基层审计机构经济责任审计的现状、问题及对策研究_经济责任审计论文

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       经济责任审计随着公共受托责任和受托经济责任的发展和演变而产生，是现代政府审计制度与中国特色社会体制和我国审计业务实践相结合的一种创新。经济责任审计作为我国特有、具有中国特色的审计制度，近年来日益受到各级政府的高度重视，并已成为我国基层审计机关工作的重中之重。基层审计机关作为基层经济监督的守护者，要在维护区域财政经济秩序，提高财政资金使用效益，保障区域内经济、社会健康发展等方面发挥作用，需要不断强化和完善经济责任审计工作，充分发挥好经济发展“安全员”和权力运行“监督员”的作用。

       当前随着基层审计机关的审计工作日益纷繁复杂，经济责任审计的工作量和所担负的审计责任越发重大。本文结合对T市A区审计局经济责任审计模式、内容及流程的介绍分析现阶段基层审计机关经济责任审计存在的问题及其原因，从加强联网审计、综合评价指标体系和人员素质方面提出有针对性的完善建议，使基层审计机关经济责任审计工作能更好适应新时代的新要求。

       一、T市A区审计局经济责任审计现状

       T市A区审计局成立于1983年底，负责全区审计工作。经过三十几年的发展，局内现设有10个科室，分别是：办公室、人事科、综合科、联网科、内审科、经责科、企业科、事业科、财政科和投资科。其中办公室、人事科、综合科主要负责审计支持工作，其他科室主要负责审计业务工作。

       自2000年起经济责任审计一直是A区审计局的工作重点，且随着国家和各级政府对经济责任审计工作的重视，A区审计局在经济责任审计项目上所投入的人力和物力也呈逐年增长趋势。该局现有36名全部为行政编制的工作人员，其中审计业务人员24人，审计支持人员12人。在24名审计业务人员中，除专职负责固定资产投资审计的5人以及专职负责联网数据分析工作的3人，其余16人均参与过经济责任审计工作。2010年至2014年，A区审计局共完成经济责任审计项目68个，占全局审计项目数量总和的30％以上，如表1所示。

      

       (一)A区审计局经济责任审计项目的确立

       2001年T市A区成立了区经济责任审计工作领导小组，后根据2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》进行了调整，并于2014年正式更名为区经济责任审计联席会议，接受区委和区政府的直接领导；联席会议成员单位包括区组织部、区纪检委、区监察局、区人社局、区国资委和区审计局，联席会议召集人由区组织部部长担任。区联席会议下设联席会议办公室，具体负责联席会议的日常工作事宜。

       A区审计局根据近3年来经济责任审计的实际情况，在充分征求纪检、监察等联席会议成员单位意见的基础上，于每年10月底前向区组织部提出下一年度经济责任审计计划的初步建议；区组织部于当年11月底前研究并提出下一年度经济责任审计计划委托建议；区联席会议办公室及时组织召开会议研究讨论该委托建议，共同议定经济责任审计计划草案；区审计局于当年12月底前将联席会议办公室研究议定的审计计划草案，报请区长批准后，由区组织部出具经济责任审计委托书；区审计局按照委托书内容确定下一年度经济责任审计项目；联席会议于每年第一季度组织召开审前部署会，提出年度经济责任审计总体要求和工作安排，A区审计局全局的审计项目计划随之确定。局领导班子根据4个业务科室的特点和任务类型，共同商讨经济责任项目的分配，并拟定审计项目进度时间草案，各科室根据该草案安排当年审计工作。

      

       图1 A区经济责任审计计划的制订流程图

       资料来源：作者整理

       A区年度经济责任审计计划一经确定，不得随意变更。确需调整的，须由联席会议有关成员单位提出调整建议，经联席会议办公室组织研究后提出调整计划草案，由区审计局报请区长批准。如2014年4月，因领导干部的离任和调任等原因，区组织部根据实际情况提出增加“关于R同志2012年9月至2014年2月任区繁华办主任期间履行经济责任情况的审计”、“关于Q同志2012年1月至2014年3月任区党校党委书记和校长期间履行经济责任情况的审计”和“关于N同志2012年和2013年任O公司董事长和总经理期间履行经济责任情况的审计”共3个项目的调整建议，随后由区联席会议共同讨论确定调整计划草案，并报经区长批准后同意进行。

       (二)A区审计局经济责任审计特点

       1.审计类型以任期经济责任审计为主。经济责任审计包括任期经济责任审计和离任审计。A区经济责任审计项目基本均为任期经济责任审计，平均每2～3年会对同一个部门或单位的领导干部开展经济责任审计，而一般A区领导干部的任职期限是5年，因此即使由于退休或人员调动引起领导干部离任，针对离任所开展的经济责任审计项目也是就近2年左右的任职时间开展审计，而不是对领导干部整个任期的经济责任审计。

       2.审计对象以处级领导干部为主。A区经济责任审计的领导干部为区委或区政府下属的部门和市直属管理的A区分局或分部门的党委书记、党委副书记和局长(主任)，以及区国资委管理的国有企业的总经理或正职领导。该范围的领导干部多为正处级领导干部，主要负责其所在单位或部门的全面工作。

       二、基层审计机关经济责任审计中存在的问题

       通过对T市A区审计局经济责任审计工作现状的分析，发现当前基层审计机关在开展经济责任审计项目时面临以下问题：

       (一)经济责任审计信息化程度落后

       1.依赖传统的手工审计和抽样审计。通常A区审计局经济责任项目的审计期限为2～3年，被审计单位的账簿、凭证、会议记录等相关资料繁多。如果再加上被审计单位下属事业单位数量多，涉及的财政资金庞大，甚至存在多个行政事业账套，审计人员需面对的资料就更加复杂多样。面对这种时间紧、任务重的经济责任审计项目，多数情况下审计人员都是依靠手工抽样审计方式进行数据筛选、查找、对比和分析等，而抽样审计的效果很大程度上依赖审计人员的经验。经验丰富的审计人员往往能通过选取少量但极具代表性的样本来快速发现问题，而经验少的年轻审计人员则总在样本选取上遇到困难；被其忽略的非审计重点和非样本中存在的问题往往形成潜在风险。

       2.联网审计应用有待普及。随着时代进步和科技发展，即使抽样审计的方式不变，对于样本数量、质量和代表性的要求却在日益提高。A区审计局经济责任审计项目尝试借助联网审计来进行数据的动态采集、传输和抽样审查。但联网审计的基础条件是全区各行政事业单位财务会计软件实现全面网络化，各单位数据集中存储于区财政局服务器终端后，通过区政务专网加密传输至审计局服务器，再由联网审计科人员使用专用计算机登录，进行数据的拷贝下载和使用。虽然现阶段A区审计局已实现全区百余家行政事业单位的数据联通，但仍有少数单位的信息化建设水平落后，财务会计工作还未实现电子化和网络软件化，甚至有单位仍采用传统手工记账方式，这些都对联网审计的数据采集工作产生影响。

       A区审计局应用联网审计方式进行疑点排查、数据审查过程中还发现些其他问题。如局联网审计的问题分析模型是建立在对摘要关键字检索、筛选、分类、汇总基础之上的，而全区各单位、各时期在记账和录入凭证过程中对会计摘要的记录标准不一致，标准不一致会直接导致最后分析结果的不同。A区审计局现阶段的处理是在数据的筛选和分类过程中加入人工数据分析步骤，这确保了联网审计结果的质量，却在一定程度上牺牲了审计效率和时间。又如现阶段，A区审计局的联网审计实现了与全区大部分单位财务数据的联通，以及与区财政总预算会计、国库集中支付、工资统发、银行账户核准信息表的数据连通，但对于税收、医保、社保、公积金、发票查询等相关领域的数据库还没有建立，主要是由于该部分数据的存储和使用并非区属相关部门的管理权限，需由市级机关统一管理。因此，受到职权范围和多方面客观因素限制，A区审计局联网数据库的数据范围相对单一，也在一定程度上限制了联网审计作用的发挥。

       (二)经济责任审计评价体系缺失

       1.评价标准不一致。审计评价是经济责任审计的核心内容，而由于经济责任审计包含多方面的内容，范围广且综合性强，其审计评价难免缺少统一标准，使得评价结果具有一定的主观性和随意性。如经济职能的完成情况难以衡量。A区各个部门每年都与政府签订政务目标责任书，但责任书的内容多种多样，其中某些具有经济指标的任务完成与否较好衡量，而很多民生、服务型部门的政务目标责任书的内容相对宽泛，审计局对其完成、基本完成和不完成的区分界定没有明确标准，对其领导干部的评价结果就难免存在一定的主观因素。又如内部控制的评价标准不统一，领导干部经济责任的界定标准也不好掌握。虽然《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》中对于直接责任、主管责任和领导责任有明确界定，但实际审计过程中可能存在各式复杂情况，例如会计准则、会计制度变更，前任领导干部某些具体工作方式延续所产生的影响，经领导班子集体决策而产生的决策失误等等，加之评价结果对于领导干部本人可能产生重大影响，审计评价需慎之又慎。A区审计局历年来罕有经审计发现严重违法违纪问题的情况，一般就只涉及主管责任和领导责任。通常审计组都是综合所有问题给予统一的责任界定，但当审计发现多项问题时，由于责任界定并非针对每一项问题进行，以及当同一审计项目需对两位领导干部进行评价时，此时进行准确的责任界定就容易发生分歧。

       2.综合评价指标体系不健全。当前我国针对经济责任审计的评价还没有具体的细则和通用模板，基层审计局的经济责任审计评价基本都是针对具体审计内容和发现问题进行具体评价。由于经济责任评价需综合考虑内容的全面性、经济责任的相关性、反映情况的客观性和重要性，以及具体操作的可行性等多方面因素，基层审计机关的经济责任审计往往缺乏操作性强、科学合理有效的指标体系来评价被审计领导干部的经济责任履行情况，以及反映审计工作自身的数量和质量，并可能影响审计的最终效果。

       (三)基层审计员工综合能力有待提高

       经济责任审计是一项政策性与综合性强且复杂程度高的工作，其中除包含财务领域审计内容，还涉及绩效目标完成、方针政策落实、重大经济决策、内部控制建设、个人廉洁自律等多方面内容，这就要求审计人员具有较强的政策理解能力、敏锐的洞察能力和突出的综合分析判断能力。现阶段基层审计局的工作人员多是通过国家公务员考试进行录用，多为高校毕业后直接进入政府机关工作，缺少社会审计的工作经验；而选人、用人的专业背景、从业经验和综合素质等标准要严格遵守市、区各级人力资源和组织部门的相关规定，专业背景集中在会计、审计、财务等相关领域，经济管理知识相对缺乏。此外，基层审计机关人员的数量需严格执行编制要求，不能任意扩大。部分基层审计人员知识结构单一、思想意识老化、整体全局观念缺失、宏观意识不足，可能直接影响经济责任审计评价和审计意见的高度与深度。随着计算机审计和联网审计的普及，审计工作对信息技术、计算机编程及应用的专业要求越来越高，基层审计机关中有计算机专业背景的人员本来较少，加之多年采用传统审计的观念根深蒂固，对于信息技术和联网审计的接受和掌握程度不够，使得计算机辅助审计、联网审计的效果严重受限。

       三、基层审计机关经济责任审计改善建议

       (一)以联网审计推动经济责任审计深入开展

       由于联网审计可以在短时间内迅速、高效地获取和处理庞大数据信息，因此能在一定程度上缓解传统手工审计面临的诸多问题，推动联网审计在经济责任审计项目中的应用要注意以下几点：

       1.完善数据库建设，推动信息数据共享机制。基层审计机关在开展联网审计时除承载署、省、市(县]的“纵向”的联网接口外，还承载着与同级政府相关职能部门的“横向”联系。如审计机关应针对已实现财务会计软件网络化，并具备实现联网审计基础条件的单位，要求其尽快实现数据联通；针对已采用财务会计软件办公但尚未实现网络化的单位，与财政、信息化建设等相关部门沟通，争取为其尽快实现联网；针对仍然采用手工记账的单位，将其面临的困难和实际情况反映给区属相关部门，争取尽早实现联网基层审计全覆盖。同时，加快推进各相关部门、金融机构和国有企事业单位与审计机关实现信息共享。要特别关注与税收、医保、社保、公积金、发票查询等相关领域的数据联通，并积极建设各基层审计机关之间的数据共享机制。借鉴现代信息技术，对被审计单位的财务数据实时进行的提取、分析、检索、加工、汇总过程，只是初级的联网审计，相比之下，数据库信息系统的审计才是联网审计的核心，关键是对被审计单位数据库后台系统的真实性、完整性、安全性的审查。基层审计机关在被审计单位数据导入之前，应先对数据库系统进行验证，保证数据库信息的真实、完整。

       2.研发数据分析模型。目前，A区审计局已研发出“银行存款负余额”、“‘暂存款’和‘其他应付款’长期挂账”、“公务用车燃油虚设”、“国库集中支付不合规”等多种疑点或问题的数据分析模型，但是应对全区经济责任审计的复杂性和多样性，这些现有模型远远不够。还需针对近年来实施的经济责任审计项目中发现的主要问题，特别是出现频率较高、具有普遍性、性质较严重的如“超限额使用现金”、“虚列支出”、“票据连号”、“少缴税费”、“坐支现金”、“违规发放补贴”等问题，尽快研发多样化、具有针对性的联网审计数据分析模型，直接根据可能存在的问题，快速锁定疑点，以充分发挥出联网审计范围广、效率高的突出优势，为经济责任审计的后续实施提供有力的支持和保障。

       3.坚持联网审计与现场手工审计相结合，实现优势相互融合。要明确是“人”借助计算机、网络技术开展工作，审计人员始终是第一位的。例如联网审计的数据分析模型虽能发现部分疑点和问题，但是疑点的进一步落实、原始凭证的查证、审计证据的取证、具体问题的定性等工作仍需要审计人员亲临被审计单位完成；很多实际情况的调查了解、询问、沟通类工作需审计人员完成，特别是现金盘点、固定资产盘点、存货盘点等实物核查类工作，联网审计还暂时无法实现。审计证据的认可、签字、盖章等环节都需要现场审计来完成。联网审计与现场审计相结合，才能保证审计工作的完整实施。

       (二)构建经济责任审计综合评价指标体系

       为出具科学合理的经济责任审计评价意见，降低因人员、经验等主观因素对审计评价和审计结果的影响，基层审计机关应逐渐建立起一套科学合理的审计评价指标体系。行政(事业)单位经济责任审计的评价指标体系应该包括：

       经济职能指标，如政务目标完成率、预算收入完成率、支出收入率、资产负债率、资本保值增值率、资产增长率、负债增长率等。

       管理规范指标，如“三公”经费超预算支出率、管理不规范金额比率、政府采购履行效率、固定资产违规处置率、内部控制制度执行率、重要经济事项集体决策比率、代扣代缴个人所得税率等。

       违规违纪指标，如领导干部个人收入合规率、领导干部廉洁自律合规率、违规金额比率等。

       国有企业经济责任审计的评价指标体系应该包括：

       经济职能指标，如政务目标完成率、净资产收益率、资产周转率、资产负债率、资本保值增值率、资产增长率、负债增长率等。

       管理规范指标，如管理不规范金额比率、政府采购履行效率、内部控制制度执行率、代扣代缴个人所得税率等。

       违规违纪指标，如领导干部个人收入合规率、领导干部廉洁自律合规率、违规金额比率、税款缴付率等。

       经济责任审计评价指标不仅要能客观反映审计成果并可用于审计评价，各项指标数据还要与领导干部和被审计单位建立联系，指标数据能够进行纵向和横向的关联和对比。如果将同年度不同经济责任审计项目的指标数据进行汇总，还能发现基层范围内的诸多共性问题。

       同时，要进一步规范审计评价标准，以客观公正地评价领导干部的工作业绩和经济责任。如针对“财政(财务)收支的真实性”评价内容，制定“真实、基本真实、不真实”的具体评价标准；针对“财政(财务)收支的合法性”评价内容，制定“符合规定、基本符合规定、存在违规行为、严重违规行为”的具体评价标准；针对“按照法定职责履行经济职能的完成性”评价内容。制定“完成、基本完成、未完成”的具体评价标准；针对“内部控制制度的健全性”评价内容，制定“健全、基本健全、不健全”的具体评价标准；针对“内部控制制度的有效性”评价内容，制定“有效执行、部分有效执行、无效执行”的具体评价标准；针对“重要经济事项决策的合规性”评价内容，制定“符合规定、存在违规行为”的具体评价标准；针对“领导干部个人廉洁从政的合规性”评价内容，制定“符合规定、存在违规行为”的具体评价标准；针对“‘三公’经费支出情况的合规性”评价内容，制定“符合规定、基本符合规定、存在违规行为”的具体评价标准。

       (三)强化经济责任审计队伍建设

       在保证经济责任审计质量的同时，又能有效解决审计人员力量不足、能力不够的问题。最直接也最有效的方式便是借助外部力量，适当引入社会审计服务。此举不但能够保证审计范围和审计质量，而且能增进双方交流和沟通，使基层审计人员了解和学习一些社会审计的先进方法和经验。基层审计机关也应重视就专业知识、法律法规、审计方式方法等内容的培训，以多种形式丰富培训内容和培训领域，切实提高经济责任审计队伍素质。

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