我国农业保护的理论依据和政策思路，本文主要内容关键词为：我国农业论文,理论依据论文,思路论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
农业保护是世界上众多国家经济发展到一定阶段的一种政府行为，是政府对资源在农业部门内外转移所采取的一系列干预措施。一般来说，其干预的结果会有这样三种情形：一种是资源转移的净增量，即输入农业部门的资源大于从农业部门输出的资源，这是有利于农业发展的，又称为农业正保护；第二种情形是资源转移为零增量，即输入农业部门的资源与从农业部门输出的资源相当，这对于农业发展无多大障碍；亦称为农业零保护；第三种情形是资源转移的负增量，即输入农业部门的资源少于从农业部门输出的资源，这对农业的发展是极其不利的，又叫做农业负保护。按照一般规律，随着经济的发展，尤其是工业化的不断演进，一国的农业保护会沿着农业负保护、零保护、正保护的轨迹移动，这个移动过程也正是农业产业不断得到巩固和加强的过程。从世界范围来看，真正意义上的农业支持与保护是二十世纪才开始的普遍现象。
目前国际上衡量农业支持与保护程度较为通用的指标是生产者补贴等值PSE方法（Producer Subsidy Equivalent）， 又称“农业保护率”。计算公式为：
PSE 总量＝（国内农产品市场价格－国际农产品市场价格）×农产品生产水平+政府补贴－农业税+对农业的财政预算支持
PSE百分比＝[PSE总量／（农产品生产水平×国内农产品市场价格+政府补贴－农业税）]×100%
其计算结果为正值，则为正保护；计算结果为零，则为零保护；计算结果为负值，则为负保护。
经济发展的历史表明，在工业化开始以前，农业曾经是国民经济的唯一部门或主要部门。当一个国家既不可能对外进行殖民掠夺，而又难以主要依赖外国投资的情况下，启动工业化的资金就只能主要依靠本国农业剩余的积累。建国初期，为了迅速摆脱经济落后的状况，我国采取了加速重工业发展的工业化政策。为了在农村保持与加速发展重工业相称的高积累率和资源动员能力，保证农业积累源源不断地流入城市大工业，我们建立了一整套包括统购统销、户籍制度、就业制度等一系列以城乡隔绝为特征的经济运行机制。这条工业化道路虽然使我国在相对较短的时期内建立起了一个比较完整的工业体系，但却使我们付出了农业长期得不到发展的沉重代价。
世界经济发展的历史显示，在工业化初期农业为工业提供要素积累，是一种必然趋势，当工业化进入到一定阶段后，农业为工业提供剩余应该结束，并且应该很快转入工业反哺农业阶段，对农业保护力度随之加大。美国在1890年结束农业剩余供给，当时农业份额占工农业总产值的42.6%，农业劳动力份额占37.5%；日本1910年结束农业剩余供给，农业份额占工农业总产值的42%，农业劳动力占53.6%。我国1978年以上两项指标分别为27.8%和80%，1992年为33%和73%。目前，我国农业占国内生产总值GDP 的份额远远低于发达国家结束农业剩余供给时的水平。如果按照国际上通用的生产者补贴等值PSE 方法衡量农业的保护水平，我们可以得到如下国际比较资料：
若干国家农业的生产者补贴等值水平
（1986年）
国家(地区) 农业在GDP中所占的份额(%)PSE(%)
日 本2.1 75
欧共体2.7 50
加拿大2.3 49
美 国1.9 42
新西兰5.9 33
澳大利亚 3.9 16
韩 国12.052
巴 西11.015
印 度32.014
埃 及 20 13
泰 国 17 11
印 尼 26 -4
墨西哥 9 -6
阿根廷 13 -16
巴基斯坦
24 -20
中 国 31 -38.4
资料来源：OECD,Agricultural Policies,Narkets and Trade1990
从表中不难看出，发达国家农业在国内生产总值GDP 中所占的百分比很低，但生产者补贴等值PSE即农业保护水平却远远高于发展中国家。 尤其是日本，其农业占GDP百分比仅为2.1 %， 但农业保护水平却高达75%。从表中还可以看出，我国是发展中国家中歧视农业最严重的国家之一。我国农业为工业化提供的资金积累，无论是时间之长还是资金之巨，都是世界上任何一个国家所不能相提并论的。改革以来，国家虽然几次大幅提高农产品价格，农业的名义保护率提高，但据现有研究成果表明仍然是负值，并且随着工业品价格的上涨， 负值一度逐年扩大。 90年代，当工业在工农业总产值中所占份额接近甚至超过70%时，农业提供剩余并未按照世界工业化经验表明的那样结束。直到现在，我国农业“纳贡者”的角色仍然没有得到根本改变。这就使本来就落后的农业因长期价值补偿不足而失去自身发展的活力，使农业生产的物质、技术条件得不到应有的改善，这是长期以来我国农业生产力发展迟缓最主要的原因。
二
计划经济体制向市场经济体制转轨，是我国经济体制改革的既定目标，引入市场机制，彻底打破传统的资源要素配置格局，必将极大地提高资源要素的配置效率。在市场经济条件下，资源要素将在各产业间自由流动，社会平均利润率法则将不可抗拒地发挥其固有的引导和调节产业资本转移的作用，转移的结果是各产业均获得同等的利润。一般情况下，社会平均利润率潜在的作用过程可以促进社会资源配置结构的高度化，自动规范国民经济的均衡增长。但是，这个“一般情况”包含着极为严格的限制性经济条件。只有在相关产业发展的成熟度大体一致以及产业定价的市场化规则被共同遵守的前提下，社会平均利润率的这种正效应才能得以显现，其中任何一个前提的丧失（或是不同产业发展水平存在很大差异，或者不同产业实行不同的定价原则），社会平均利润率将会起着相反的作用：它将维持甚至加剧产业结构的失衡，限制甚至降低社会资源的利用效率，结果将使国民经济陷入长期失衡状态。
尽管农业的发展历史比任何产业都更为悠久，但是以传统生产技术为基本特征的农业生产方式依然标志着我国农业生产的幼稚性，直到今天我国农业与工业等非农产业之间的发展水平还存在着较大的差距。和工业相比，农业的脆弱性显然表现在：各种自然条件对农业的约束极为严峻，农业生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，因而农业的资本投入回报率一般低于其他产业。农业生产不仅面临自然风险，而且还面临着各种经济和社会的不确定因素造成的市场、技术、社会等风险。农产品作为一种基本生活必需品，需求弹性小，可替代性低，因此由农产品供求波动所造成的危害远远大于其他商品，农业的市场风险也就远远超过其他产业。而农业生产由于受复杂多变的自然因素的制约，供给稳定性差，更加剧了本已存在的市场风险，这是其一。其二，我国农业生态环境日渐恶化，农业资源日渐贫乏，这就与人口日益增长的巨大需要形成强烈的反差。突出表现为：农业资源有限，耕地资源持续减少并且破坏严重，水利基础设施数量不足，标准偏低，森林覆盖率低，植被稀少，水土流失严重，农业抗御自然灾害的能力极弱，农业科技水平低，劳动成本高，这一切都制约着农业现代化的发展。其三，面对市场经济的快速发展，大量剩余劳动力仍滞留在农村和土地上，这就使得农村土地要素的流动十分缓慢，很难形成农业适度规模经营，农业产业结构调整滞后，技术进步水平低，劳动生产率提高缓慢，这一切都使我国农业投资效益差，比较利益低，从而在资源要素特别是资金要素、土地要素的竞争中，缺乏足够的实力和吸引力。其四，虽然我国市场经济正在形成和发育，但是市场机制本身和宏观调控体系还不完善，农村社会化服务体系和要素市场仍不健全，这就使得分散的、以家庭联产承包经营为主的农民无力抗衡非正当竞争，而使得一定时期内农产品市场和生产要素市场仍处于无序失衡的状态，这又会扭曲资源要素的市场配置机制，增强农业比较效益低的效应，加剧农业本已不利的竞争地位。
以上分析表明，尽管市场经济体制的建立给我国农业、农村和农民提供了前所未有的发展机遇，使农村资源的配置主体、配置手段和配置目标获得了新的选择，但由于我国的市场机制尚未成熟和完善，其结果是资源流向农业部门将会遇到市场机制不能充分发挥的机制障碍和由于农业受自然约束所导致的农业比较效益低的经济障碍。显然，这两个障碍将阻碍并延缓着社会资源流向农业，使农业投资难以获得社会平均效益。因此，如果我们无视农业再生产资本投资回报率已经十分低下的事实，一味听任社会平均利润率法则的自发摆布，那么，农业资本追加速度将会继续降低，农业资本将会继续外逃，并且还将相应地从农业再生产中析出更多的实质性生产要素，（如耕地、强壮熟练的农业劳动生产者等）。这样，我国农业就难以振兴，第二，第三产业所赖以发展的农业也必将日趋薄弱。显而易见，我国体制转轨时期，强化对农业的支持和保护，为农业创造一个自我积累自我发展的条件，提高农业的综合生产能力已刻不容缓。
三
根据农业保护的经济涵义，农业保护的过程，就是从生产、分配、交换和消费等再生产环节对农业资本运行条件进行改造和投资权益的维护过程。这显然是一种政府行为，首先就应从政府的角度来具体考虑支持和保护的内容、方式和手段，并由政府通过相关政策运用来实现。
价格是政府有意识地调控工农业产品交换关系的一种工具。针对长期以来一直存在着的工农产品“剪刀差”状况，价格手段的运作方向理应是适当地提高农产品的国家收购价。但是，农产品价格变动牵涉到众多社会经济变量，其提价效果极其有赖于工业等非农产品价格的应变速度。所以，把价格当作农业保护的唯一手段，把农业保护等同于农产品价格保护，实际上是一种非常近视的做法。并且在实际操作中也存在着很多困难。因为一则保护价制定得过低，收不到保护农民利益的实效；二则较高的保护率在我国没有现实可能性，我国财政状况紧张是众所周知的事实；更为重要的是，保护价过高扭曲了市场的均衡价格，结果只会与我们的本意相反，反而会引发一系列不可避免的后果。因为保护价过高，必然会导致农产品“卖难”，而且高价格必然会导致高成本生产，而降低农业生产的边际收益率。并且，一旦实行了较高的保护价，就很难再降下来，否则农民损失更大，这是连日本、美国等一些发达国家都很难下台阶的事，更何况作为发展中大国的中国？所以，现阶段和今后较长的一段时期内，我国农业保护的政策思路不是以价格支持为主的农业经济保护，也不能单纯以追求提高农产品自给率，实现粮食安全为主要目标的国际贸易保护，而是以增加农业投入，提高农业综合生产能力为最终目标的农业产业保护为主，以农业国际贸易保护为辅的适度保护。
财税手段是农业保护的又一重要工具。它以参与农业再分配的方式来影响和决定农业资本的获利潜力。从现阶段来看，我国农业中的国民收入再分配应采取稳定和轻征的措施来保护农民的利益。所谓稳定，是指地方各级政府不能随意增加各种名目的附加税费，以稳定农民负担。所谓轻征，是指针对工农业产品价格“剪刀差”缺口，应尽量减征、少征农业中国收入的再分配份额，从而维持和适度提高农业资本的获利水平。财税工具还有其另一方面的农业保护作用，这就是通过财政支出来保护农业生产。市场经济条件下，政府要从保护产业的角度弥补农业资本形成总量的不足，就应大幅度地增加国家财政对农业的投入。首先，应严格执行《农业法》的规定，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。其次，应发挥政策性金融机构的作用，增加信贷资金对农业的投入，并逐步提高农业贷款存量占国家总存量的比重。调整农业信贷结构，增加农业中长期贷款的比重。再次，为保证农业有一个长期稳定增长的资金来源，应多渠道筹集资金用以建设国家农业建设保护基金。最后，应采取更多的优惠政策，如贴息，提供担保等，扩大农业利用外资的数量和范围。同时在国家法规政策，投入等方面采取有效措施，鼓励农村集体和农民把一定比例的积累资金用于农业投入。
科技与教育是农业保护政策的根本手段。从传统农业向现代农业转换的一个重要标志就是农业科学技术的广泛运用。农业生产技术的变革，农业劳动生产率的提高，以及农业生产方式的进步，都离不开农业技术的开发研究以及农业劳动力素质的提高。有研究表明，农业科学技术在农业生产率增长中的作用达到60%以上。据统计，“七五”期间，我国科技进步对农业生产的贡献份额为28%，比“六五”期间的35%下降了7个百分点， 构成“七五”期间农业生产下降的主要原因。 “八五”期间，我国农业科技研究和技术推广方面没有重大突破。其主要原因在于：农业科技投入不足，农业科技推广机制不健全，科技人员流失严重。据研究，世界平均农业科技投资占农业总产值的比重一般为1%， 一些发达国家超过5%，发展中国家为0.5%左右，而我国仅仅是0.117 ～0.27%，是世界上农业科研投资最低的国家之一。 由于农业科研投资不足，建国以来，我国培养的农业大中专毕业生172万人， 只有一半留在农业战线。我国每200个农户才有1名农技推广人员，而日本每10个农户就有1名农技服务人员。要扭转这一严重局面， 就必须加大政府对农业科技投入的力度，建立农业科技成果转换和推广机制。
市场经济是法制经济，法律手段必将日益成为农业保护的重要政策工具。法律对农业的保护，其主要内容为依靠有关农业再生产的法制建设来保障农业再生产活动和农业资本的生存条件。如农业投资法、农业税法、农产品贸易法、耕地保护法、农村环境保护法、经济合同法等等，都是农业再生产活动和农业资本形成不可或缺的安全保障。政府应在加强农业立法的基础上，做好农业执法和司法工作，以维护法律的严肃性和有效性。
总而言之，农业支持和保护是体制转轨时期我国经济发展的客观必然要求。保护农业就是要切实加强农业基础，改变农业极为不利的发展环境，使农业真正成为自强自立有利可图的产业，以推动农村向小康迈进，实现工农、城乡和地区间的共同富裕，为下个世纪国民经济稳步健康发展奠定坚实的基础。这正是我国实施农业保护的基本出发点和独特性所在。因此，对农业保护和经济发展的关系，对市场经济条件下农业保护的重要性等问题，我们应积极探索，不断实践，决不可以掉以轻心。因为我国50年来经济发展的历史表明，农业是我国国民经济增长的基础和波动的起点，每一次经济恶化首先是从农业开始，每一次调整的成功都是以农业发展形势的好转作为前提，而农业波动又成为工业波动和整个国民经济波动的起点。“九十年代经济如果出问题，很可能出在农业上，如果农业出了问题，多少年缓不过来，整个经济和社会发展的全局就要受到严重影响。”邓小平同志这一语重心长的教诲，应该时时刻刻在我们耳边警钟长鸣。