的实施效果开展评估。其中，制度实施的客观情况主要基于对2008年至2013年全国一裁终局案件的数据分析和对北京，天津、上海等地的实地调研；而对一裁终局制度的主观评价，主要基于1592份劳动争议仲裁员的问卷调查。此外，本研究还对调解仲裁法颁布之后出台的21份①涉及一裁终局相关条款的法律文件进行了梳理和分析(下文简称“21份法律文件”)。 一裁终局制度实施基本情况 一裁终局制度实施6年以来，主要呈现以下几个特点： 从案件数量看，案件数量稳步增长。自2008年5月1日调解仲裁法开始实施以来，截至2013年底全国一裁终局案件数量为23.8万件。这意味着，6年来至少有23.8万劳动者受益于一裁终局的制度设计，在程序上避免了案件处理周期过长的问题。 从案件比例看，占仲裁裁决的比例逐年提高。2008年5至12月全国一裁终局案件占仲裁裁决案件比例为9.2％，2009年至2013年全国一裁终局案件占仲裁裁决案件比例分别为12.3％、13.9％、17.2％、19.3％和19.2％，6年来平均每年上升1.7个百分点，处于小幅平稳增长的态势。关于这个数据有两点需要指出： 第一，2008年的数据存在特殊性，经修正后为9.2％。由于调解仲裁法的实施日期是2008年5月1日，2008年一裁终局案件数量的统计区间是5至12月共8个月的数据，而仲裁裁决案件数量的统计区间是1至12月的年度数据，2009年至2013年的数据均为全年数据，为方便年度比较，课题组对2008年的比例进行了修正，粗略估算2008年5至12月份一裁终局占仲裁裁决的比例应为9.2％②左右。 第二，从近几年的数据看，全国一裁终局案件占仲裁裁决案件比例的增长趋势比较规律，基本处于小幅平稳增长的态势。法律的实施是一个过程，应动态地观察和评价法律实施的效果，2008年法律刚开始实施，在制度执行过程中条文理解不统一，程序适用不完善、当事人和办案人员不熟悉制度等问题开始逐渐凸显，但还没能找到统一而恰当的解决方案，在适用上也相对谨慎。随着法律的实施，地方法院与仲裁委陆续出台指导意见或会议纪要、2009年人社部出台了《仲裁办案规则》、2010年和2013年最高人民法院分别出台了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》和《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(四)》(下文简称“司法解释三”、“司法解释四”)，这些文件在不同的范围和程度上对一裁终局制度的理解和适用进行了规范，统一了条文理解和办案尺度，细化和完善了一裁终局制度，一定程度上解决了一裁终局制度的可操作性问题，一裁终局制度的功能进一步得到了发挥，一裁终局占仲裁裁决的比例也逐年提高。 从地区看，各地比例差距较大，上海市比例最高。以2013年数据看，全国31个省区市的一裁终局所占比例存在较大差距，上海的比例最高，达到61.3％，比全国平均水平高出42个百分点；而从近6年各地的数据看，不仅各地一裁终局所占比例存在较大差距，而且年度间变化的规律性也不明显。除去案件数量比较少的西藏、青海、兵团等地区忽略不计，以及变化规律不明显且在个别年份出现异常值的地区之外，全国各地的情况大体可以分为以下几类： 一是比例较低，且变化不大。如北京、山东、陕西、辽宁等地。近几年，北京市一裁终局案件占仲裁裁决案件的比例都低于6％，从调研情况看，北京市市、区两级仲裁委在实务中对一裁终局的适用标准控制得比较严格。 二是比例略高于平均水平，且年度之间变化不太明显。如广东除了2009年一裁终局案件占仲裁裁决案件比例低于20％外，其他年份都超过了20％。这或与广东省对一裁终局制度相关问题作出的规定比较及时、明确有关。早在2008年6月23日，广东省就出台了全国第一个涉及一裁终局条款的具体规定——《广东省高级人民法院、广东省劳动争议仲裁委员会关于适用〈劳动争议调解仲裁法〉、〈劳动合同法〉若干问题的指导意见》(粤高法发［2008］13号)，非常及时地对一裁终局的认定标准等问题作出了明确规定，统一了仲裁和法院的认识理解和办案尺度。 就2012年各地一裁终局案件占仲裁裁决比例进行分析看，发现比例超过20％的省份都出台了涉及一裁终局条款的相关规范文件(除了案件量特别少的新疆)，这也从一个侧面说明，对一裁终局制度作出更明确的规定确实有助于推动制度的实施。 三是比例远高于平均水平，且在个别年份曾出现剧增。如上海2010年一裁终局案件占仲裁裁决案件的比例仅为13.9％，2011年却达到52.90％，2012年和2013年的比例都超过了61％。我们调查分析，在2011年出现较大增幅的原因，一方面是受司法解释三的影响，在司法解释三出台之前，上海对第四十七条第一项的认定标准是“依申请”，司法解释三之后改为“依裁决”，符合一裁终局条件的案件数量有所增加。另一方面是与上海市高级人民法院在2010年底出台的《关于劳动争议若干问题的解答》有关。在这一文件中，将双倍工资中超出双方约定的劳动报酬部分、替代通知期工资等此前尚未明确的内容，都纳入了一裁终局的适用范围，相比其他地区来说适用范围较为宽松，可以涵盖更多的争议案件。 四是比例出现下降。如江苏，江西，浙江，山西等地区。江苏省2010年之前一裁终局案件占仲裁裁决的比例都超过20％，但2010年降到了19％，2011年至2013年都只在10％左右。调研中，江苏仲裁员的解释是，一方面，这几年江苏基层调解组织作用发挥明显，大部分简易小额案件通过调解已经得到了解决，进入仲裁阶段的案件中符合一裁终局条件案件的数量相应地减少了；另一方面，与劳动者诉讼请求多元化，复杂化有关，同一案件中包含终局和非终局事项的案件比重较大，这些案件也按照非终局案件处理。 一裁终局案件占仲裁裁决案件的比例是我们考察一裁终局制度实施效果的主要指标之一，但并不是唯一的指标。从全国及大部分地区的数据来看，目前，一裁终局案件占仲裁裁决案件的比例与立法者期望的“使将来进入仲裁的案子能有一半通过一裁终局解决”③的设想相比还存在较大的差距。但究竟多高的比例才是恰当的？事实上，在我国目前的劳动统计条件下，我们很难设定一个固定的比例作为立法期望达到的目标，并单凭此来考察法律实施的效果。其一，这要取决于全国及各个地区劳动争议案件自身的特点，即从案件的自然属性来看，仲裁委所受理的劳动争议案件中究竟有多少符合一裁终局适用条件；其二，在法律给出的制度空间内，是否所有符合一裁终局条件的案件都能真正适用终局条款；其三，还要受到制度具体实施过程中，各利益相关方互相博弈结果的影响。由于比例高低的影响因素是多方面且不易量化的，我们没有也无法确定究竟多大的比例是合适的，但至少上海向我们提供了一种更高比例的可能性。而且不可否认的是，2008年以来一裁终局占仲裁裁决的比例逐年提高。从目前趋势也可以预见，随着调解仲裁法的进一步实施，这一比例还应有较大的提高空间。 来自于仲裁员的评价 本研究试图借鉴利益相关者模式从不同角度考察各群体对一裁终局制度的评价，但受限于研究条件，最终只在仲裁员群体中开展了问卷调查，并转而通过其他研究方法间接了解其他相关群体的态度和评价。除了实地调研和座谈外，对制度制定者的态度考察主要是通过调解仲裁法立法阶段的草案审议说明和部分讨论纪要的文献分析获得。对律师、专家学者的态度考察，也主要是通过对律师和专家学者撰写发表的文章进行文献分析获得。关于制度涉及的当事人的态度，本研究设计了对劳动者和用人单位的访谈提纲，但在试调查阶段，发现大部分劳动者和用人单位对一裁终局制度的知晓度很低，且只有得到一裁终局裁决的相关当事人才能成为本研究的调查对象，而这部分调查对象对一裁终局制度的评价又大多取决于对裁决结果的满意度，即更多的是对裁决结果的评价，而不是对制度的评价，很容易产生偏差，因此课题组调整为，通过一裁终局的救济途径使用情况——“用人单位申请撤销仲裁裁决案件的比例”和“劳动者上诉的比例”这两个指标来衡量。从调研情况看，用人单位申请撤销裁决案件数量虽然在增长，但比例并没有提高；劳动者的起诉率低于一般案件的起诉率，如2012年上海市黄浦区仲裁院共处理案件3044件，有17.8％的案件进入法院，而其中一裁终局的423件中只有13.2％的劳动者提起诉讼。关于制度执行者的态度，一方面是通过问卷调查，另一方面是通过座谈，并通过“申请撤销仲裁裁决案件被裁定撤销的比例”这一指标来考察法官执行一裁终局制度的情况，如2012年上海市二中院审结的639件撤裁案件中，最终被裁定撤销仲裁裁决的只有19件，撤裁率不足3％。 问卷内容及被调查者情况 本研究通过问卷调查④了解仲裁员对一裁终局制度的主观评价。由于对制度实施效果的评估很难与制度本身剥离开来，问卷中从作用发挥，改革意义和实施效果三个角度，采用了由五个陈述组成的利克特量表进行测量。每一陈述有“非常同意”、“同意”、“不一定”、“不同意”、“非常不同意”五种回答，陈述分为正向和负向表述，分别记为5、4、3、2、1或1、2、3、4、5分，每个被调查者的总分就是他对各道题的回答所得分数加总，这一总分可说明被调查者的态度强弱。此外，问卷中还有一道主观题“您认为一裁终局制度是否实现了预期的立法目的？理由是什么？” 调查共发放问卷2000份，回收1623份，其中有效问卷1592份，有效回收率达79.6％。问卷填答对象为广东、北京、上海、浙江和山东五个案件大省的各级劳动人事争议仲裁委的专职仲裁员。被调查者中，超过六成集中在26至35岁；超过八成学历在本科及以上，受教育程度较高；64.2％具有法律专业背景；33％的被调查者担任仲裁员的年限集中在5至10年，担任仲裁员年限在1至3年和3至5年的比例也比较高，分别为21.6％和19.9％；大部分仲裁员属于“具有法律知识、从事人力资源管理或者工会等专业工作满五年的”，占60.2％。可以看出，被调查者的群体特征比较符合目前我国劳动人事争议专职仲裁员的结构特征，调查结论具有较好的代表性。 这些群体特征影响着仲裁员对一裁终局制度的评价。但应该指出的是，除此之外，还有一个重要(但难以在同一份问卷中呈现)的影响人们对制度及其实施效果评估的因素——时间节点。由于法律实施是一个过程，那么，对一项法律制度的评估也应该是持续性的，同样的个人或群体在2008年、2014年乃至2018年，对一裁终局制度及其实施效果的评价不一定会一致；脱离法律实施阶段而过早对一裁终局制度“盖棺定论”是不够严谨的。 问卷结果分析 从问卷反映的情况看，评价量表总得分均值为18.5分，换算成百分制后为74分，表明仲裁员对一裁终局制度的评价良好。从量表中各个陈述的得分均值看，仲裁员对改革意义的认可度更高，对一裁终局制度作用发挥的情况也有较积极的评价，而对制度的实施效果还有更多的期待。 关于一裁终局制度作用的发挥情况： “对部分案件实行一裁终局，有效地解决了劳动争议案件处理周期长的问题”这一陈述的得分均值为3.97，在一裁终局评价量表中得分排第二。有22.6％表示“非常同意”，57.3％表示“同意”，合计共有80％的仲裁员持积极评价；“非常不同意”和“不同意”的只占5％，合计只有5％持消极评价；15％持中立态度。 “对部分案件实行一裁终局，有效防止了用人单位的恶意诉讼”这一陈述的均值为3.95，在一裁终局评价量表中排名第三。有24％表示“非常同意”，53％表示“同意”，合计共有77％持积极评价；“非常不同意”和“不同意”的只占5.6％，合计只有5.6％持消极评价；有17.4％的人持中立态度。 “一裁终局提高了劳动争议处理的效率，使大量劳动争议案件在仲裁阶段就得到解决”这一陈述的均值为3.87，在一裁终局评价量表中排名第四。有21.8％表示“非常同意”，51.4％表示“同意”，合计共有73.2％持积极评价；“非常不同意”和“不同意”的只占6.6％，即合计只有6.6％持消极评价；本题中持中立态度的比例较大，占到20％。 关于创设一裁终局制度的意义： “一裁终局是我国劳动争议处理制度改革的有益探索”这一陈述的均值为4.07，在一裁终局评价量表中得分最高。有22.6％表示“非常同意”，64.4％表示“同意”，合计共有87％持积极评价；“非常不同意”和“不同意”的只占3.2％，即合计只有3.2％持消极评价；本题中持中立态度的比例较小，不到10％。 关于一裁终局制度实施效果： “一裁终局制度的实施效果并不理想”这一陈述的均值为2.71，在一裁终局评价量表中得分最低⑤，而且态度差异也较大。有8.9％的人表示“非常同意”，38.3％的人表示“同意”，合计共有47.3％的人持消极评价；“非常不同意”和“不同意”的只占24.7％，即合计只有不到四分之一的人持积极评价；本题中持中立态度的比例也较大，28％的人对此持中立态度。 大部分人认为，一裁终局制度基本实现了预期的立法目的： 在将制度实施情况与立法目的相比较时，仲裁员的态度呈现出非常明显的“三分”态势：即对于“您认为一裁终局制度是否实现了预期的立法目的？理由是什么？”主观题答案进行编码分类之后，可以发现，有33.4％的人认为一裁终局制度实现了预期的立法目的，有33.9％的人认为没有实现，还有32.7％的人认为基本实现或部分实现了。 对仲裁员给出的理由进行具体分析，可以看出认为一裁终局制度实现了预期立法目的的仲裁员，理由主要是肯定一裁终局制度发挥了预期中的作用，即更及时地保护了劳动者的权益，防止了用人单位滥用诉权，增强了仲裁员的责任心，增强了仲裁的权威等；认为一裁终局制度基本实现或部分实现了预期立法目的的仲裁员，既肯定一裁终局发挥的作用，也提出了存在的问题；认为没有实现立法目的的意见主要集中在两方面，一是对一裁终局制度本身的批评，如先天法理不足，剥夺用人单位诉权而倾斜保护劳动者；二是认为在实施中存在很多问题。这些内容我们结合了调研和文献，政策研究情况在下文展开分析。 有必要指出的是，就被调查者而言，对制度实施效果的评价，与对制度的评价并不一定是同一方向的。将五个地区2012年一裁终局占仲裁裁决比例，与各地在一裁终局评价量表得分，以及在“一裁终局实施效果”陈述得分进行对比，可以发现，一裁终局比例高的地方，对一裁终局实施效果的评分也高，但对制度的评分却不一定高。如上海一裁终局占仲裁裁决比例最高，对实施效果的评价也最高，为2.81，但对一裁终局制度的评分却是五个地区中最低的，仅为70分；一裁终局比例较低的地方，对一裁终局实施效果的评分也比较低，但对制度的评分却不低，如山东2012年一裁终局案件占裁决案件的比例仅为4.3％，在五个省市中排名倒数第二，对实施效果的评分也是最低的2.5分，但对一裁终局制度的评价最高，得分均值为76.5分。可见，对制度的总体评价与对制度实施效果的评价情况并不完全一致。实践中，一裁终局制度的实施情况的好坏，似乎更多地影响了仲裁员对实施效果的评价，而不是对制度的评价。 实施过程中出现的问题 一裁终局制度在实施过程中出现了一些问题，这些问题在实践中不断地得到了回应性的完善，如条文规定过于原则带来的理解认识和办案尺度不统一等操作性问题，应该说近两年随着司法解释三、司法解释四的出台，已经在一定程度上得到了较好的解决。但是，一裁终局在实践中还遇到了不少并非该制度本身而带来的问题，有些则是我国劳动争议处理制度和劳动争议处理工作中的老问题。而在一裁终局实施的过程中，作为制度调整对象的劳动者和用人单位，作为制度执行者的仲裁员和法官，也都有基于各自立场和利益的博弈、取舍和应对，并不同程度地对一裁终局制度的实施效果产生影响。 条文规定过于原则，需进一步细化明确 调解仲裁法通过第四十七条规定了一裁终局制度的认定标准，通过第四十八条，第四十九条为劳动者和用人单位设计了不同的救济途径。但从实施情况看，调解仲裁法的规定还过于原则，在案件处理中操作性不强，实务中产生了不少问题：其一是一裁终局的认定标准规定不明确。认定标准是以当事人申请的金额为准，还是以仲裁裁决确定的金额为准？如果当事人申请数项，而仲裁裁决也涉及数项请求，应该以单项金额作为确定标准，还是以各项合计的总金额作为确定标准？标准明确的仲裁案件是否涉及具体金额？其二是同时包含终局裁决事项与非终局裁决事项的案件应如何处理？其三是终局裁决类型的认定主体是谁？是否包括法院？其四是由第四十八条，第四十九条导致程序上的冲突应如何处理？其五是在权利救济方面，引申出的包括仲裁的自我监督机制、劳动者不服仲裁裁决起诉案件中的上诉权和撤销仲裁裁决案件的上诉权、撤销裁决的案件可否调解、撤裁案件的审理时限、劳动者申请执行仲裁裁决在先而用人单位不申请撤销裁决而是申请不予执行应如何处理等其他法律争议。这些问题都有待于进一步细化和明确。此外，对于劳动者和用人单位诉权不平等的质疑和批评也一直存在。 在调解仲裁法实施初期，由于对以上问题，尤其是一裁终局的认定标准和适用条件缺乏详尽释明，仲裁和司法实践中存在很大的争议，不仅各地理解不统一，甚至同一个地区的法院和仲裁委意见也不同，并由此导致法律适用的困难。为此，各地、各有关部门出台了相关文件进行补充规定。根据课题组收集梳理，各地出台的相关法律文件共有21份。对于单项制度来说，实施6年的时间内出台了这么多明文规定，一方面说明了制度设计存在大量的操作性问题，以致在法律实施过程中亟需通过司法解释、指导意见等各种法律政策文件予以明确和解决；另一方面也说明了一裁终局并不是僵化的文本，而是在实践中不断适用和完善的鲜活制度，这些实施中面临的细节问题，正在并将在未来一段时期内继续得到完善。 各地做法不统一的问题得到一定程度解决，但依然存在 通过对21份法律文件的分析可以看出，2010年9月13日公布的司法解释三是一个重要的分界点。在司法解释三出台之前，各地在一裁终局的认定标准等问题上存在不同的做法(见表1)。这个阶段，在没有更高层次统一规定的前提下，北京、江苏、山东、广东等地通过地方法院与仲裁委联合发文的方式，对几个主要问题作出明确规定，一定程度上解决了同一地区内仲裁与法院因理解适用不统一而造成的“同案不同裁”。但是，这种地方性规定没有办法解决地区之间做法不统一的问题。在司法解释三出台之后，各地在“依申请还是依裁决”，“依单项还是依总额”等主要问题上做法不统一的问题得到了一定程度解决。司法解释三和司法解释四之后出台的地方性规定，除了赣人社字［2013］249号(规定第四十七条第一项“依申请”)外，在如上有关问题的处理方式上基本都与司法解释保持一致，此前已出台相关规定的，如与司法解释发生冲突，也相应作出了调整，如2010年12月1日上海市高级人民法院《关于劳动争议若干问题的解答》中，明确沪高法［2008］181号《关于劳动争议纠纷若干程序问题的意见》第二条关于“一裁终局标的额标准的把握”的规定予以废止。
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