农地制度与乡村治理（笔谈，四篇），本文主要内容关键词为：农地论文,笔谈论文,乡村论文,制度论文,四篇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地调整的南北差异
贺雪峰
一
土地是最基本的农业生产资料，是农村公共品的基础，也是农村其它制度得以实施的基础。自分田到户以后，中国农村土地实行赋予农民长期经营权的制度，尤其是2006年通过的《物权法》，将土地承包权界定为物权，村组集体虽然是土地的所有者，但不能侵犯农民的土地承包权。第二轮土地承包后，中央规定土地承包一定30年不变，30年不变不仅包括承包面积不变，而且包括地块也不能变。
不过，在河南汝南县宋庄村一带，村民乃至村干部将“30年不变”解释为家庭承包制30年不变，至于土地调整，则是一定要进行的，不然的话，过几年不同农户人口增减差异颇大，“一家3个儿子，结婚后再生3个孙子”，由3人变成9人，再靠3个人的承包地，能够活命吗？这种说法是从土地的生存伦理角度来看问题，同是一个村的人，哪能让增加人丁的家庭挨饿呢！
另一个调整土地的理由是方便生产。宋庄村支书说，调整土地是十分麻烦的事情，我们也不想调整土地，但如果不调整土地，就别指望发展经济了。村支书讲的道理很实在：如果不能调整土地，就不能将东西向的承包地改成南北向的大棚建设基地，也就不可能推动及方便农户调整产业结构。
另一项方便生产也方便生活的土地调整收益是方便建设农村的公共品。我们调查期间，国家正投资在宋庄村建7米宽的水泥村道，建好7米水泥村道后，村民的生活方便程度将极大地提高，而大棚蔬菜的运销也将更加方便，凡是水泥村道修到的地方，就成为建蔬菜大棚的合适范围。但修7米的村道要占土地，如果土地30年不变，则村委会要给农户支付相当高的占地费用，那时候，即使国家投资修路，村集体也出不起占地费用。据村干部统计，这次修路共占地25亩，如果按征占土地的费用补偿农户，至少要40万元。宋庄村怎么可能拿出这笔钱来？不过，因为宋庄村土地几年一调整，土地被占农户就可指望在不久后的调整中获得土地补偿。而占地修路是有利于全体村民也有益于自己的公益事业，占了地就占了吧。结果村集体修路占了25亩耕地，却未出一分钱的占地补偿费用。
修路如此，挖排水沟也是如此，建村蔬菜交易市场占地也是如此。在取消农业税前，村干部为了调整产业结构，比如发展大棚蔬菜和大规模种韭菜，往往通过允许建大棚和种韭菜农户五年免交调整产业结构耕地的税费提留，来实现政策目标。简言之，因为集体有一定的调整土地的权力（能力），及村民认为土地可以调整，而使农民土地上的利益结构还有一定的弹性，从而使村庄可能利用这个有一定强性的土地利益结构来做成一些事情（好坏则先不论）。
在取消农业税前，因为土地承担较重的税费提留任务，虽然汝南农民一向重土，毕竟土地利益不大，调整土地涉及利益变动就不是太大。取消农业税后，一方面所有土地上的负担全免，一方面国家每年有各种土地补贴（种子、粮食、农机等补贴，基本上都是按田亩计算，2007年汝南农村每亩补贴43元），且最近几年农产品涨价，调整土地所涉及利益变动就大，土地多的农户就不太情愿将土地调出，而那些子女考上大学的农户则借口子女找不到稳定工作，而希望给自己子女分配土地。也因此，调整土地的难度越来越大。因为宋庄村干部下定决心要动地，各个村民小组也继续在调整土地。
宋庄村的土地调整，大致有两个层面的动作，一是每五年一次的重新分地，一是每年一次的接退地。重新分地按四个等级，再按每户人头来抓阄分地。接退地是按每户当年人口的增减来决定土地接退。人口减少的农户需在当年农作结束后退出所减人口的耕地，而人口增加的农户则按顺序接下所退土地。退地一般退二等地和三等地。一等地是最好的地，谁也不会退，四等地是易涝地，退四等地也是不合情理的。
在分田到户之初，宋庄村大多数村民组是三年一大调，一年一接退地。到了1990年嫌三年一次大调整太麻烦，大多数村民组改为五年一大调，有的村民组两年一接退地。但到2006年，全村有两个村民组已经到了五年一大调的时间，却仍按兵不动，不断有村民来找村干部催促调地。
二
土地“三级所有，队为基础”，村民组是土地的基本所有单位，因此，土地调整是以村民组为单位进行的。据宋庄村干部说，县里政策既未规定可以调整土地，又未规定不能调整土地。县委领导曾说，只要80％农户同意调地，就可以调地。又说要“因地制宜”。县里在土地调整上的模糊政策，进一步强化了宋庄村干部及村民的政策模糊认识。但实际上，村干部很清楚，土地承包30年不变的含义并非承包制度30年不变，而是土地不能调整。问题是，土地不调整，村集体就干不成任何事情。要办成事情，就得调整土地。村支书讲，隔壁一个村因为没有调整土地，而由一个先进村变成了落后村，村民也是怨声载道。取消农业税后，做一个轻松干部，不管村庄发展，不调地最省心，但村里经济发展不了。
也因此，要能发展农村经济，县乡两级就必须在土地调整上面采取模糊态度，不说允许也不说不允许。调整土地就是调整农民的利益关系，就要损害一些农民的既得利益，而调整土地于法无据，若调整土地引起农民上访，村干部就难辞其咎，县里可以说错在村干部，县乡就容易推脱责任。若县乡明确规定土地不能调整，要求村组严格执行土地政策，则除非县乡不再期待村组完成自上而下的各种达标升级任务，完成发展地方经济，供给农村公共品的任务，因为县乡村三级其实都很清楚，在取消农业税后（及之前），土地调整是可以使用的不多的治理资源。也就是说，土地不仅是村民生产的基本资料，而且是村级治理的基础资源。
为了保证政策的模糊性，虽然宋庄村早已办了土地承包证书，却一直没有发给农户。“发了土地证再调整土地，有人起诉怎么办”？
三
宋庄村调田的逻辑是，强有力的县乡两级期待村组可以实现政绩目标，但又不希望村组是以违反政策引致农民上访来使政绩目标难看，县乡两级更不会在这个过程中让自己成为政策的违反者。显然，通过土地调整，可能达到三个目标，一是迎合村民“生存伦理”，即“没地别人怎么活”，二是调整利益结构从而为发展农村经济、建设农村公共品提供基础，三是村组干部可能通过调地来谋取或公或私的好处。县乡关心的是第二个目标，是希望借调整土地来发展农村经济，完成自上而下布置的达标升级任务，或者说，县乡两级希望通过允许调地，为那些还有积极性做点事情的村组干部提供治理资源。
县乡强有力的自上而下的任务布置下来，而村组干部事实上很少有可以完成任务的治理资源，土地可以调整，至少使得土地上附着的利益没有完全刚性化，村组干部就可能将土地调整作为治理手段，来服务于自上而下的行政目标。当然，这时候也不除村组干部借土地调整来谋取个人好处。在取消农业税后，在土地收益越来越大，而国家关于土地承包30年不变政策事实上已经家喻户晓的情况下，村组干部调整土地的难度越来越大，“不调整土地最省心”，至少反映了村组干部面对越来越令人生畏的土地调整时的心情。不过，“不调整土地，就别再指望发展经济，也别指望再能做成什么事情”，也不全是虚话。一个有事业心的村干部，或一个受到强大县乡行政压力的干部，就不得不费心地去调整土地。
县乡为村组干部调整土地准备了说辞，就是土地调整要因地制宜，80％农户同意就可以调整土地。调整土地中一旦出现问题，这些模糊的政策说辞就完全可以推卸县乡两级的责任，县乡两级实际上是强烈要求村组两级调整土地以获得实现自上而下行政目标所需治理资源的，但他们不能公开说违犯政策的话。
村组干部对农民则不能讲调整土地是为了实现上级行政目标（这些目标不见得就对村民不好，如发展经济，建设道路），而会是从生存伦理，从地方性规范的方面来说。这样说一是有村庄的伦理基础，更重要的是可以找到利益支持——那些人口增加了的农户。这样一来，有了县乡的默许，有了村干部的积极行动，有了实际的获益农户以及有了已延续多年的传统，汝南农村调整土地也就不是什么特别困难的事情了。
四
在我调查的南方农村，比如湖南衡阳县、安徽绩溪县，土地调整一直在进行中，南方农村调整土地的机制与北方农村有着很大差异，其中的关键是县乡两级似乎很少有着强烈的通过村组干部借调整土地来实现自上而下政策目标的企望。村组干部调整土地，受制于强烈的村庄内部规范，村民认为土地是集体的，就是应该调整，在强有力的规范压力下面，那些因调整土地而利益受损的农户，也不至于坚决反对调整，尤其不太可能利用国家规定土地30年不变的政策来反对土地调整。村组干部调整土地的行为大多数时候只是村庄内部规范力量的反映。同样是调整土地，南北方农村的逻辑显然是不同的。
这个意义上，北方农村的调地在很大程度上是村组干部促成的，如果村组干部消极起来，则土地调整就可能进行不下去。而南方农村土地调整更多是村庄内生存伦理使然，因此，无论村组干部的态度如何，土地调整大都如常进行。
有趣的是中部地区。中部地区既少南方农村强有力的地方性规范，又少北方农村强有力的自上而下的行政强力。因此，取消农业税后（及取消农业税前），当土地具有收益时，那些人口减少因此可能调出土地的农户就会强烈反对调整土地，他们很容易就找到了国家关于土地承包30年不变的政策依据。反对调整土地农户在村组干部调整土地时，会毫不犹豫地上访告状，县乡两级不胜其烦，因此对村组干部讲明土地承包30年不变政策不是承包制30年不变，而是承包面积和承包地块都不能变。明确的没有任何含混的政策使得村组干部不再可能因为自上而下的行政目标、村庄公益事业、村庄伦理、个人利益，而打土地调整的主意。也就是说，中部地区农村的土地调整基本上不大可能。
地方性规范与农地违法调整
陈柏峰
改革开放以来，政策和法律一直强调土地承包关系的稳定。中央1984年提出“大稳定、小调整”的政策，1993年以后又提出“增人不增地、减人不减地”、“土地承包三十年不变”的政策。虽然法律和政策一直强调土地承包关系的稳定，但实践中，土地违法调整一直是普遍现象。
有关农地调整这一特殊制度实践的成因，学界有产权残缺说、干部利益说、交易费用说、市场替代说。这些理论从某一方面解释了问题，但大多局限于经济学的视野。在这种视野下，农地调整常常被扭曲为任意损坏农户权益，致使土地纠纷激增，严重影响农地效率。它忽视了农地频繁调整所牵扯的经济学之外的复杂问题。集体成员权说是个例外，它认为1950年代前后的土改，满足了农民平均占有土地的要求，30年的集体化历史，在农民的心目中形成一种很深的“集体成员权”意识，这直接导致1980年代以来农村土地的频繁调整。
显然，集体化时代的相关实践和观念，对我们理解改革开放后的土地调整的普遍性有着很大的帮助，但它不足以解释问题的全部。首先，当前农村的土地调整不仅仅与人口变化有关，还可能与村庄公共建设或其他建设有关，与水利灌溉、耕作偏好等农业发展安排有关，土地并不全为满足“成员权”的要求。其次，改革开放至今，已经经历了二十多年时间，这个时间与集体化时期几乎一样长，市场经济的观念早已深入人心，农村社会早已出现普遍的利益分化，国家政策和法律也支持这种利益分化。而税费改革后，国家逐渐免除了农业税，又对种粮农民进行了直接补贴，惠农政策的实施使得土地收益增大，农民对土地的热情不断升温。在这种情况下，村庄中会有很多土地调整中的利益受损者，而只要他们诉求于国家政策和法律，就可以成本很低地获得救济，土地调整因此无法进行。然而，偏偏有的地方就是可以调整土地。各地农村的制度经历一样，当前的政策和法律又完全一样，土地调整的实践却非常不一样，为什么？“集体成员权”无法对此进行解释，这只能从村庄内部寻找原因。
当前决定村庄中是否能够进行土地调整的，既不是村干部，也不是多数村民和民主的多数原则，而是少数村民和不捣乱的原则。能否调整土地，关键在于所有的村民是否有一致的“地方性共识”。地方性共识是指村庄中所有的人在生产生活中共享的具体知识，它具有地方性和同质性。这种知识并不局限于某一村或某几个村，而在一定的区域内被人们知晓，为一个区域内所有的人共享。地方性共识为生活于其中的农民提供了行动的无意识依据，将他们对当前生活的本地认识和对未来生活的本地想像联系在一起，构成了他们行动中的理所当然。不同区域农村中的地方性共识，有着巨大的差异，正是这种地方性共识的巨大差异，构成了农民行动逻辑差异的强大依据。
湖北荆门在1982年进行土地承包后，由于每块田地的远近、肥瘦和灌溉条件不同，而各家人口变化也各不相同，由此形成了既得利益者。如果再调整土地，就必然会损害这种既得利益，国家土地政策和法律很快就会成为维护既得利益的强有力武器，土地因此从来就调整不动。有一次，一个小组酝酿调整土地，以集中地块，方便灌溉。所有农户都同意并在承诺书上签了字。村委会主任和村民代表花了两个多月时间将所有地块均分，然后抓阄。所有村民都觉得程序公平，但其中一个妇女抓阄后，觉得自己的土地不如调整前的好，就反悔。村委会主任说你之前已经签字同意了。她说，你们硬要调整，那我就没有活路了。村委会主任一看这样，立即罢手，全组两个月的努力一下子就白费了。显然，在荆门，人们因利益分化无法形成土地调整的“地方性共识”。即使偶尔形成，也会因利益关系随时濒临瓦解，因此因利益衡量偶然达成的共识也难以上升到实践层面，更不用说上升到身体无意识层面了。
与荆门农村相反，在河南汝南县，土地调整也经常见到。我们调查的宋庄村实行“一年一揭退，五年一大动”，村民俗话称为“对树揭皮”、“长虫蜕皮”。村民们说：“承包制保持不变，该动地该添地还得办。人死了，他不吃饭了，还占地是占大家的便宜；人有了，他就要吃饭，就该给他分地，你不给他地，他不饿死了？”汝南农民这种对“饿死人”的担忧，反映出村庄中存在强大的地方性共识，这会对少数既得利益者借国家政策来维护个人利益形成强大压力。村干部说：“没有人敢不退地，别人等着接地，等着吃饭，你拿住别人的饭碗不放？你不退，群众不依。人家都这样，你也得这样。”
显然，在河南汝南县，人们虽有利益分化，但正是这种利益分化反衬出村庄中仍然存在强大的土地调整的“地方性共识”，这种共识使人们存在一个共同的公平观念，并因此促成土地调整的制度性实践，进而成为人们在日常生活中判断应当如何的标准，那么这种地方性共识就在实践层面成了地方性规范。共识是人们观念层面的趋同认识，而规范则是实践层面起作用的具体约束力量。
首先，地方性共识构成了农民行动中的政治正确和身体无意识，构成了其内心基本情感的一部分，违反共识就会成为其强烈情绪性反应和焦虑不安的理由。从超出村民个体的角度来讲，对土地调整的共识是一个相当广泛的人群所具有的不容置疑的共识，是一种地方性共识。正是这种地方性共识，村民个体失去了质疑的能力，因为地方性共识会制造出一种评估体系及其标准，来判定何为正确，何为应当的知识，这种知识在调地实践中就成为了规范。在实践中，地方性规范对每个人都能产生实在的压力。当地方性规范的评价体系认为应当进行土地调整时，它会抑制既有土地分配格局中既得利益者为了保持既得利益而诉求于国家政策和法律的冲动，它不允许人们为了个体利益而任性而为。这样，地方性规范就成了人们应该如何行动的准则，使人们具有明确的行动目标和道德标准，地方性规范因而成为乡村道德生活的保护神。
汝南农民将耕地和吃饭如此紧密联系在一起，以至于对饿死的担忧，这反映了土地调整的地方性规范后面受着生存伦理的支撑。生存伦理就是在资源允许的情况下，所有的村庄成员都应当依靠该资源获得生存，维持生存的需求天然地高于其它一切要求。其实，今天农村，土地与生存的联系已经不那么紧密，农民的主要收入都来源于务工而不是土地上的收入，土地调整中增减的只是农户土地的一小部分，并不影响生存。这种情况下，之所以生存伦理与土地调整的地方性规范联系在一起，是因为生存问题构成了汝南农民对土地的想像。生存伦理是传统中国和集体化时代给人们留下的尚未褪去的经验和共识，与生存伦理相关的地方性规范是过去人们对土地认识的残留。因为自古以来北方农民的生存高度依赖土地，土地是人们生存的唯一保障。集体化时代的生产力状况和平均主义实践无疑强化了人们对土地的这种观念。虽然今天的现实情况已经改变，但由于滞后效应，人们的观念和地方性规范还没有来得及完全改变。与此相对照的是，荆门农民生活的来源很广，山里和湖里有很多可以赖以生存的资源，因此人们对土地重要性的感受不那么强烈。
也正因受这种生存伦理及相关地方性规范的支配，汝南的乡村干部才会说：“你不调，群众就找你闹事，找你要饭吃。”事实上，在汝南不进行土地调整的村庄中，有村民上访要求进行土地调整。汝南农民几乎每天都花三个小时以上看电视，而且特别关注涉农节目，他们不可能没听过农村土地承包法和物权法的相关宣传，但他们似乎不愿意相信法律的真实规定。正是在生存伦理的支配下，汝南农村调整土地时，对户口已经迁出的大中专生仍然分配土地。这是“集体成员权”理论所无法解释的，因为按照法律，户口转出，就已经不是村组集体成员了。而且随着情况的发展，近来有的村庄对毕业后没有找到稳定工作的大中专生依然保留土地。
可以说，汝南农村支持土地调整的地方性规范是传统社会相关规范和集体化时代相关规范的混合物。这一地方性规范背后的地方性共识，更主要的是传统社会的生存伦理意识，而集体化时代的生产力水平和平均主义公平观念则强化了这种意识。
在汝南，农民利益发生了分化，国家政策和法律家喻户晓，人们可以低成本地以之维护自己的既得利益，但土地调整仍然可以进行。之所以会这样，就是因为村庄内部存在与国家政策和法律很不相同的强地方性共识和地方性规范。而湖北荆门之所以自土地承包以来就无法进行土地调整，是因为村庄内部利益已经分化，人们之间建立不起地方性共识，因此也无法生成地方性规范。
“清算”土地及村庄治理
李德瑞
首先来看看几个地区包产到户时土地分配的不同方式：
1.在鄂西北山区，是把土地、山林完全分下去，原本还保留有公山的，但在后来（1985至1986年间）的完善承包责任制过程中，把山林也都完全分到户了。有的小组分得“连一个稻场（打谷场）都不剩（没留下）”。在湖北其他一些地方，比如江汉平原的荆门地区，也多是这种将集体资产全部分下去或者一次作价卖给个人的方式。
2.在豫东平原地区，大部分村庄都还保留有一些集体土地或者果园林场之类，这样一些相对集中地摆放在那里的土地，是大家都看得见、名副其实的“集体资产”。虽然这些在当初分地时可能都是没人要、分不下去的“癞地”，但现在生产条件（水利灌溉、化肥农技等）改善之后，原来的“癞地”变得与好地相差无几甚至更好（因为受涝灾影响较小），土地的价值突显出来，成为村集体收入的一大来源。
3.在川西平原的村庄，分田到户后虽然也将土地完全分给各家各户了，但在分散的农户之中保留了公田的存在，就是说，村组集体在已经分到户的那些分散零碎的田地当中抽出了一个具有象征意义的“公田”。这不是那种成大块、成规模的公田，而是分散于各农户之中的公田。
4.在山东青州地区，1980年代初分地时是将田地“打包”分下去的，一大块地由若干户（一般是六、七户）农民共同承包，小组只是根据机井灌溉的条件与规模把土地划分成若干块，至于具体由哪几户农民承包某一块则是他们自己组合的问题。由于共同承包一块土地就意味着其中的公共设施（当初主要是机井，如今由于当地普遍种植大棚蔬菜，很多方面也需要协调一致）就由这几户来修建和维护，这样在分田之初就把若干户农民“捆扎”到了一起。当初农民大都是选择和自己的兄弟、堂兄弟或者亲戚朋友等关系比较近的人共同承包一块地。这样通过他们自己选择的一种亲缘关系，也使得合作在他们之间更易于达成。时到如今，由于这种联合打井、用水机制的存在，他们即使有所不满、想要退出，也是很有难度甚至根本不可能的事情。因为单独打井及维护成本太高，且作为旱地、菜棚的灌溉也用不着单家独户一口井。
对于不同地区的村庄治理状况，从正面可以通过考察国家与农民关系、村庄与农民关系及农民之间的相互关系这样几重关系来进行分析和对比，从反面可以对农民脱离集体（包括村集体、小组集体及传统形态的宗族、家族集体等）的成本与代价及其可能性做个评估分析①，从而考察各个地区的不同表现。
湖北地区的状况是，农业税费尚在收取时，国家、农民以及基层干部，通过那样一种汲取机制扭结在一起、打成一片。农业税取消之后，没有了这根提取的线，国家对农民便没有了这样一个“抓手”。鄂西北山区农民虽然对现行国家政策感恩戴德，但实际上却变得对许多事情更加漠然，除了关系国家的政策是否会改变（变得对农民没这么好了）以外，其他诸多事情都是采取“事不关己，高高挂起”的态度。江汉平原地区有农民甚至连感激之情也不屑于表达，觉得粮食直补款那点钱“还不够打麻将”。并且农民对村庄里的事情也更加懒得关心了，似乎什么事情都要盼望、依靠着国家来做，村庄里的公益性事务都好像与自己无关了一样，甚至也更加不把自己生活的这个地方当回事了。如今基层政府与农民之间是典型的两张皮状态，乡镇干部很少下村，即便是包村干部也如此。村级干部也依同样的逻辑行事，没有了小组长，村干部对村里的事能不管则不管。农民之间乃至家庭内部的私人关系，也变得松散、疏远和淡化了。在村庄公共事务方面，农民难以达成超出核心家庭之上的合作，原子化的倾向已是十分明显。原子化的村庄，脱离集体的代价是极小的。或者说，集体也难有一种机制，来制约个体的离散化倾向。这样既不能在观念上维系对集体、对“公”的一种忠诚，也无法形成一种机制，使得个体在实现私人目标的同时达致对“公”的贡献。而是相反，个体的私人考虑与行为往往对公共性和集体利益造成一种破坏。这种破坏使整个集体的利益受损，同时也让集体难以为继，公共性的东西无法产生，也很容易造成恶性循环。
豫东平原的情况是，税费收取时期，国家、农民、基层政府也是搅成一团的。免税之后，农民很多时候也都无需通过基层政府和国家打交道，而是可以直接面对高高在上的国家了。他们在对国家感激不尽的同时，又觉得基层政府的干部极其黑暗。由于税费征收的矛盾不存在了，村庄里的集体财产如今成了“和尚头上的虱子”，格外明显地摆在那儿，大家都盯着，让那些想私吞一点的干部也觉得压力颇大、很不自在。并且因为有一块集体财产搁在那里，村干部也不得不每年做出点表示——多少为村里干点什么事情。农民也因为盯着这样一个“虱子”而能够在一定程度上形成公共舆论，对抽象国家及政府的高度认可也激发了他们对各项政策的热切关注，从而使他们有比以前更多的注意力来关心村集体财产，最终能够对干部行为形成制约，使他们不可能完全肆意妄为。由于还有人要考虑多少为村庄做点儿事情，所以村庄共同体尚可以基本维持。
在川西平原的农村，通过严格按照人平分“口粮田”、多的就抽作公田的方式，在分散的农户之间创造出一个象征意义的集体资产，使任何种了多出口粮田以外的田地的农民都要上缴公田款，从而维持了村组集体经济的来源。在土地二轮承包及免除农业税之后，虽然公田数量有所减少，田亩的各项国家税款已不再征收，但是有这样一种公田的存在，不仅能够使村组组织保持正常运转，而且还使村组集体无法和农民斩断联系。小组长认为，即便是自己得罪了某些村民，以至于人家见面都不理他了，他还是得去搭理人家，因为他还需要向村民收钱，可见村组集体与农民之间的联系是多么紧密。川西的都江堰灌溉体系，也使得农民几无可能脱离集体。以个人对抗整个灌溉体系或集体的事，只会让大家觉得此人很“歪”、很不懂道理，从而成为人们茶余饭后的谈资笑料。
在山东的青州，有了从事关农民生计的土地中制造出的这个超越核心家庭合作单位的存在，由于这种生产上的共存关系，使得农民在村组事务中不可能很潇洒地表现出离心与不合作倾向，否则就很容易受到舆论、道德上的谴责，而这种舆论谴责在传统观念尚比较浓厚的当地，是颇具威慑力量的，很少有人敢于挑战这点。生活在村庄里的人，即便是你不想受此约束，但在面临一种道德压力时也不得不有所考虑，故个体行为一般不会偏离村庄整体的氛围太远。
诚然，土地及其分配方式不是影响村庄治理状况的唯一因素，今天的农村状况是由诸多复杂因素的相互作用而促成的；土地与集体资产也并不能直接决定村庄治理状况的好坏，其中有一系列发生作用并相互转化的因素。但是，通过当初解散集体时这样一种无意识的行动与方式选择，可使我们对今天状况的理解更加透彻，并可以沿此思路做进一步的思考与讨论。
首先，有集体资源村庄和无集体资源的村庄治理是完全不一样的。村庄可凭籍的资源对其治理状况有着决定性的作用。比如湖北这些地区把原本可以作为集体资源的山林（或者其他一些堰塘之类的）在分田或后来的完善承包制过程中都全部分下去，最后导致村组集体完全没有一点具有“集体”意义的东西，致使其村级治理难以正常运转。
其次，有公田的川西平原和豫东地区，也是完全不一样的。两种公田的设置方式，对农民与村庄（村组集体）之间关系的影响具有截然不同的效果。川西那种公田分散于各家各户之中，且收费标准统一、大多数农户都需要缴纳公田款的情况，与河南那种有一整块公田、谁出价钱高就让谁承包、而与村庄中其他农户无甚关系的状况，对农民与村庄关系的影响是完全不一样的。后一种情况下，村里大多数农民往往不知道村集体的收入到底有多少（开支也就更难说了），所以很容易对村组干部产生猜疑，这种不信任感就很容易造成离心倾向。而前一种情况就要透明得多，也容易得到农民的理解和支持，而且农民和集体（载体为村组干部）的联系无法中断。所以集体资源的分配和控制方式对村庄治理也有着非常大的影响。
再次，没有集体资源的村庄，也会因为当初分地机制的不同，而导致很不一样的后果。山东青州和湖北地区就是这样的例证，青州由于当初的“打包”和“捆扎”，加之传统力量的影响，从而使农民的离散化倾向难以充分发挥。原子化冲动对农民合作还没有产生决定性的侵蚀作用，农民还能够在适当范围内达成合作并使生产不受私人利益动机之害。湖北则因为对“分”的政策、精神执行得过于彻底，而使具有集体意义、观念的东西无处藏身，即便是有传统性力量想发挥作用也无所附着。人们无所依凭，即便是想发挥集体主义精神也无用武之地，演化而来的村庄原子化也就成了必然结果。
固然，当初之所以有那样一些不同的分地方式与选择，也是由于各地区的土地价值有差别，有的地方土地值钱，有的地方土地并不值钱。比如山区农民的土地，一方面比较少，另一方面也不太值钱，当初把它完全分下去也实属正常。但有一点，当初把集体（具体表现为村组集体）“清算”得一干二净的方式，确实是造成今天村庄原子化状况的一个重要原因。
如果说，在现代化过程中农民不可避免的要原子化、村庄及其中的人际关系不可避免地要瓦解或者重构的话，那么这样一种变化和重构所依托的条件也是不可忽视的。就是说，需要有一些促使这些转化良性运行的支点或者“把手”，而不能是什么凭籍都没有。具体点说，在村庄受到外来冲击而迅速原子化的过程当中，能否有个支点，使这种原子化的负面效应不至于发挥的“淋漓尽致”、保留一定的缓冲地带，从而使村庄本身的平衡与修复机制能够产生作用？例如山东青州那样的情况，尽管也受着外界因素的冲击，但它是可以相对缓和、平稳地进行变化和过渡的。此外，在原子化了之后，是否能有个其他的方式，把农民重新联结起来、把村庄以一种不同于原来的方式重新整合起来？这也需要有个能起承接作用的“把手”。例如川西平原的土地承包及集体资源控制方式，就能够起到如此作用。
很多时候人们都认为，当外界市场经济、理性化因素进入乡村社会之后，村庄都被肢解得七零八落了，成为“现代性的碎片”了。但是，我们是否也应该考虑到，在这样一种市场渗入村庄导致村庄变化的过程中，乡村社会也正在生成着一些东西？而且，这些重构和生成的东西，并不完全是由市场的力量所支撑和建构的，有许多还是村庄和乡土社会内部原有的一些自我平衡和生长的机制在起着作用。［此文思路的完善得益于中心第十次硕博论坛的讨论，尤其是吕德文同学的点评和建议，在此一并致谢］
两田制的意义
吕德文
1980年代初的土地改革，始终引人注目的是家庭联产承包责任制的实行，以至于人们在描述一个时代的变革的时候，往往习惯于用“分田到户”这个词。然而，“分田到户”本身并不能准确地把握一个时代的变革，在“分田到户”的同时，仍然保留着相当部分的经营权掌握在集体手中的土地，如此，标识时代变革的关键词可能并不应该是“分田到户”，而是两田制。
温铁军在《中国农村基本经济制度》中深刻分析了两田制在中国农村的传统，认为在人地关系矛盾的约束下，保持村社集体成员的基本生存保障是中国农村社会长久维系的基本条件，如此，纯粹的土地私有制下的一田制在中国农村的历史上实际上并不存在。新中国成立以后，曾经在一段时间内追求过一大二公下的土地集体所有及经营性质的一田制，但是，实践效果并不很理想，因而，即便是在人民公社时代，中国农村也存在两种性质不尽相同的土地：饲料地的存在，甚至实行过一段时间的自留地，都表明中国农村一直有实行两田制的必要。只不过，与解放前相比，新中国的两田制已经把土地集体经营作为主流，而私人耕作则变成了补充。新中国的两田制的实践与历史上的两田制形成了根本不同的传统，土地的集体所有不仅延续了传统的“耕者有其田”，保证村社集体成员的生存权的传统，而且，还形成了土地均分，村社集体成员人人平等的新传统。把“分田到户”作为对旧体制的反叛的标志，实际上仍然把新中国的土地制度实践停留在“一大二公”的想象之上，并且，也严重忽视了新中国的以农地集体所有及经营为主流下的两田制实践形成的新传统。如果放宽视野，从中国农村的历史和国情中去考察“分田到户”的实质，就会发现，实际上，与其说“分田到户”是一个时代的变革，还不如说这是历史发展中的内部调整，很难说反叛的意义大于继承的意义。
“分田到户”以后的中国农村的大部分地区都实行了两田制，不过，两田制的实现形式有明显的地方性特征，其所内含的意义也有复杂的演绎。豫东平原上的大部分机动地与人民公社时代的集体作为密切相关，人民公社时代的林场、土坑（砖窑）、果园等非粮食生产性质的用地在“分田到户”的时候没有纳入承包地的范围，从而是名副其实的村委会掌握的集体经营性质的机动地。而实际上，由于历史的原因，这部分土地并不太容易转化成粮食生产所需，在这种情况下，作为应对人口增减性质的“机动”的意义就会削弱，当机动地实际上并不能发挥调整人地关系的作用时，就得寻求另外的解决渠道。豫东平原的农村有两个方案：一是每个村民小组除了口粮田外，还预留部分由村民小组经营的“承包地”，从而应对人口增减与集体开支；二是进行土地调整，集体掌握口粮田的分配权力。华北平原的很多地方，集体经营性质的机动地比例极高，鲁东地区的大部分村庄的机动地比例可以达到30％以上，但是，这些机动地尽管也主要种植粮食作物，却并不具备“机动”的性质，由人口增减所带来的土地占有的不平衡，仍然是集体通过对口粮田进行重新分配调整得以解决的。从这个意义上看，华北平原的相当部分地区，集体的控制力是相当大的，不仅可以通过控制机动地实现集体组织的自行运转，而且，还可以通过对土地的分配权实现村庄的整合，比如，豫东平原的村组两级组织相当完善，鲁东农村的村级组织普遍强势。不过，集体组织的强势只是表象，内含的实质是两田制已经深入人心，尤其是经过新中国的土地改革及土地集体化运动之后，土地均分的观念更是深入人心，如此，华北平原的不少地区可以置中央政策于不顾，在规定机动地必须保持在5％以下的比例的情况下，一些地方仍然保留较多的机动地，在规定承包地三十年不变，甚至明确解释“增人不增地，减人不减地”的情况下，仍然调整土地。并且，华北平原上的农民都习惯于这样的思考方式：如果实行三十年不变，那么，“三十年以后，不仅是儿子，就是孙子也没土地”。一定时期内调整土地继承了两田制的传统：一是耕者有其田，也即保持每个农民的村社集体的成员权，这是历史以来就存在的土地观念；二是土地均分，不仅每个村民都有村社集体的成员权，而且，这种权利是平等的。
华北平原的农村为我们演绎了“分田到户”以后的两田制的逻辑，这与文本上的和官方的理解都很不相同。集体对机动地的所有权和经营权的完整的控制，并不影响集体对已经承包到户的承包地的重新分配的权力的实现。集体对农地的控制权，1990年代中后期以后，不断为中央政府所质疑，控制权也不断遭到削弱。在主流的理解看来，村社集体定期不定期对农民的承包地进行调整，影响了农民的土地承包权，从而也就影响了土地集体所有性质的实现，而机动地比例过高，影响了农民对集体土地的权益，也是有损于土地集体所有性质的。但是，华北平原农民的生活实践逻辑却表明，正是因为集体拥有农地的足够大的控制权，才有利于土地集体性质的实现。具体到对土地承包三十年不变的政策理解上，就变得很有意思，在华北平原上的农民看来，土地承包三十年不变，实质上是土地集体所有性质三十年不变，并不是农户土地经营权三十年不变，在这种理解之下，不仅不是限制集体调整土地的权力，还进一步明确了集体调整土地的权力。华北平原的农民，甚至包括地方官员，显然并没有注意到中央政策“生不增，死不减”的具体意义，而是按照自己的生活逻辑和治理实践来理解农地制度的“集体”性质。如此，对于华北平原上的农民而言，“分田到户”并不能真正标识农村社会的变革，换一个视角看，人们对土地集体属性的坚持，既融合了历史以来的村社集体成员权的老传统，又融会了新中国的土地制度实践形成的村社集体成员人人平等的新传统，从新传统的意义来看，这是与“分田到户”的极端形式相悖的，因为在主流理解下的土地承包三十年不变，甚至是“永远不变”的情况下，土地不均是必然结果，这并不符合人们的土地均分的生活逻辑。
两田制的坚持，并不仅仅是农民生活逻辑的演绎，在很大程度上，也是基层政权治理实践的表现。川西平原农村实行的两田制和华北平原，或者说全国大部分农村地区的两田制有很大的差别，简单地说，川西平原的两田制是以“公田制”为基础的。按照当地老百姓的说法，公田既是机动地，又是添人进口的预备田，所谓的机动地，即一旦有占用集体耕地的需要，就从公田里面划归出去，所谓预备田，即发生人口变化时，公田比例会随之发生改变。从具体的实践效果来看，公田的“预备田”性质是日常性的，每年都会出现土地调整，而“机动地”作用的发生倒是不常见，除非出现政府征地、集体修路修渠等情况，因而，川西平原的“公田”相对于别的地区的“机动地”而言，在解决人地关系变化的“机动性”上要明显得多。实现公田的“预备田”性质的具体操作路径在于“动账不动田”，集体耕地在账面上表现为两种性质的耕地（公田和口粮田），而且，这两种性质的耕地平均分解到户，换言之，每个农户的耕地都包含公田和口粮田。口粮田是按人头绝对平均的，而公田则可能变化，这是动账不动田的结果：打个比方说，一个三口之家，耕地面积按照人均0.8分计算，一共有2.4亩耕地，如果规定的口粮田为0.5亩／人，那么，这户人家则耕种有口粮田1.5亩，公田0.9亩。如果这家人增进了一口人，则可能动账不动田，即四口之家仍然耕种了2.4亩田，但是，口粮田增加到了2亩，公田相应地就只有0.4亩了。动账不动田的基础在于耕种口粮田和公田的责任义务是不一样的，口粮田不用承担任何的负担，但是，公田则需要承担农业税费。如果土地增减比较大，则动账不动田并不能解决问题，比如，同样是一户只有2.4亩耕地的农户，如果有6口人，按人均0.5亩的口粮田计算，并不满足3亩地的底线，在这种情况下，至少有一口人是没有口粮田的，在当地人看来，显然不合理，如此，必须动账又动田。公田制下的两田制，实行的是“一年一小调，三年一大调”的土地调整政策，而不是华北平原广泛实行的“三年一小调，五年一大调”的农地政策。从政策实践的效果来看，公田制为基础的两田制无疑很好的恪守了“耕者有其田”的老传统以及土地均分的新传统，相对于并没有明显的添人进口之预备田性质的其他地区的机动地而言，公田更能体现这两种土地观念。但是，公田制的更为精妙的地方可能还在于它还构成了乡村治理的一个关节点，公田较好地调整了基层政权与农民的关系。“分田到户”以后，中国农村的大部分地区面临着国家如何面对分散的农户的问题，在基层政权缺乏对承包地的足够的控制权的情况下，容易陷入由“钉子户”所造成的治理困境当中。但是，川西平原的乡村治理问题并没有如别的地区表现突出，这在相当大程度上应该归功于公田制下基层政权对土地的较强的控制力。一旦每个农户都在口粮田的保证下实现了基本生存保障，公田制就内含了利益调节机制，基层政权可以通过每年的公田分配权实现治理目标。并且，关键还在于，因为税费来自于公田，使得基层政权必须提供相对完善的公共服务，这样才能在保证农民的土地收益的同时获取公共治理的财政基础。从一定意义上看，之所以可以实行公田制，通过调整耕种公田的多少来实现村民的公平感以及理顺基层政权与农民的关系，在于土地产出的效益是可以保证的。川西平原得天独厚的自然条件，为土地效益的实现提供了基础。但是，如果遭遇到连基层政权本身也无法抗拒的因素，导致土地的收益无法保障时，那么，公田制就无法实行，两田制也无法实现，乡村治理就有可能陷入困境。1990年代末，川西平原一些长期实行两田制的地方，因为公田承担的税费过高，公田的利益调节功能丧失，迫使基层政权实行一田制，实质是将所有的农业税费平摊进所有土地当中，而不是只平摊到公田当中。然而，一旦土地的收益恢复平衡时，基层政权的治理可以很快地适应过来，两田制被重新采用，从而使得乡村治理重新平衡。税费改革以后，大部分农村地区因为进一步加强了一田制，集体对土地的控制权进一步削弱，乡村治理陷入了新的困境当中；种种制度实践（典型如一事一议制度）的良好反应表明，川西平原上的乡村治理状况适应了新时期的农村形势变化，这不能不说与当地坚持两田制的实践相关。
两田制的意义在于，它不仅切合了中国人地关系高度紧张的基本国情，而且，长期的两田制实践，已经切合了中国农民平等拥有村社集体成员权利的传统。更进一步看，两田制还为乡村治理的实践提供了支点，甚至还较好地解决了“分田到户”以后国家和农民的关系如何衔接的问题。值得关心的现象是，近年来的农地制度实践，有简单地回归一田制的趋向，这种制度实践，已经在一些农村造成了治理困境，乡村治理如何在这种有悖于农民的生活逻辑的制度实践中获得新的平衡，是一个值得深思的问题。
注释：
① 此想法受益于四川调查讨论时徐楠和贺雪峰老师发言与讨论的启发，特此致谢。