国家审计推动完善国家治理的路径——基于公共预算的视角，本文主要内容关键词为：国家论文,视角论文,路径论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近三十年来，不管是经济发达国家还是经济转型国家，积极推进国家治理、追求良治的政府治理机制，已成为一种不可逆转的历史潮流和发展趋势。良好的国家治理体现的是政府治理能力，政府治理能力很大程度上取决于自身的公共预算能力，而以公共预算为主线的财政审计则是国家审计的法定职责和永恒主题。以公共预算作为切入点，从理论和实践两个角度，探究国家审计推进完善国家治理的内在逻辑和实现路径，具有一定的现实指导意义。
一、公共预算：提升国家治理能力的重要工具
国家治理是通过配置和运作公共权力，对公共事务进行调控、引导和支配，以保持国家良性、可持续发展的状态和过程。经济合作与发展组织认为，在经济发展和社会进步的目标方面，国家治理是非常关键的因素，一条有效而可行的发展道路将建立在“良好治理、经济增长和社会团结的基础之上，而良好治理被认为是国家迎接挑战、解决误区并保证其可持续发展的极其重要的因素”。①在现代国家治理结构之中，需要“政府—市场—社会”三位一体的治理机制，国家权力机构、市场企业单位和社会自治组织三者各归其位、各行其是又相互作用，发挥着各自在国家治理机制中的独特功能。由于存在市场失灵和社会失序的情形，政府是国家治理结构中最为重要的治理主体，一个现代国家治理模式的构建必然需要政府具备制定、实施法律政策以及执法的能力，国家治理能力在很大程度上反映的是政府的治理能力。建设一个良治国家、一个有能力且负责的政府，是现代国家建设的基本目标，要实现这个目标，需要在很多方面进行制度建设，在这一过程中财政制度是一个非常关键的环节。因为政府的活动离不开财政的支撑，国家机器的运转需要资金，制订政策实质上是在分配资金，实施政策也需要资金保障。从这个意义上看如何筹集资金并进行支出首先是一个财政问题，但深层次上看这更是一个国家治理问题。②不同的财政制度，一般都是与不同的国家治理制度联系在一起的，通常也意味着不同的国家治理水平，一个国家和政府的治理能力在很大程度上取决于它的公共预算能力，即政府能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。
公共预算是政府的收支计划，是政府全部活动信息的文件记录。它本质上是一种委托代理关系，是委托人（公众），通过法律程序委托代理人（政府），按照公共利益要求，筹集公共资源（资金），提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。公共预算的产生与公众对政府资源配置和使用情况的监控要求密切相关，公共受托责任是公共预算产生和发展的基础。在现代社会中，公共预算是通过政治程序，围绕公共财政资金的分配和使用，对稀缺公共资源寻求有效和公平配置的制度设计，它是政府配置资源的重要工具，能从货币上反映公共受托责任的履行过程，是国家治理有效实现公共受托责任目标的重要制度安排。③在国家治理结构中，公共预算构成了政府实施公共管理的核心与关键，是国家治理有序运转的经济基础。没有良好的公共预算，就不可能有良好的公共管理；没有雄厚财力的支持，公共管理也将难以为继。正如联合国亚太经社理事会（UNESCAP）在《何谓良治？》（What is Good Governance?）中所指出的，透明、有效用和效率、参与、法治等是现代国家良治的主要特征，④与之相对应，民主、透明、合规、法治、绩效性以及公众参与也应是现代国家公共预算的内在属性和本质特征。
公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力与效率、推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。我国自20世纪90年代末期开始启动的包括零基预算改革、政府采购改革、国库集中支付以及政府收支分类改革在内的新一轮公共预算制度变革，也正是基于公共预算对于现代国家治理的重要意义，顺应了实现国家良治的时代潮流。随着我国经济体制和政府经济管理方式的转变，公共预算在我国经济政治生活中的地位愈发重要，公共预算成为“上达民情，下传政纲”的政府治理工具和我国经济社会管理体制不可或缺的组成部分。
二、对公共预算的国家审计：国家治理系统中的内生制度安排
按照委托代理理论的观点，政府和社会公众之间实质上是一种委托代理契约关系，公共预算是一份政府受社会公众委托，配置其让渡的经济资源，并向其提供“一揽子”公共产品和服务的契约。在这里，各级政府作为受托人必须按照公众的要求受托管理资源，对公众负责，向公众报告，并且要接受公众的监督，公共预算也成为了公众规范政府收支管理、加强对政府监督制约的一个重要工具。但公众和政府之间存在着信息非对称，这种非对称性信息可能发生在当事人签约之前，也可能发生在签约之后，事前的非对称信息可能导致代理人的逆向选择行为，事后的非对称信息可能导致代理人的道德风险，即共谋和腐败行为，并且信息非对称还会导致政府部门作为信息优势的一方，通过隐藏自认为有必要隐藏的信息，争取最大限额的财政预算，以此实现自身效用函数（包括薪金、职务津贴、机构或职员规模、公共声誉、权力、任免权等）的最大化，而公众由于缺乏足够的信息而无法对行政机构的预算要求提出异议，因此在公共预算编制、调整、执行和决算过程中，不排除一些政府官员利用公共预算资金管理中的信息非对称将公共资金据为己有，用公众纳税人的钱为自己办事、过度追求自身利益的预算机会主义行为。⑤
有效的国家治理离不开监督机制。公共预算能够从货币上反映国家治理中公共受托责任的履行过程，因此对公共预算活动的管理与监督必然是国家治理的重点内容，也是国家治理走向良治的必然需求。如果国家治理结构中缺少对公共预算的监督、控制制度安排，那么公共预算权力就可能被滥用，政府官员的权力膨胀倾向就很难约束控制，国家治理活动也会因为官僚化而逐渐失去效率。为了避免委托人和代理人之间的信息非对称可能导致的道德风险、逆向选择以及预算机会主义，有必要专门设置一个独立的机构对各级政府受托经济责任的履行情况进行审查监督。国家审计就是国家治理系统中应运而生的这样一项旨在实现制约和监督国家权力运用的顶层设计和制度安排。与社会审计、部门内部审计不同，公共预算审计的职责和使命是由国家审计机关履行完成的。国家审计对公共预算的监督，基本的出发点就是保证公共权力的相互制衡、合理配置和有效运行。
作为国家治理系统的内生监督控制系统之一，国家审计通过公正和客观的检查评价受托管理公共资源的各级政府机关和公有企事业单位是否负责和有效地管理公共资源并实现既定目标，帮助政府组织履行受托公共责任、改善公共管理绩效，实现国家治理过程中对国家官员权力的制约、对政府公共预算的监督和对治理绩效的促进。国家审计作为监督控制系统子系统的“免疫系统”，通过发挥自身独有的预防、揭示和抵御功能，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责，对维护、完善和促进国家治理有着重要意义。⑥国家审计的独立性决定了其可以代表社会公众的利益监督政府行为，是国家在公共财政治理领域中有效实现公共受托责任目标的外部监督治理制度中最核心的部分，在构筑公共预算与国家治理之间的功能关系中发挥着很好的外部监督治理的桥梁功能。就像美国著名议员威廉·普罗克斯迈尔所言：“审计总署对公共预算的监督对于国会顺利地发挥作用不可或缺。如果没有审计总署和其所拥有的审计调查权，国会在监督方面就无能为力。审计总署几乎是国会可用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构”。⑦同样，我国国家审计机关依法对政府财政预算的合规性、真实性和绩效性进行监督检查，促进政府机构依法行使权力，保障国家经济安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义原则理念的落实，在促进国家治理走向良治的进程中发挥着不可或缺的作用。
三、当前我国公共预算治理存在的突出问题
正如国家治理系统中内生着相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督系统一样，公共预算治理是由预算编制、预算审批、预算执行和预算监督等各个环节所构成，不同环节的职能由分工明确、相互制衡的机构负责，这些机构形成了公共预算治理的组织架构。就我国的公共预算程序而言，在每一个预算年度开始之前，由财政部门编制当年度的预算草案，报年初召开的人民代表大会审查批准，成为正式预算；预算年度开始后，由政府负责预算的执行工作，在年度中向人大常委会报告预算执行情况，如遇预算调整，则需编制预算调整方案报人大常委会审查批准；预算年度终了，审计机关对全年预算执行情况进行审计，财政部门编制全年预算执行情况的决算报告，报人大常委会审查批准。十多年来，国家审计机关每年都要对中央和地方政府预算执行情况和其他财政收支情况进行审计，揭示出很多财政违法违规问题，促进了公共预算制度建设的不断完善，推动着各级政府公共预算管理逐步走向规范有序的轨道上来。从近几年各级审计机关财政审计结果来看，现行的公共预算治理还存在着一些弊端，公共预算执行过程中也出现了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一是公共预算编制不完整、不细化。虽然国家财政部已规定各级政府应建立起包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算在内的全口径财政预算，但一些地方政府将部分政府性基金特别是国有土地出让金游离于财政预算盘子之外仍是比较普遍的现象，致使财政运行数据的真实性大打折扣，直接削弱了国家宏观调控政策的效果力度；而财政部门向同级人大报送的年度预算草案中收支科目仅列示类级或款级，重大支出项目很少列示到项级，导致人大代表看不清楚提交人大审查的预算资金的来源、去向、效益等情况。
二是公共预算审查流于形式。人大作为立法部门对公共预算具有审批权，从目前各级地方人大的机构设置来看，没有专门的专业性较强的审批预算服务机构，很多人大代表来自社会各阶层，不具备财政预算知识背景，工作中缺乏一定的专业性和严密性，加之审批时间短，对公共预算更多的只是形式上的审查，实质性审查远远不够，预算审查监督难以深化，这样的机构、人员和审议方式，难以适应提高预算审查监督质量的要求。
三是公共预算变更频繁，缺少约束力。公共预算是经立法部门的法定程序批准的，政府在一个财政年度内的财政收支计划，具有法律的约束力，任何部门和个人都不得随意变更。但在预算实际执行中，一些地方政府领导由于法制观念薄弱，对预算的变动十分随意和频繁，甚至自行改变预算项目内容、安排超预算和无预算项目支出，而同时财政对医疗、教育、社保、环保等涉及民生领域的支持投入却未能足额到位。
四是公共预算的绩效评估难以落实。目前一些财政部门在对预算资金的使用上存在“重分配、轻管理、轻绩效”的问题，还不十分重视财政资金使用的经济性、效率性和效果性，对财政资金使用效益的评估未能提上重要议程，缺少可操作性的预算资金绩效评价指标，对财政资金的使用效益评估要么缺乏评价标准要么未能认真落实执行。
五是公共预算不公开、不透明。目前各级政府的公共预算信息及预算执行结果信息的公开还处于探索阶段，公开的内容很有限，且综合性信息较多，具体项目的清晰度不够，社会公众也无法参与到公共预算治理的各个环节中去。
四、公共预算审计的着力点和创新路径
针对当前我国公共预算治理存在的突出问题，各级审计机关应在更高层次、更广范围内对公共预算审计进行定位，突出工作重点，创新方式路径，不断推动公共预算朝着法治、规范、透明、绩效的方向发展。
一是建立起全方位、多层次、全过程的公共预算审计，积极推进公共预算法治化进程。审计机关应将政府履行受托公共责任所支配的全部财政资金纳入到国家审计的范畴，全面监督公共预算资金使用、分配、管理等各个环节的情况，充分揭示各级政府和部门在这些环节中存在的违法违规问题。推动国家预算法的进一步修改完善，督促各级政府尽快建立起全口径的公共预算体系，把所有的预算外资金纳入公共预算盘子之内。公共预算审计监督既要覆盖预算的决策、执行和实施结果全过程，更要将工作的着力点适当前移，进一步提高预算编制环节审计审签制度的执行力度，将预算编制的决策与国家宏观治理政策实现有机的结合，切实保障财政预算资金向医疗、教育、社保、环保等民生领域倾斜。
二是充分调动公众参与公共预算治理的积极性，增强预算审计的透明度，积极推进公共预算民主化进程。公共预算意味着政府的活动必须置于公众的监督和控制之下，公众有权利参与和监督整个预算审计过程。审计机关应完善相关制度确保公众获得参与的途径，主动吸引公众参与到公共预算审计过程的各个环节中，包括审计目标的确定、审计方案的拟订、审计数据信息的收集、审计技术的选择、审计意见的反馈等，虚心吸收包括专家、企业、民间组织、个人以及媒体部门在内的不同方面利益主体的意见建议，利用调研座谈、听证、网络和新闻媒体公示等各种形式，搭建起公众提供信息和咨询建议的平台和渠道。⑧进一步健全公共预算审计公告制度，在不涉及国家安全的情况下，确保公众能及时了解、有效监督政府管理使用财政资金情况，促进政府预算信息的公开、民主和透明。
三是建立完善公共预算绩效审计制度体系，大力开展公共预算绩效审计，积极推进公共预算绩效化进程。完善公共预算绩效审计的法律法规，对预算绩效审计的对象、职能范围、审计内容、审计处理处罚办法等进行明确规定，制定公共预算绩效审计准则和评价指标体系，对绩效审计的程序、实施、评价、成果运用等方面进行界定规范。审计机关应适应形势的需要积极开展预算绩效审计，从主要关注经济活动及财政财务收支的真实性与合法性，逐步转移到关注预算资金使用和资源利用的效益性上来，把绩效审计与合规性审计进行有机结合，在向同级人大报送的政府预算执行审计报告中让绩效评价和合规性评价都成为人大监督的主要内容，以此促进各级政府不断提高预算资金绩效管理的水平和主动性。
①经济合作与发展组织：《中国治理》，清华大学出版社2007年版。
②王绍光、马骏：《走向“预算国家”——财政转型与国家建设》，载于《公共行政评论》2008年第1期
③薛芬：《政府预算变革与政府预算执行审计战略转型》，载于《审计与经济研究》2012年第6期。
④UNESCAP:“What is Good Governance?”,http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.
⑤魏陆：《加强我国公共预算监督研究》，载于《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》，2012年第6期。
⑥刘家义：《论国家治理与国家审计》，载于《中国社会科学》2012年第6期。
⑦文硕：《世界审计史》，中国审计出版社1990年版。
⑧赵鲁光：《基于公众参与治理视角的国家审计》，载于《审计月刊》，2012年第1期。
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