突发事件应急管理中的情报本征机理研究，本文主要内容关键词为：机理论文,情报论文,事件应急论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2014-11-20 本文起止页码：6-11 [分类号]G250.2 DOI：10.13266/j.issn.0252-3116.2014.23.001 当前突发事件频发，自然灾害、事故灾难与公共卫生事件等复杂多变的突发事件不断给应急管理带来新的挑战，应急管理亦已成为社会科学研究与实践的重要领域之一。近些年，历经多次重大突发事件，我国应急管理系统研究已取得了一系列进展。以灾害信息管理体系为例，我国建立了重大自然灾害灾情会商制度、民政系统的灾情报送工作机制、灾情检测机制和应急联络机制，相关部门相继建成了各类应对突发事件的信息系统与平台。然而，在突发事件应急管理实践中的情报工作还存在较多不足，主要体现为3个方面：①相关职能部门对应急管理中的情报认识模糊；②各部门情报系统条块分割，系统协作与情报共享困难，导致资源重复建设；③突发事件应急管理中情报专业人员的业务参与性不够，对外专业化拓展程度不高，情报工作不落地，未得到应急管理相关部门的足够认可。综合而言，目前我国缺乏面向突发事件应急管理的专门情报学研究。本文从情报学学理与情报工作角度，探讨突发事件应急管理中的情报本质、情报工作如何反映突发事件演化过程以及如何为应急管理流程提供支撑。 1 情报工作中的“情报”反思 我国情报学研究始于20世纪50年代的科技情报工作。伴随着信息技术与管理科学的快速发展，政府机构主导的科技情报、市场经济驱动的企业竞争情报取得了丰富的建设成就与长足发展。然而，情报工作的业务领域渗透和为专业外认可的程度不高。基于学科和基于任务的情报体系是当前的主要模式，面向社会现实领域解决问题的情报工作介入力度有限。 泛在数字化网络环境中，普通民众与信息“零距离”，信息的泛化使得情报在一定程度上被掩盖，情报工作者的代理人(broker)角色在弱化，但情报的作用与意义并未削减，反倒愈发突出“无用的信息泛滥，有价值的情报缺失”，这一问题的形成来源于两方面：情报失察与情报工作游离于业务过程之外。一方面，情报失察是组织中的领导者与决策者对情报本质的认知不明确，长期以来实践中的情报定位模糊。在投资回报收益上，情报工作的效益并未得到充分体现，受重视程度远远不够。另一方面，情报工作者虽然具有较高的情报素养与情报技能，或具备特定专业背景，但并不熟悉实际业务流程，导致其处于游离状态，缺乏有效的融入。 随着数字图书馆浪潮的发展，情报机构相继建成了各类型专业信息数据库与知识库。整体而言，信息资源的建设取得了显著的成就，然而“重藏轻用”的问题长期存在，并愈发凸显。建成的大规模信息资源库并不能快速有效地服务于特定问题的解决，即情报资源本位的思想依然严重，其作用有限，长期可持续发展性动力不足。 我国著名情报学专家包昌火研究员曾一针见血地指出：中国情报学缺失情报，极力提倡情报intelligence化[1]。长期以来，国内对情报混用的情况较为严重，与欧美国家服务于战略与管理决策的情报实践有较大差距[2-3]。美国在应对“9·11”突发事件之后建立了联邦应急情报运转与长效保障机制，日本素以“情报立国”，如兵本县的菲尼克斯灾害管理系统实现了应急系统在接到突发事件的警报后能通过各种子系统了解到突发事件的发生地点、种类、级别、后果，需要应急资源的种类和数量等情报，进而实现有效的快速响应。 国内学者沈固朝曾提出，情报工作应充当“耳目、尖兵、参谋”的角色[4]，更应该面向决策层的“眼睛向上”，信息管理更靠近基层的“眼睛向下”。这一观点在一定程度上破除了“情报”与情报工作的认知尴尬，研究情报问题与情报工作，要与具体业务领域相结合，为管理决策服务。代表以上思路的国外研究，例如，M.J.Egngoto等提出危机管理中的情报融合方法，从突发事件各个维度信息上升到情报的高度[5]。J.Schele-gemilch等将商务智能应用到突发事件管理中，从过程信息中提取情报，挖掘隐含的知识模式[6]。 本文以突发事件应急管理中的情报工作为研究主体，贴合业务流程与情景，首先研究突发事件应急管理过程中的情报问题(情报本征)，继而以突发事件问题为导向，剖析情报工作的运行机理。 2 突发事件应急管理中的情报工作 从情报体系的演化发展来看，情报工作既带有很强的时代背景，又源于现实社会需求的牵引。科技情报工作的兴起源于第二次世界大战以后，当时世界主要国家的现代科学技术研究进入了快速全面发展时期，导致科技文献爆炸式增长，为解决文献增长与用户文献需求专深化之间的矛盾，催生了科技情报工作行业。新中国成立后，国内社会发展对科技知识的需求强烈，国家在进行经济建设与国防建设的同时，将科技情报作为国家发展战略任务，继而形成了自上而下的科技情报体系。20世纪末，市场经济与企业管理文化的蓬勃发展，映衬了竞争情报的兴起，情报工作者开始将目光转向企业组织这一服务对象。进入21世纪，我国突发事件频发，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等，突发事件应急管理成为国家层面重大研究主题，因为这是关乎社会安定、人民安居乐业的重要社会现实问题。面对突发事件的经验与教训，应急管理部门从职能角度建立了各类应急信息平台，发挥了一定积极作用。但在实际工作中如何准确把握突发事件应急管理的情报内涵及其应发挥的作用，还存在一定的模糊性。 信息社会对信息的多元化理解得益于信息化的普遍性，对情报的神秘性认识局限于国家安全与军事领域。严格意义上讲，情报与信息是一组共生概念，并不是等价的，既有区别又有联系。英文分别对应于“intelligence”与“information”。首先，应肯定信息的普遍存在。在突发事件应急管理过程中始终贯穿信息的流动，而情报是在信息流中面向问题与不确定性，辅助决策支持与行动制定的有价值的信息。情报应有特定专指，参考严怡民先生情报服务的4R原则[7]，笔者把情报的四要素具体定义为：准确的信息(right information)+恰当的情景(right scenario)+对口的用户(right user)+合适的成本(right cost)。此定义将原有的“合适的时间”(right time)，拓展到时间与空间结合的用户所处具体情景。基于此，单一考虑信息本身的情报化都有失偏颇，特定业务领域中的情报认知需要充分考虑以上四要素，即以信息为核心基础，在用户、情景和成本的相互作用下，情报得以激活产生，并发挥作用，如图1所示。
图1 情报的元素集定义示意 在情报的要素定义基础上，笔者给出情报的一种定义：情报是被激活的特定信息，具有价值性、动态性、智能性、战略性、可操作性等特点，对决策分析与行动制定具有重要的资源支撑作用。以此概念作为出发点，接下来对突发事件应急管理中存在哪些情报问题进行识别。突发事件的一个重要特征就是事件发生得十分突然，需要做到快速响应与部署的过程管理。而情报在其中被赋予了快速响应的重要使命与服务内涵，这里的快速响应是情报问题识别的一个关键。结合突发事件应急管理实践与经验分析，应从过程阶段与工作流程上着手。在公共管理学科中，关于突发事件应急管理已有大量理论与实践研究成果，对应急管理的阶段也有充分论述，例如《美国危机与应急管理手册》提出的4阶段说[8]，即减除、预防、反应和恢复。其他有关过程的研究类似。有关突发事件应急管理信息问题，已有学者进行过理论结合实际的研究，提出公共危机信息管理EPMFS分析框架[9]，可以系统化识别出突发事件应急管理中的信息要素、过程、功能、方法等。那么，在突发事件应急管理业务流程框架下，情报工作如何走进防灾减灾部门，形成系统化、持续跟进的情报工作体系，以发挥为现实服务与支撑的作用。 在突发事件应急管理的业务流程清晰、快速响应目标明确的前提下，突发事件应急管理中的情报主要存在3类问题：情报传递滞后、情报失真、情报供给不到位(情报失效)，如图2所示。
图2 情报问题识别 (1)情报传递滞后是指突发事件发生时缺乏畅通的信息传递机制，即使准确的信息也无法在恰当的情景中传递给对口的信息接收者(决策者与普通民众)，即无法形成有效的情报。例如，2008年初南方冰雪灾害事件，由于铁路部门与广东地方政府之间应急指挥决策预案发生冲突，且缺乏协调一致的信息发布途径，导致灾害应对过程中民众不知所措。 (2)情报失真是指突发事件发生前后存在谎报、误报、瞒报以及客观条件所限等因素，导致情报的准确性与可靠性存在问题，继而影响决策处置与行动部署。例如，2012年北京特大暴雨事件，虽然气象局预测到了暴雨现象，但早期预报暴雨级别过低，后期进行了修正。在这一突发事件中，由于情报失真造成了巨大的人、财、物损失。 (3)情报供给不到位是指缺乏具有一定情报经验与工作技能的人员负责情报的分析处理，缺乏及时有效的情报产品，导致情报无法发挥其真正的作用。例如，2005年美国卡特里娜飓风事件，美国联邦政府向民众发出飓风临近的紧急疏散通告，虽然出于保护人身安全的考虑，但此情报不够缜密，导致高速公路上严重堵车。此处，情报供给不到位体现在，没有及时联合交通指挥部门进行疏导协调，缺少实时交通情报。 以上体现出在突发事件应急管理动态过程中的情报活动。只有存在运动和变化，情报才可能形成与转化。针对情报的滞后、失真、失效3大问题，剖析为3个维度6个方面。速度：即时性与实时性；质量：精准性与可靠性；效能：适用性与价值性。 具体来说： 第一，速度讲求突发事件发生过程中的情报即时性与实时性，也是情报快速响应的基本要求。即时性是指情报当下的鲜活状态(时间的刻面)，无延时的理想状态。实时性是由即时情报在时间维度上组成的流动性，保持突发事件发生过程中的每一环节、每一阶段的情报能有效传递。 第二，质量是突发事件情报的本质要求，与速度是紧密相关的，细分为精确性与可靠性。精确性是对突发事件情况描述的详尽属实，可靠性体现为情报的甄别与判断要求。根据情报的元素构成，情报的质量由情景、用户与成本3元素的共同作用下动态决定。因而，情报的质量并不适合做静态评价。 第三，效能是情报发挥作用的重要评价指标，细分为适用性与价值性。适用性要求情报所处的情景与过程阶段要实现紧密匹配；价值性体现在依据情报做出决策后的结果(如减轻伤亡，挽回经济损失，预防可能发生的次生灾害等)。 不同类型的突发事件应急管理过程的情报问题是通用的，这里识别出的3个问题用于分析自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等应急管理的情报问题，具有一定的指导意义(见图2)。 以上分析，明确了社会关注的突发事件应急管理应成为情报工作的重要应用领域，剖析了突发事件应急管理中的情报本征，识别出情报滞后、情报失真、情报失效3个问题，确立了情报的速度、质量、效能3个本质特征，为快速响应的情报体系奠定了理论基础。下一小节，从情报体系的角度，将剖析情报运行机理，勾勒面向突发事件应急管理的快速响应情报体系框架。 3 突发事件应急管理中的情报运行机理剖析 机理泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。研究情报机理，有助于从系统观点出发，研究突发事件全过程中的情报工作全貌。情报本征与情报运行机理合称为情报本征机理研究，体现了情报理论由点到面、集成一体化的研究特色。 本文在突发事件应急管理的情报本征之上，将情报运行机理分解为过程机理、构成机理、作用机理三部分，这三者的有机集成构成了情报体系的框架。因此，笔者倾向于对情报运行机理的研究即是对情报体系核心问题的研究的观点。 在业务流程中分析情报工作是情报学研究的基本范式，即强调过程的研究。因此，过程机理研究是响应前文提出的情报工作贴合业务领域的基础环节。构成机理是在搞清楚突发事件应急管理中的情报过程之后，围绕情报这一核心要素，在突发事件应急管理的情报工作中识别出一个完整情报体系的必要组成部分。情报在运动变化中不断与其他资源要素发生相互作用，这是构成机理的研究起点。作用机理是情报体系中重要的反馈与回环部分，情报的效能本征也对应于此。至此，一个面向突发事件应急管理的情报体系框架勾勒成型。快速响应的情报运行机理，系统化展示了突发事件应急管理中的情报运行全貌，这是一个环环相扣、层层相依的复杂巨系统。如图3所示。
图3 快速响应的情报运行机理 3.1 过程机理 建立面向突发事件的应急管理业务流与情报工作流的映射，将情报工作环节与突发事件应急决策过程(事前、事发、事中、事后)进行匹配，融入突发事件快速响应的情报本征，从3个维度、6个方面进行过程优化。过程机理大致可分为5个模块： 3.1.1 突发事件情报本源 真伪性是突发事件情报自身的根本属性。通过情报分层与网络搜集，构建情报甄别模型。速度是情报运行的基础属性，从时间维度，通过时态逻辑的表征来进行情报速度的定量化研究。通过研究情报滞后本因，对研判的负面影响进行分析，从而有效得出情报源阶段的“迟报”、“谎报”、“瞒报”、“漏报”等问题。 3.1.2 突发事件情报需求感知与变化规律 针对突发事件不同发展阶段对情报的需求差异，探讨情报需求的动态变化规律，构建快速响应情报预警模型。突发事件发生过程一般分为：事态不明的黑箱阶段(初报)；事态有所控制的灰箱阶段(中报)；事件完全控制的白箱阶段(终报)。不同阶段用户的情报需求不同，因此应依据需求感知与变化，制作不同时期的情报产品。 3.1.3 突发事件情报扩散 突发事件过程中情报呈现网状蔓延，如何有效监管与控制情报扩散是情报传递过程中的重要问题，必须加强情报扩散过程中的情报监控问题研究。 3.1.4 面向突发事件应急管理的情报加工 情报加工一直是情报人员的优势技能，面向突发事件复杂问题的海量数据管理，专业情报资源深度聚合，情报产品线(基础类、动态类、专题类)的分层、分阶段动态作业都是以快速响应为目标的。 3.1.5 突发事件情报有效供给 根据突发事件类型的情景智能化匹配情报，辅助支持非结构化决策。从成本效益角度，对情报供给最大化进行研究，建立情报动态供给链条。由于情报的运动变化属性，需要对已发生的突发事件的实际经验进行积累，形成突发事件应急管理知识库，以备未来突发事件发生时已有知识可快速进行情报转化。 3.2 构成机理 在突发事件应急管理的情报体系中，情报是最主要的要素，但不仅仅要研究情报，还要研究情报运行过程中相关的人、事、物，形成情报的体系观点。物理-事理-人理(Wuli-Shili-Renli System Approach，WSR)系统方法论是具有中国特色的系统科学思维[10]，也被称为东方系统方法论，由顾基发与朱志昌共同提出，在社会经济、商业组织、评价管理以及突发事件等重大复杂问题研究方面有着广泛应用。“物理-事理-人理”三者缺一不可，相互作用，静态构成机理本质，动态运行为系统整体。WSR系统方法论示意图如图4所示。
图4 WSR系统方法论示意 物理-事理-人理给出了分析问题的全面维度，分析研究情报体系中的物、事、人三方面的内容，可以归纳整理出情报体系的构成。 (1)“物”主要包括情报资源、情报方法、信息技术系统，其中情报资源是主体，情报方法与信息技术系统服务于快速响应的情报本征要求的实现。广泛引入其他学科与先进领域技术，有助于情报体系的建设质量与先进性的提高，这就涉及技术谱系、技术系统采纳等多个研究主题。 (2)“事”主要包括突发事件相关的职能部门、建立在组织间的协同配合机制，已经对应的服务方式等。研究事理的目的是如何提高情报运行的效率。 (3)“人”主要指突发事件应急管理中所涉及的人员，包括决策人员、专家人员、情报人员、操作人员、普通民众。通过人理的研究达到不同人员角色的情报配给，如决策有效、执行到位、军民联动等。 其中，人与情报资源是情报体系中核心互动的双主体。情报资源作为核心构成要素，可大体分为4类：①事前基础信息(数据)；②事发实时情报；③事中衍生情报；④事后经验知识。从中可以看出，来自公共部门的基础信息(数据)和事后经验知识的积累归入到大情报资源中，严格的情报只产生在突发事件过程中。这样的归类是合理的，不能割裂情报位于信息与知识之间的转化链条。 3.3 作用机理 在突发事件应急管理中，情报起到至关重要的作用。要全面发挥快速响应情报体系的功能与作用，根据突发事件应急管理的快速响应要求，实现未行先知(情报先导)、会商维稳(情报可靠)、资源序化(情报聚合)、决策辅助(情报预测)、智能管控(情报管网)5个作用，才能达到随需应变的快速响应目标。 WSR方法运用的实践准则是“懂物理、明事理、通人理”，在突发事件应急管理中，情报运行机理三方面的系统剖析，确立了突发事件应急决策过程绑定的情报体系支撑地位，快速响应的情报体系与信息基础设施同等重要，并在其之上发挥作用。应避免情报工作的低水平重复，游离在应急决策之外的尴尬境地。打造情报工作流程优化与业务深化，融入突发事件应急管理一线，体现“内外兼修”的主体能动性。 4 突发事件应急管理中情报工作快速响应的建议 4.1 以跨学科理论方法与技术集成为支撑 通过对突发事应急管理与情报工作流程的对应分析发现，有效的情报工作的开展需要以坚实的情报学理论基础与相关学科集成作为有力支撑。在我国著名学者钱学森的系统科学体系中，情报学处于横断科学层，需要与其他专业领域进行结合，使服务对象明确，应用手段落地。由于突发事件本身是复杂性问题，单一学科无法解决应急管理方方面面的问题，多学科交叉融合已成为现代社会应用科学研究的主流方式。在突发事件应急管理问题上，涉及的相关学科集成结构如图5所示。
图5 快速响应情报体系的跨学科理论集成 情报学作为本位学科，提供经典情报分析方法与情报资源处理技术。应急管理作为平台科学，是情报学的应用领域，情报工作贴合突发事件应急管理流程。系统科学与决策学提供问题研究视角与解决问题的方法论，数据科学和信息技术是情报学的工具学科支撑。数据科学是围绕数据分析与处理的一系列理论、方法与工具的新兴学科，在当前大数据浪潮中凸显其重要作用。信息技术涵盖计算机科学、通信科学、地理科学等，为情报学提供技术手段与系统平台实现的途径，图5中的箭头展示了不同学科之间的作用关系。 4.2 加强情景应对方法的深度应用 情景分析是战略决策与政策分析领域的一种研究方法，广泛应用于社会经济各方面的研究，在国际上拥有成熟的研究体系。情报学界曾将情景分析引入企业竞争情报领域的应用，主要从传播学与组织行为学角度，研究了情报需求、情报用户与情报传递等方面[11]。此类研究描绘了情景应用框架，但未考虑情报资源的实际业务流程，即未涉及如何根据情景需要加工处理情报资源。 情景应对是近年来突发事件应急管理的重要研究范式，刘铁民提出的应急预案重大突发事件情景规划[12]、应急资源配置与应急信息共享平台建设等都涉及情报问题。虽然决策分析与事务执行中强调情报作为一种资源的重要性，但是缺乏情景应对事务全流程中情报研究这一主线，即情报学参与的力度不够。这也就为情报学研究与突发事件应急管理的跨领域结合提供了契机。 根据突发事件应急决策需要，运用情景分析的系统化方法，将情报工作中的情报资源进行有序组织与动态聚合，达到“急人所急、想人所想”的智能化快速响应机制是突发事件应急管理中的情报工作目标。 5 总结与展望 本文从对情报工作中的“情报”反思入手，在分析时代背景与社会现实需求的基础上，提出了与时俱进的情报工作应以突发事件应急管理作为重要研究领域，将其视为科技情报、竞争情报之后的下一个重要阵地，拓展情报学的现代内涵，推进情报学关注现代社会重大现实问题的研究与学科融合。本文还探讨了以快速响应为目标的情报本征，从情报体系角度，剖析了突发事件应急管理中的情报运行机理，勾勒出快速响应的情报体系框架，并提供了建设性的指导原则，突出了模块化、松耦合、多维、集成化等情报工作特点。本文以理论探讨为主线，课题组下一步将联合突发事件应急管理相关职能部门展开实证研究，对进一步加强和改善突发事件应急管理中的情报工作提出具体的对策建议。
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