秦汉地方行政运行机制初探，本文主要内容关键词为：秦汉论文,运行机制论文,行政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
秦汉地方行政必须在中央政令指导下运行。中央政令下行的主要形式是以皇帝名义发布的各种诏令，其次是诸公卿府的行政指令——府书也具有相当效力。秦汉帝国都很重视道路与驿传的兴建，并制定有严厉的法令、法规，来保证中央政令能够迅速、准确地下行。地方信息反馈中央，则以郡、县等行政机构的定期和随时汇报为主要途径，中央对其要求是时效性、完整性和准确性。中央政令下行不畅、不通，甚至在运行过程中变形，以及地方机构不报或者虚报信息，是秦汉地方行政运行机制中的痼疾。
一、中央政令的下达
专制君权的兴起，是战国、秦汉社会大变革中的突出现象。它打破了西周、春秋的贵族专制政体，剥夺了各级宗主对民众和封域的所有权，从而实现了由城邦国家向领土国家的历史性转化，形成所谓“主有专己之威，臣无百年之柄”（注：《后汉书·班彪传》。）的局面。地方行政的运行必须在君主的直接控制之下，皇帝的诏令成为各级地方官员处理政务的最主要依据。如《汉书·朱博传》所说：“太守汉吏，奉三尺律令以从事”。而三尺安出？那便是“前主所是著为律，后主所是疏为令”（注：《汉书·杜周传》。）。当然，诏令并非纯为皇帝个人意志，一般是朝廷集体讨论的结果，反映整个统治集团的根本利益。因此，尽管秦始皇时“天下之事无小大皆决于上，上至以衡石量书”（注：《史记·秦始皇本纪》。），东汉刘秀也“以吏事自婴，尤任文法，总揽威柄，权不借下”（注：《后汉书·光武帝纪》。），但是，在多数情况下，诏书的制定要经过如下程序：皇帝将问题交予有关机构和臣下讨论，提出方案，然后经由皇帝批准，交御史府拟定，最后经丞相副署，下达执行。这就是《史记》、《汉书》中经常出现的从“有司提议”到皇帝“制曰可”的过程。
秦汉时期皇帝诏书的种类繁多，《史记·秦始皇本纪》云：“命为制，令为诏。”蔡邕《独断》说：“帝下之书有四：一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。”《后汉书·光武帝纪》李贤注引《汉制度》记载较详：“帝之下书有四：一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰诫敕。策书者，编简也，其制长二尺，短者半之，篆书，起年月日，称皇帝，以命诸侯王……制书者，帝者制度之命，……露布州郡也。诏书者，诏，告也，其文曰告某官云云，如故事。诫敕者，谓敕刺史、太守，其文曰有诏敕某官。它皆仿此。”下达地方指导行政的诏令从内容上大致可分为三类：一是施政方针的推行与变革。如文帝二年下重农诏，和帝诏刺史、二千石“详刑辟，理冤虐，恤鳏寡，矜孤弱”（注：《后汉书·孝和帝纪》。）等。这类诏书为数众多，目的多在于敦促地方官清正廉洁，轻徭薄赋，治狱公正。二是中央以诏书的形式对地方行政、司法、军事等较重大政务下达具体命令。三是皇帝有时使用玺书对某个地方官员加以褒奖或斥责。诏书的下行，在正常情况下多由御史大夫下丞相，再由丞相府下郡国守相，然后经郡国逐级传达到县、乡基层。诏书多数要求吏民尽知，所谓“布告天下，使明知朕意”者。汉文帝时贾山谈到的“臣闻山东吏布诏令，民虽老羸癃疾，扶杖而往听之”（注：《汉书·贾山传》。），就是这一制度的反映。近年在四川省昭觉县好谷乡发现数块东汉石表，据推测当地曾是公布诏令、立碑记事的重要场所（注：《文物考古工作十年》，文物出版社1991年版，第257页。 ）。但内容涉及机密的诏书则不许泄露和公之于众，违犯者要被治罪。武威东汉简第13号“流槐丞彭祖，坐辞讼以诏书示之众”（注：《文物》1993年第10期。）即较好的例证。
除诏书外，中央丞相、御史大夫等公卿也可根据职权范围向地方发布具体行政指示——府书，地方官员同样必须予以执行。文献中这一方面的记载相对较少，但可以借助简牍中的材料勾勒出大致轮廓。（1 ）丞相府。丞相“入则参对而议政事，出则监察而董是非”（注：《后汉书·陈忠传》。），此乃秦汉政治体制运行的枢纽。地方政务多需申报丞相府，相府也常下府书对地方行政加以指导。如居延新简EPT53 ：63“酒泉太守移丞相府书曰：太守迎卒受兵”（注：本文引用居延新简皆据《居延新简》，文物出版社1990年版，标点为作者自加。）。汉代的丞相府书，在唐、宋发展成为堂帖子、堂札子。北宋沈括说：“唐中书指挥事谓之堂帖子。曾见唐人堂帖，宰相签押，格如今之堂札子也”（注：《梦溪笔谈》卷1《故事》。）。北宋初年赵普担任宰相， 据称“其堂帖势力重于敕命”（注：《宋会要》职官一之71，又见《续资治通鉴长编》卷40。）。（2）大司农府。大司农分管财政， 在地方设有许多直属的分支机构，也经常和地方政务发生联系，郡府接受大司农指示很多。如居延新简EPT52：470B：“阳朔三年正月尽十二月， 府移大司农部椽条”等。（3）宗正。宗正职掌皇族事务，由于疏宗散居各地， 因而也时常下府书于州郡。如甘谷汉简第47号简说：“郡国太守、都尉写移书到，检案奉行，右言被书后如宗正府书、律令。”（注：本文引用甘谷汉简据《散见简牍合辑》，文物出版社1990年版，标点为作者自加。）（4）少府。见居延新简EPT52：4B“三月乙丑，右扶风顺守丞下右辅都尉丞，扶风厩宗正、少府左书到言”。（5）大鸿胪。 大鸿胪下达到地方的指令在汉简中也有发现，如居延简203、22“胪野王、 丞忠下郡，右扶风、汉中、南阳、北地太守承书从事下当用者，以道次传”（注：本文引用居延汉简皆据《居延汉简释文合校》，文物出版社1987年版，标点自加。）。野王当为冯野王，“京师称其威信，迁为大鸿胪”（注：《汉书·冯奉世传》。），故推知“胪”字前当有“大鸿”两字。（6）廷尉。廷尉主司法， 地方要将不能定罪量刑或无法统一的案件上报廷尉，时称奏谳。廷尉处理后再以廷报的形式下达地方官府执行，对疑罪则判明是否有罪，对量刑不统一的则加以明确，对律有明文不当谳的则予以驳回（详见《江陵张家山汉简奏谳书释文》，载《文物》1993年第8期）。
为保障地方行政能够在中央政令指导下高效运行，秦汉朝廷对中央政令的下行有着严格要求，以求达到“如身之使臂，臂之使指，莫不制从”的效果。首先是时效性，即中央政令必须在规定时间内迅速传送到所当施行的地方行政机构，不允许耽搁、推诿。其次是准确性，即中央政令必须完整、准确地下行地方，并得到坚决执行，而不能在运行过程中变形。为保证这两项要求的实现，秦汉朝廷采取了相当措施，并取得了良好的成效。
1.秦汉朝廷都把道路的建设和维修作为国家的重要政务，初步形成了以咸阳、长安、洛阳为中心的四通八达的交通网络。秦兼并六国后不久，即开始大规模修治道路，既有东穷燕齐，南极吴楚，江湖之上、滨海之观毕至的驰道，也有从咸阳经云阳直达九原郡的直道，还有翻越五岭至岭南的新道。驰道、直道、新道互相连接，从而形成秦时以咸阳为中心的交通网。西汉承袭秦已有成果，又新辟道路极多，尤以武帝时最为突出，有通蜀地的褒斜道、通北边的回中道、通西南夷的西南夷道和通夜郎的夜郎道，以及通西域的亭障大道等。王莽时又辟经秦岭抵汉中的子午道。东汉更注重交通。据《后汉书·百官志》，司空之职：“凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。”都城洛阳“处乎土中，平夷洞达，万方辐凑”（注：《后汉书·班固传》。），为交通枢纽。光武帝建武年间桂阳太守卫飒曾凿山通道五百余里，使内地与南方交通更为方便。发达的交通网络使得秦汉朝廷的中央政令能顺利、快捷地传送至各级地方行政机构。
2.严密的驿传制度是保证中央政令迅速、准确下行的主要措施。驿传为古代政府设置的一种供使臣出行、官吏往来和传递诏令、文书等的交通通讯组织。春秋时期，驿传已开始萌芽，《左传》中称之为遽、驲等，当时已形成数条联系各主要诸侯国的驿道干线。战国时，各国例置驿传。孟子曾谈到“德之流行，速于置邮而传命”（注：《孟子·公孙丑上》。），说明其时驿传已有较高效率。秦灭六国后，为适应各种繁杂的政务往来和牢固控制地方的需要，对战国驿传进一步加以改进，形成一整套严密的制度。秦在交通要道普置驿传，驿站网基本遍及全国。秦驿站有时称为邮，如秦简《语书》：“别书江陵布，以邮行。”（注：本文引用秦律皆据《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年平装本。）《汉书·薛宣传》颜师古注对“邮”的解释是“行书之舍，亦如今之驿及行道馆舍也”。也称为传舍，或者叫厩置，如《史记·田儋列传》：“田横乃与其客二人乘传诣雒阳。未至三十里，至尸乡厩置。”《集解》引臣瓒注曰：“厩置，置马以传驿也。”秦驿传主要用传车，《秦律十八种·金布律》规定：“传车、大车轮葆缮参邪，可也。韦革红器相补缮。取不可葆缮者，乃粪之。”用人力传递的一般不属驿传。《田律》：“近县令轻足行其书，远县令邮行之”，双方的区别比较明显。秦有专门法律管理驿传，从《晋书·刑法志》所云“故除厩律，取其可用合科者，以为邮驿令”的记载看，厩律中当有驿传事务的专门条文。秦简中的《传食》、《行书》两律，也是规定驿传管理的法律。其中，《传食》是根据爵位官秩高低对传舍所应规定的饭食标准加以明确规定；《行书》则是关于传递国家行政文书的法律规定，要求驿传传书必须迅速，尤其是皇帝诏令和其他紧急文书不允许有丝毫耽误。一般文书也要在当天内发出，对搁压者要依法论处。“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日毕，勿敢留，留者以律论之”。同时还规定驿传人员需要准确登记发文和收文的具体时间，文书若有遗失要立即汇报官府，“行传书、受书，必书其起及到日月夙暮，以辄相报也。书有亡者，亟告官”。
两汉驿传事务主要由中央直接管理。东汉是由太尉府法曹掌驿传，《后汉书·百官志》云：“法曹主邮驿科程事”。东汉太尉职权约略与西汉丞相相当，西汉邮驿当由丞相府椽属管理。当然，郡、县长吏对设在本辖区内的驿传也有相应的管辖权，如从汉简看，边郡的都尉就更多地涉及邮驿事务。驿站需定时把车辆、马匹状况上报官府，因而有专门的驿马阅具簿和驿马名籍簿，供上级定期察验。两汉中央政令的下达和地方官府的行政事务要通过邮驿传递。东汉名臣袁安就曾说过：“公事自有邮驿。”（注：《后汉书·袁安传》。）因而使用驿传要经官府同意，特别是传达中央诏令的要得到御史大夫府的批准。《汉书·平帝纪》如淳注引《汉律》说：“诸当乘传及发驾置传者，皆持尺五寸木传信，封以御史大夫印章。”孙星衍辑《汉官旧仪》也说：“其以诏使案事，御史为驾一封；行敕令，驾二封。”私用邮驿的要受罚，如东汉外戚窦景就因擅自“使乘驿施檄缘边诸郡”（注：《后汉书·袁安传》。）遭到弹劾。为确保政令的通畅，汉对驿传的速度有着专门规定，称为“程”。皇帝诏书要求最快，《汉官旧仪》云：“奉玺书使者乘驿传，其驿骑也，三骑行，昼夜行千里为程”。传递紧急军事文书的“奔命书”，也必须昼夜兼程，如《汉书·丙吉传》说：“适见驿骑持赤白囊，边郡发奔命书驰来至”。这种“奔命书”，至北宋神宗年间发展成为著名的“金字牌急脚递”制度。沈括记载说：“熙宁中，又有金字牌急脚递，如古之羽檄也。以木牌朱漆黄金字，光明眩目，过如飞电，望之者无不避路，日行五百余里。有军前机速处分，则自御前发下，三省、枢密院莫得与也。”（注：《梦溪笔谈》卷11《官政》。）普通政令的传送要求略低一些，居延简4、23有云：“廿五里，檄当行二时五分。 ”耽误的称为“不中程”， 要按规定处以罚金或夺劳的处罚， 详见居延新简EPS412：8B：“不中程，百里罚金半两，过百里至二百里一两，过二百里二两。不中程，车一里，夺吏主者劳各一日，二里夺令劳各一日”。汉驿传还有传、驿之分。传用传车，根据《汉书·高帝纪》如淳注引《汉律》又分“四马高足为置传，四马中足为驰传，四马下足为乘传，一马二马为轺传”，多用于远处传递。单置骑则称驿，常用于较短距离或紧急情况。居延新简EPF22：69：“及赉乘传者，南海七郡、牂柯、越隽、益州、玄兔、乐浪；至旁二近郡，以县厩置驿骑行”，就是较好的例证。但两者也可通称，在东汉以后，为节省开支，多仅设驿马而无车。驿传的专职管理人员见于汉简的有置尉、佐、驿候、驿丞、厩啬夫、驿小史、卒徒等，候官、燧长、亭长等也可代行邮驿事务。汉代还有邮书课来对驿传业务进行专门考课，如居延简145、34 ：“建昭五年三月临木隧邮书课”。举凡传递的方向，文书的性质、封数、装束，发文者的封泥、印章，收文的单位和人员，传受的驿站及吏卒姓名、驿站收发时刻、规定的时程与传送的方法等，都要做详细的记录以备察考，这是汉驿传制度更趋严密的突出表现。秦汉驿传的发达有力地保证了国家政令能够迅速、有效地下行至各地方，这在交通条件较差、统一刚刚完成的秦汉时期，其重要意义是不言而喻的。
3.秦汉都有严厉的律令、法规来确保国家政令在运行过程中不致出现变形。秦制尤为残酷，商鞅变法时已规定“有敢删定法令，损益一字以上，罪死不赦。”（注：《商君书·定分篇》。）汉代虽有缓和，但要求亦严。居延简332、9出现：“符令，制曰可，孝文皇帝三年七月庚辰下，凡六十六字。”由此可见，汉朝廷对诏令的传送也不允许有丝毫差错。对在文书传递过程中篡改、伪造国家政令的，更要予以严惩，这在秦汉律中称做“为伪书”罪。张家山汉简中有这样的案例，“邮人官大夫内留书八日，诈更其徼书辟罪，疑罪。廷报：内当以为伪书论”。没有发觉其为伪书并仍加以传递的也要受罚。秦律《法律答问》规定：“发伪书，弗知，赀二甲。今咸阳发伪传，弗知，即复封传它县，它县亦传其县次，到关而得，今当独咸阳坐以赀，且它县尽当赀？咸阳及它县发弗知者当皆赀”。地方官收到中央政令后不予执行或阳奉阴违的，秦称为犯令、废令，有严格的惩治措施。秦简《法律答问》说：“何如为犯令、废令？律所谓者，令曰勿为而为之，是谓犯令；令曰为之，弗为，是谓废令也。廷行事皆以犯令论”。秦律对此类官员处罚很重，“伪听命书，废弗行，耐为候”，即便是已经免职或调它任的，也要追究责任。汉代假造诏书行事的称矫诏，矫诏分害与不害两类。矫诏大害的罪至死，如“御史大夫张汤劾偃矫制大害，法至死”（注：《汉书·终军传》。）。矫诏未造成危害，甚至有功的，也仅免予追究而已，汉元帝时陈汤、甘延寿矫诏讨郅支单于的例子就很典型。对中央政令拖延推诿或拒绝执行的，也为两汉法律所不容，当时称为“废格沮事”和“不奉诏”。如《汉书·义纵传》说：“杨可方受告缗，（义）纵以为此乱民，部吏捕其为可使者。天子闻，使杜式治，以为废格沮事，弃纵市。”废格沮事，按《汉书·食货志》如淳注的解释，是“废格天子文法，使不行也。”
二、地方信息的反馈
秦汉地方信息的反馈形式有许多种，但以垂直单渠道反馈系统即县→郡→中央为主。其中，郡的地位尤为重要，县、乡等基层行政机构的各种相关信息，一般是首先集中在郡府，然后将其上报至中央政府。这是秦汉朝廷获取地方信息，并依之作出行政决策的最主要途径。此外，还有一些辅助性的方式，如监察官直接了解，皇帝及中央官吏的亲自巡视等。
1.地方行政机构的汇报。主要为郡向中央汇报。作为秦汉地方行政运行的枢纽环节，郡上承中央下达的各种行政命令，并将之传于县、乡基层；对下则汇总基层上报的材料，如《后汉书·百官志》中所说：“（县）秋、冬集课，上计于所属郡国。”东汉大臣胡广对此有详细解释，他说：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。”郡对此进行综合整理后再汇报中央政府。地方对中央的汇报又可以大致分为两类：定期汇报与随时汇报。
定期汇报是指上计，即在岁尽时把年度内的地方信息集中上报。内容包括垦田顷亩、户口变动、钱谷入出和地方治安状况等诸方面。上计制始于战国，《商君书·禁使篇》就说：“夫吏专制决事于千里之外，十二月而计书以定，事以一岁别计，而主以一听，见所疑焉。”秦昭王时，王稽为河东守，则“三岁不上计”获罪（注：《史记·范睢蔡泽列传》。）。秦简中也有较多上计制度的史料，如《秦律十八种·仓律》说：“县上食者簿及它费太仓，与计偕”，“到十月牒书数，上内史。”又《金布律》载：“已禀衣有余褐十以上输大内，与计偕”；《厩苑律》：“内史课县，太仓课都官及受服者”等。从简文看，秦在统一前的相当长时间内，县需要于十月直接上计于中央的内史。应该说明的是，秦内史并非掌治京师的汉内史，而是总理财政的重臣。西汉则例由郡丞、长史代表郡上计。清人孙星衍辑《汉官旧仪》说：“（御史）大夫见孝廉，上计丞、长史，皆放官司马门外”；“御史大夫敕上计丞、长史”等。郡守偶尔也亲自赴京上计，如《汉书·严助传》说，严助任会稽太守，“愿奉三年计最，诏许，因留侍中”。如淳注对此的解释是：“旧法当使丞奉岁计，今躬自欲入奉也。”东汉初改由专职的上计椽史上计，如居延简503、12：“上计卒史郝卿。”受计为当时大典， 西汉多由丞相代表皇帝受计。如《史记·张丞相列传》云：“（张）苍以列侯居相府，领主郡国上计者。”从《汉书·武帝纪》“因朝诸侯王、列侯，受郡国计”的记载看，皇帝也时常亲自受计。东汉则由大司徒主计。两汉上计的时间都定在九月，其中原因并非像卢植在《后汉书·百官志》注中所说“计断九月，因秦以十月为正故”。主要在于九月实为两汉的农闲时期，如武威汉简4号简所说：“诸自非九月，吏不得发民车、 马、牛给县官事。”上计是中央政府获取地方行政信息的最主要来源，朝廷不但能够通过计簿文书掌握各地的基本状况，也可以借质询计吏的机会来搜集其他相关信息。如《汉官旧仪》载西汉时：“郡国守丞、长史上计事竟，遣君侯出庭，上亲问百姓所疾苦。”东汉也是这样，如《后汉书·张堪传》中所记：“帝尝召见诸郡计吏，问其风土及前后守令能否”，就是较好的例子。
在以上计为主体的定期汇报外，地方官员还有随时向中央反馈信息的义务。如东汉名臣杜诗外任太守，“身虽在外，尽心朝廷，谠言善策，随事献纳”（注：《后汉书·杜诗传》。）。尤其是在发生较大的自然灾害时，地方官员必须随时上报，以便中央采取必要的赈济措施。秦《田律》明文规定：“雨为澍及秀粟，辄以书言澍稼、秀粟及垦田毋稼者顷数。稼已生后而雨、水潦、虫、群它物伤稼者，亦辄言其顷数。”武威汉简中的律文，也要求“吏部中有蝗虫、水火，比盗贼。不以文移，耐为司寇”。此外，仓储状况、调兵等重大举措，也必须随时向中央汇报。如秦简《仓律》：“入禾稼、刍稿，辄为
籍，上内史”；《汉书·景武昭宣元成功臣表》：“元狩二年坐为上党太守发兵击匈奴不以闻，免”等等。地方官员对中央政令也可以根据当地实际情况提出意见，并随时反馈朝廷，如东汉时马棱任广陵太守，“时谷贵民饥，奏罢盐官，以利百姓”（注：《后汉书·马援传》。）。
2.鼓励吏民积极上书言事，是两汉中央获取地方信息的重要途径。秦严刑苛法，民众摇手触禁，尤其在秦二世、赵高等人的恐怖统治下，各地吏民根本不敢把真实情况上报秦廷。西汉统治者吸取了秦亡的历史教训，鼓励民众上书言事，允许吏民对中央政令发表自己的意见，也可以把地方信息直接上书给朝廷和皇帝。东汉更把反映民意的“谣言”作为评判地方官员的主要依据之一。因此，两汉吏民上书言事甚至亲自诣阙的事例相当普遍，如《后汉书·杨震传》：“寻有河间男子赵腾诣阙上书，指陈得失。”对颇有政绩的地方官，当地吏民可以上书请其留任，像《后汉书·种冷却暠传》记种暠为凉州刺史，“甚得百姓欢心，被征当迁，吏人诣阙请留之”。反之，对贪官酷吏，民众也有权加以告发。《汉书·酷吏传田广明传》中就说：“兄云中为淮阳守，亦敢诛杀，吏民守阙告之，竟坐弃市。”东汉尤其鼓励吏民上书，“诸上书言事有不合者，可但报归田里”（注：《后汉书·第五伦传》。），所以吏民上书言事者甚众。像周举“上书言当世得失，辞甚切正”；李云“忧国将危，心不能忍，乃露布上书”；崔骃“在事数言便宜”（注：分见《后汉书》周举、李云、崔骃本传。）等，都是很有名的例子。两汉还有保障民众上书“言变事”的制度。变事，本义为叛乱、兵斗等紧急、非常之事，但从实际情况看，“言变事”的内容比较宽泛，民众可以借此把对地方行政以及对地方长吏的意见反馈中央，也可以对朝廷大政加以评议。如《汉书·梅福传》：“数因县道上言变事，求假轺传，诣行在所条对急政。”言变事者可以乘驿传诣阙，地方官不得阻拦。如《后汉书·寇恂传》载：“建武二年，（寇）恂坐系考上书者免。”这对朝廷更全面地了解地方情况是很有益的。
3.皇帝亲巡与使者巡行。秦凭借强大的武力，次第消灭了东方六国。但各地方始终存在较严重的反秦情绪。在这种历史背景下，秦始皇频繁地巡视全国，主要是为了达到直接了解地方动向和显示秦政权的强大两个目标。汉代皇帝也把出巡作为了解下情的必要手段。例如，汉武帝亲巡北边，就发现了地方官们隐瞒不报的“新秦中或千里无亭徼”（注：《史记·平准书》。）的严重问题。不过，皇帝亲巡虽有利于得到第一手的地方信息，但对地方行政和当地民众生活干扰较大，往往被视为好大喜功的弊政。因此，汉代一般是采用皇帝选派亲信使者出巡的办法，借以“览观风俗，察吏治得失”，把大量的地方真实信息反馈中央，为朝廷决策提供必要的依据。例如汉宣帝就时常派遣使者巡行各地郡国，询问民间疾苦，了解当地状况。按照汉代的惯例，民众可以向使者申诉冤情，由使者汇报朝廷。如《汉书·张敞传》记载：“舜家载尸，并编敞教，自言使者。使者奏敞贼杀不辜。”使者也可以直接考察地方吏治，像宣帝时名臣盖宽饶出行各地，“多所称举贬黜，奉使称意”（注：《汉书·盖宽饶传》。）。东汉顺帝时，巡行天下的8 位使者也得到“其刺史、二千石有赃罪显明者，驿马上之”（注：《后汉书·周举传》。）的授权。对边疆地区，汉代经常派出专门的行塞使者、劳边使者等巡行，如居延新简EPT52：616中的“行塞使者、劳边使者，太守君”。正因为目的在于切实掌握地方的真实信息，所以充当使者的多为皇帝身边的博士、谏大夫、谒者、郎等官，他们虽然官位不高，但却能直接向皇帝本人汇报。汉元帝所以能够在永光元年批评丞相、御史大夫救灾不力，即因为“郎有从东方来者，言民父子相弃”（注：《汉书·于定国传》。）。
4.丞相府属吏出行地方。丞相府史出刺郡国的制度，废止于汉武帝征和四年。但作为国家行政机制运行的重心，丞相在此后也依然不定期地派属吏出行，以力图搜集更多的地方信息。如宣帝朝名相魏相，“敕椽史案事郡国及休告从家还至府，辄白四方异闻，或有逆贼风雨灾变，郡不上，相辄奏言之”（注：《汉书·魏相传》。）。丞相对郡国汇报有怀疑的，也可以径自派丞相史前往独立调查。像成帝朝外戚王立与南郡太守李尚强占民田的大案，根据《汉书·孙宝传》的记载，就是因为丞相史的前往案验而败露的。
此外，刺史作为中央派驻地方的监察官，向朝廷报告地方信息，更是其职责所在。由此可见，秦汉地方信息的反馈存在着多条渠道，但它们之间不可等量齐观。因为在几种反馈渠道中，毕竟是以各地方官员的垂直汇报为主，其他各种渠道为辅。几个方面互相交叉，互相配合，形成在单渠道反馈为主体前提下的多渠道反馈系统。这种情况在汉代表现得尤为明显。
秦汉对地方信息反馈的主要要求是时效性、完整性和真实性。时效性，就是规定地方行政机构必须尽可能迅速地把地方信息反馈到中央，使中央有做出处理反应的充裕时间。完整性，是指地方官要做到把辖区内正面、负面的信息全面地反馈中央，不能以偏概全、避重就轻，使得朝廷对各地状况始终保持准确的整体性把握。真实性，则是要求地方反馈至中央的信息必须做到准确、真实，因此只有这样方能为中央做出正确决断提供必要基础。正是为了保证地方信息反馈的时效性、完整性和真实性，秦汉朝廷都采取了许多相关措施。其中，时效性主要通过道路条件的改善和严密驿传制度来实现，完整性和真实性则依靠严格的行政法规来保证。对不全面反馈信息，特别是拒绝汇报对个人仕途不利信息的地方官，秦汉都规定有严厉的处罚措施。秦律中把这类行为定为不忠于君主的大罪，像秦简《语书》中就指出：“今法律令已布，闻吏民犯法为间私者不止，私好、乡俗之心不变，自从令丞以下知而弗举论，是即避主之明法也，而养邪辟之民。如此则为人臣亦不忠矣。”汉武帝时制定有“沈命法”，对不及时向中央汇报盗贼情况的地方官，严重的要处以极刑。为引导地方官敢于全面反馈信息，东汉对及时反馈负面信息的地方官往往减轻处罚，如李固就曾谈到：“暠、承以首举大奸而相随受罪，臣恐沮伤州县纠发之意，更共饰匿，莫复尽心”（注：《后汉书·种暠传》。），因而建议从宽处理。相反，对弄虚作假、欺骗中央的则要加重惩处。秦简《法律答问》规定：“廷行事吏为诅伪，赀盾以上行其论，又废之。”汉代称此类行为为“谩”，凡坐欺谩的地方官，起码都要被撤职。如《汉书·景武昭宣元成功臣表》载西汉时郝贤“坐为上谷太守入戍卒财物，计谩，免”。东汉荆州刺史度尚“见胡兰余党南走苍梧，惧为己负，乃伪上言苍梧贼入荆州界”，结果弄巧成拙，其真相败露后，“诏书征尚到廷尉，辞穷受罪”（注：《后汉书·度尚传》。），反被加重惩治。为保证地方信息的真实程度，汉代皇帝经常下诏，督促丞相、御史大夫对地方官的汇报要严加检查，“疑非实者，按之，使真伪毋相乱”（注：《汉书·宣帝纪》。）。对发现的问题，强调从重、从快处理，例如《史记·张释之冯唐列传》就记载：“云中守魏尚坐上功首虏差六级，陛下下之吏，削其爵，罚作之。”如此有意识地加大惩治力度，正是为了杀一儆百，防止出现虚报的泛滥。
三、存在的主要问题
如果从整体上对秦汉地方行政运行机制进行把握，可以把它简单概括为垂直领导和单渠道为主体下的多渠道反馈。这种行政体制较理想的运行模式是：王朝中央政府能够通过地方行政机构的层层汇报和其他辅助性渠道，迅速、完整、准确地获得地方信息，并在此基础上经过集体讨论做出妥当的决策。然后使用皇帝制、诏、令、敕和诸公卿行政文书等多种形式，经由顺畅的驿传，高效而又准确无误地传达到郡、县、乡、里各级地方行政机构，由他们不折不扣地遵照执行。应该说，西汉武、昭、宣三朝，东汉光武、明、章时期，地方行政的运行状况是相对比较理想的，基本上发挥出这套运行机制的优点。但是，即使在这些政治较清明的繁荣时期，这种体制本身所蕴含的弊端也不断地暴露，更勿论衰乱年代了。
分析当时历史实践的得失成败，可以发现秦汉地方行政运行机制中容易出现问题的几个主要环节：1.中央政令下行不畅，效率不高，无法在要求时限内传送到各地方行政机构。这其中有交通较差、驿传不力等客观因素，但更多地则是由于郡府等中转环节的人为耽搁。2.中央政令下行不通，是指地方官员对中央政令不予执行。如东汉时周结
担任渤海太守，“每敕令到郡，辄隐闭不出，先遣使属县尽快刑罪，乃出诏书”（注：《后汉书·周传》。）。这种对中央政令的变相抵制行为，是当时长期存在的严重问题。《汉书·循吏传·黄霸传》记载说：“时上（汉宣帝）垂意于治，数下恩泽诏书，吏不奉宣。”汉成帝在诏书中也曾慨叹道：“数敕有司，务行宽大，而禁苛暴，讫今不改。”（注：《汉书·成帝纪》。）东汉时期更发展到“州郡记，如霹雳；得诏书，但挂壁”的程度，使许多中央政令变成一纸空文，难以收到实际的效果。3.中央政令在运行过程中变形。秦汉时期，许多中央政令本身不失为解决时弊的较佳方案，但地方官员在执行过程中，却往往有意识地断章取义，上下其手，把它们改造成谋取私利的捷径，从而使得中央政令被严重扭曲甚至变质。汉昭帝朝，盐铁会议中的贤良文学们已经认识到了这一问题，指出：“今县官之多张苑囿、公田、池泽，公家有鄣假之名，而利归权家。”（注：《盐铁论·园池》。）像此类事例不胜枚举。东汉明帝朝因瘟疫禁止商贾经营田业，同时推广新耕作法，本来是保护自耕小农的应急措施。但根据《后汉书·刘般传》记载，“郡国以官禁二业，至有田者不得渔捕。”“又郡国以牛疫、水旱，垦田多减，故诏敕区种，增进顷亩，以为民也。而吏举度田，欲令多前，至于不种之处，亦通为租”。结果，便民措施完全蜕变成了扰民的弊政，难怪引发了民众的广泛抵制。又如和帝朝曾经因灾荒，要求各郡国上报贫困户数，以便加以赈济。但贪婪的地方官们乘机盘剥，“往者郡国上贫民，以衣、履、釜
为赀，而豪右得其饶利”（注：《后汉书·孝和帝纪》。），结果反而加重了百姓的痛苦。这方面最惨痛的历史教训是王莽改革的失败，正如著名历史学家何兹全先生所指出的：“王莽的政策，即使本身是好的，如五均、赊贷、六管，但一经官僚机构去推行，好的也就变成坏的了，官僚们的贪污腐败，什么东西在他们手里一过都变了质。”（注：何兹全：《中国古代社会》，河南人民出版社1991年版，第343页。）4.由于以单渠道反馈为主，地方官拒绝反馈于己不利的信息，也始终是秦汉地方行政运行中的难题之一。这使得许多急需解决的地方问题长期反馈不到中枢决策系统，以至于旷日持久地延误下去，最终导致无法收拾。比如秦二世继位不久，各地即爆发了反秦暴动，但真实的信息却长期难以抵达秦廷，直到义军兵临关中，二世方如梦初醒。王莽统治后期，各地也是民变蜂起，而地方官们往往隐瞒真相，终陷于灭顶之灾而无法自拔。5.虚报不真实的地方信息，同样是当时的严重问题。地方官为获取升迁而虚报、夸大政绩，在两汉是很普遍的现象。《汉书·循吏传·王成传》就说：“或对言前胶东相成伪自增加，以蒙显赏，是后俗吏多为虚名云。”西汉名臣贡禹也说道：“（郡国）则择便巧史书、习于计簿能欺上府者，以为右职。”（注：《汉书·贡禹传》。）东汉时地方官的虚报问题更加严重，殇帝朝的情况是“郡国欲获丰穰虚饰之誉，遂覆蔽灾害，多张垦田，不揣流亡，竞增户口，掩匿盗贼”（注：《后汉书·孝殇帝纪》。）。安帝朝也是“郡国更相饰匿，莫肯纠发”。安帝本人曾下诏诘责说：“被蝗以来七年于兹，而州郡隐匿，裁言顷亩，今群飞蔽天，为害广远。所言所见，宁相副邪？”（注：《后汉书·孝安帝纪》。）但也是无可奈何。
总之，我们可以得出如下简短结论：秦汉地方行政运行机制中的问题多，阻碍大，除少数时期情况较好外，长期都存在较大的问题。尤其是中央政令在运行中走形和地方信息反馈不准确的难题，始终难以得到有效的解决。