政府投资公办养老事业改革发展研究
——以C市为例
●殷悦
（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉430072）
[摘要] 目前，我国已经进入老龄化社会，养老问题已经成为影响国家高质量发展进程中亟待解决的社会焦点问题，能否建立健全完善的社会养老服务体系成为影响一个城市稳定发展的关键因素。公办养老机构在分担社会养老压力、满足老年人生活居住需求、承担特定人员的供养任务中发挥着重要作用。文章认为随着公办养老机构职能定位的重新定义，管理模式面临现实考验、发展活力不够充分等问题，需要进行对症下药的体制机制改革。
[关键词] 公办；养老机构；职能转变
2019年，《经济蓝皮书》发布，其中一个重要信号表明，当前世界面临人口老龄化的问题，“大部分国家的抚养比上升，干活的人相对比较少，被养活的人相对比较多”。①同时，中央经济工作会议也谈到了未来养老的问题，提出再拨一部分国有资本到社保基金，“都是为这些问题，不能说未雨绸缪，就是为这个问题多做准备。要说十多年前设社保基金这笔钱的时候是未雨绸缪，现在基本上已经面临这个问题，这个问题会越来越突出”。
任务驱动型作文名称是张开的杰作，而其命制形式不是我国独创，它的渊源是国外的作文。比如美国SAT试题，能力上，注重考查考生的提出观点与用逻辑或数据支撑观点和严密推理的能力；内容上，“都和公共问题息息相关，或与现实问题挂钩，或探讨基本理念问题”。（《难以套题的外国高考作文》，商群《南方周末》）2015年来，任务驱动型作文材料直面公众生活领域，在任务指令下完成对材料的思辨理解，使得它的作文思维区别于以前的作文。要在思辨中将情景材料涉及的事与理论清，这就是任务驱动型作文的独到之处。
有数据表明，随着我国人口寿命的延长，而且出生率近几年虽有所增加，但也不会有巨大的增幅，预测到2022年我国65岁以上的人口数将超过0-14岁少儿人口数。②而我国也将从儿童产业时代迈入养老产业时代。
一、C市公办养老基本情况及改革发展成效
截至2018年年底，C市60周岁以上老年人口达31.16万人，占全市户籍人口数的29.2%，其中80周岁以上高龄老年人达4.6万人，老年人口呈现基数大、增速快、高龄多的态势，C市已成为深度老龄化城市。
2013年9月，国务院下发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），明确提出要“开展公办养老机构改制试点”，同年12月，民政部下发了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（民函〔2013〕369号），正式开启了我国公办养老机构转制的步伐。③与此同时，C市开始了养老机构改革的步伐。
另外，从宏观角度来看，在当前消费升级的大背景之下，中国家用电器研究院适时推出的“嘉电”评测项目具有非常重要的意义。北京苏宁易购副总经理程峰先生表示，据苏宁易购大数据显示，近年来，越来越多的消费者已经不再通过单纯的搜索产品或者叠加功能关键词来搜寻，反而是对产品的功能细分需求越来越强烈。人们更青睐线下渠道能够营造场景体验的这种模式，这使得线下渠道逐渐成为消费升级的主战场，更全面的开始迎合消费者对于高端家电的体验需求。“嘉电”的出现，能够从权威角度更直观的给消费者进行选购指导，带领消费观念升级。
面对挑战，C市树立积极老龄化思想，以满足社会不断增长的多样化养老需求为工作出发点和落脚点，不断改革创新，充分发挥个人和家庭基础作用、政府主导作用、社会主体作用和市场决定作用，始终坚持以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相融合的发展理念，有效推进全市养老服务体系建设。
刘崐是清末著名的历史人物，也是清末湖南地区具有重大影响力的高级官员。他一心一意为朝廷尽责，对朝廷效忠，十分廉洁,是当时公认的忠臣和清官。从1844年到1882年的38年时间里，刘崐历经道光、咸丰、同治、光绪四朝，仕途显赫,著述颇丰。著作有《刘中丞奏稿》八卷、《刘侍郎奏议》。北京故宫西华门旁的中国第一历史档案馆内收藏有几百副由刘崐书写的奏折，军机处上谕档内也有关于刘崐的记录近三百多条。民国《景东县志稿·艺文志》载有刘崐时文，《禺稷颜子易地则皆然》《通天地人为儒赋》《学然后知不足赋》和《重修岳麓书院记》《岳麓续志补编》等。
（一）养老事业发展的组织体系得到全面加强
通过政府的有力举措和相应职能部门的高度配合和有力推动下，全市上下加快养老体系建设的意识得到进一步增强，④改革共识得到进一步凝聚，形成了政府领导、民政牵头、部门协作、社会参与的良好工作格局，为养老事业的加速发展提供了可靠的组织保障和良好的社会氛围。
（二）公办养老机构社会化改革稳步推进
建成C市敬老院，在全省首创全市特困老人市级集中供养。为推进C市公办养老机构社会化改革提供了政策依据，助力养老服务供给侧改革，提升机构养老服务水平。⑤通过公开招募方式引进热心养老事业、拥有资本实力、具有养老服务行业运营经验的法人组织实行规模发展、连锁经营，提升服务水平。
（三）居家养老服务工作全面加强
建成“虚拟养老院”，实现乡镇全覆盖，建立市、镇、村三级居家养老服务管理网络，⑥由专业社会组织为有服务需求的居家老人提供助餐、助洁等基本生活照料服务以及康复护理服务。将全市年满84周岁的高龄老年人纳入政府购买居家养老服务补助范围，进一步扩大惠民养老政策的受惠面。开展多层次、广覆盖的宣传，政策知晓率不断提高，⑦今年以来共有7000多位符合条件的老年人申请享受政府购买居家养老服务，总服务时长超20万小时。
（四）社区养老设施建设有力推动
将新建住宅区养老服务用房配置要求纳入规划审批的前置条件，⑧并通过置换、租赁等方式落实老旧住宅区养老用房要求，全市住宅小区社区养老用房全面增加，不断提高社区养老设施社会化运营比率，管理水平不断提升。⑨
二、C市公办养老改革发展进程中存在的问题
⑤张明，朱爱华.城市老年人社会服务体系研究[M].科学出版社，2012。
（一）机构养老服务能力有待提高
当前，乡镇养老机构的硬件设施相对落后，服务水平普遍较低，基本没有护理能力，存在“不能收”现象，难以满足日益增长的失能、半失能老人入住养老机构、获得适当护理的需求，此种情况在农村地区尤为突出。⑩很多养老服务的专业人员缺失，一方面是对服务养老本身工作一定的排斥性，带来社会的认同感不强；另一方面是具有专业服务能力和素质人才培养不够。
积极开展“老年精神关爱行动”，定期对经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智和失独等重点老年人开展心理关爱服务。加大宣传力度，调动各相关部门、社会企业为老服务的积极性，开展形式多样、丰富多彩、健康有益的各类公益性为老服务活动，16丰富老年人精神文化生活，营造全社会敬老、爱老、孝老的良好氛围，让老年人拥有更多的获得感和幸福感。
（二）社区养老用房问题仍需重视
近年来，虽然有不少老旧住宅小区的养老用房问题得到了较好的解决，但随着城乡存量可利用闲置房屋资源的日益减少，社区养老设施后续建设用房问题日益突出，需要引起足够的重视，要充分挖掘、整合资源予以妥善解决。
（三）日间照料中心服务内容有待拓展
按照确保“公有资产不流失、养老用途不改变、服务水平有提升、医养融合深度发展”的原则，引入市场机制，实行公办养老机构公建民营运营机制改革。14条件成熟的先行改革，分步实施，分类推进。逐步推进全市公办养老机构实现社会化运营。到2020年，全市除C市敬老院保留公办公营、履行政府兜底保障职能外，其他公办养老机构全部实行社会化运营，实现全市每千名老人拥有养老机构床位数不少于45张、社会力量举办或经营的养老床位数占比达到70%以上的目标。乡镇政府应结合当地老年人口状况、现有公办养老机构建设规模、入住情况、运营服务、周边环境等，制定改革计划，对现有公办养老机构实施改扩建，通过公开招标（招募）方式引入养老机构运营主体，推进改革进程。
（四）居家养老服务内容比较单一
由于居家养老服务人员的能力有限，具有专业素养的护理工作者较少，C市目前的居家养老服务多以提供基本生活照料服务为主，专业的康复护理服务和精神慰藉服务较为缺乏，影响了自费购买居家养老服务市场的进一步拓展。
三、C市公办养老改革的发展方向
由表5看出，在相同pH条件下，供试土壤对Cd离子的吸附量与初始浓度呈正相关；在不同pH条件下，土壤对重金属离子Cd的吸附量随pH升高而逐渐增大，在较低初始浓度下，吸附量随pH的增加变化并不明显。对以上现象的解释是：当初始浓度较低时，镉离子会首先被土壤高结合能点位所吸附(此时为专性吸附，受pH的影响较小)；随着初始浓度的增加，土样溶液中的镉离子逐渐占据高结合能点位，此时土壤低结合能点位开始吸附镉离子(此时以非专性吸附为主，由于质子的作用而受pH影响较明显[22])。
（一）着力推进公办养老机构社会化改革
C市目前的大部分城乡社区老年人日间照料中心仍以为自理老年人提供的文体娱乐活动为主，为失能、半失能老年人提供的康复护理服务相对较少，11能力也相对不足，服务内容存在短板。
总结会的时间快要到了，杨笑同学站起来说：“我最想感谢的是我们班主任刘老师，因为她待我们真的像自己的孩子一样。我因为400米接力赛没有跑好哭了，刘老师过来安慰我，还给我拿来了几块糖果，让我跟其他的同学一起分享。”我没有想到自己的一个小小的行为，竟然在学生的心里留下了深刻的印象。
苏南地区属亚热带湿润季风气候，具有四季分明、季风显著、冬冷夏热、春温多变、秋高气爽、雨热同季、雨量充沛、降水集中、梅雨显著、光热充沛、气象灾害多发等特点。
（二）建管并举提升社区居家养老服务水平
进一步加大投入，加快村（社区）老年人日间照料中心、老年关爱之家、助餐点、助浴点等社区养老设施的布点建设。加大社会力量连锁经营社区养老设施的扶持力度，推进专业化、精细化的管理。逐步向其他服务拓展，实现养老服务供给与老年人需求的精准对接。大力培育发展居家养老服务企业和机构，为社区居家养老提供专业服务支撑。
公办养老机构改革是一个需要长期、持续推进的过程，涉及转制方式、人员安置、国有资产管理、服务质量监管、风险防控等多个方面。我国推进公办养老机构转制仅两年的时间，无论是在政策理念上，还是在操作实践上，都还没有充足的积累与明确的模式。12各地在推进公办养老机构转制的过程中，大都是先行先试，边实践边摸索边总结，在公办养老机构职能定位、服务人群、筛选标准、价格管理、资产评估、人员分流、监管指导等方面，各地都是因地制宜。13要积极顺应养老服务需求新变化，针对关键领域、薄弱环节进一步完善政策体系，在加大供给、释放需求等方面出台更为精准的政策举措，深化体制改革，完善市场机制，注重统筹发展，全力推动全市养老服务业迈上新台阶。
（三）深化医养融合发展
以公办养老机构社会化改革为契机，深化医养融合发展，到2020年，实现公建民营养老机构的护理床位占总床位比率不低于70%的目标，使养老机构具备养老护理双重服务功能。15在社区开设护理站、老年病床，为社区失能、半失能老人提供日托、临托服务和居家护理服务。
（四）突出做好老年人精神关爱服务
传播科技成果 传承浙江精神——寄语“八八战略”实施15周年暨期刊新栏目《生态环境气象》诞生 张晓晨、《浙江气象》编辑部(4∶48)
非正常涉诉信访治理的路径探讨——以电影《我不是潘金莲》为引……………………………………………………………肖 文（5）：32
四、结语
通过对C市政府投资公办养老事业改革发展研究，分析了从县市级发展公办养老改革的可行性和可操作性，要把养老事业改革放入社会事业改革大环境下，在社会治理、社区治理的现实条件下，真正因地制宜走出一条适合当地社会发展的养老事业新路子，这是满足人民群众日益向往美好生活的迫切需要，也是破解老百姓牵肠挂肚的发展难题。
注释
⑥张庆伟.公办养老机构定价探讨——以杭州为例[J].社会科学家，2015（8）：55-58。
②陈功.我国养老方式研究[M].北京大学出版社，2003。
③程启智，罗飞.中国公办养老机构改革改制路径选择[J].河北经贸大学学报，2016，37（2）：48-52。
④董亚红.中国社会养老服务体系建设研究[M].中国社会科学出版社，2011。
虽然C市在养老服务体系建设上作了大量的工作，也取得了阶段性的成果，但与人民群众特别是老年群众的期盼还有一定差距，与上级的要求相比还有不足，主要存在以下问题：
①陈爱如，丁晨.不同所有制养老机构的发展策略研究——基于供需视角的考察[J].陇东学院学报，2016，27（2）：74-78。
⑦王子彧.政府责任视角下的城市公立养老机构定位分析[D].中国社会科学院研究生院，2013。
国内外研究报告指出，甲醛是许多水产品的一种代谢中间产物，分布广泛。但大多天然食物中甲醛含量较低，不会对人体健康造成威胁。水产品中内源性甲醛的主要前体物质是氧化三甲胺，是鱼鲜美味道的主要来源。目前认为水产品中内源性甲醛主要通过2种途径产生：一为生物途径，氧化三甲胺可在内源性氧化三甲胺酶和微生物作用下，脱甲基生成二甲胺和甲醛；另一条为非酶途径，主要是高温过程的热分解。这2种分解途径都使得鱼肉组织发生变化，影响水产品的品质和风味。此外，体内脂质的氧化或过氧化、氨基酸的代谢，以及脱甲基反应也可产生甲醛；甲醛亦是嘌呤、胸腺嘧啶生物合成的中间产物。
⑧赵婷婷.我国养老机构的地位、性质及运行方式研究[J].社会工作，2012，5（20）：79-84。
⑨林立.民办养老福利机构发展的战略分析——基于SWOT模型的分析[D].厦门大学，2007。
⑩贾素平.多元化视角下我国公办养老机构的发展与创新对策[J].社会福利，2016（3）：18-21。
11 孙光德，董克用.社会保障概论[M].中国人民大学出版社，2002。
12 仝利民.老年社会工作[M].华东理工大学出版社，2006。
13 孙建萍，周雪，杨支兰，申华平.国内外机构养老模式现状[J].中国老年学杂志，2011，4（31）：1264-1265。
不少院校在办学过程中都对“工作室制”的教学和管理进行了积极探索，对工作室的基本结构、筹建办法、运转机制等开展了深入研究。研究表明，基于“工作室制”的教学模式，对任课教师有较为明确的要求，能充分发挥教师的工作积极性；能根据工作室学生学习状况及时调整教学，处理好学生个体差异与统一教学要求的矛盾，使教学各个环节易形成一个有机整体，把专业教学理论与具体的实践结合起来并体现出专业的教学特点，最终提高教学质量。
14 周广庆.人口老龄化对社会发展和社会建设的影响[M].浙江大学出版社，2013。
15 张庆伟.公办养老机构定价探讨——以杭州为例[J].社会科学家，2015（8）：55-58。
16 韦琪.城市公共养老服务中的政府角色研究——以青岛市为例[D].山东大学，2018（5）。
[作者简介] 殷悦，武汉大学硕士研究生，研究方向：政治与公共管理。
[责任编辑：余静]
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