城市化进程中的财税政策取向思考，本文主要内容关键词为：财税论文,取向论文,进程论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化是当前我国的一个热点问题。2000年美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经说过：影响21世纪人类进程两件最深刻的事情：第一是以美国为首的新技术革命，第二是中国的城市化。2003年，我国人均GDP首次突破1 000美元，相当数量的大城市人均GDP已经达到或超过3 000美元。截至2003年底，全国城镇化率已达40.53％，城市数量增加到662个，其中超大、特大城市已达46个，城市已成为我国国民经济发展的重要载体，城市经济对我国GDP的贡献率已超过70％，这标示着我国已进入城市化的快速建设和发展期。
国内外城市的发展表明，城市化是一把双刃剑。一方面，城市化可以促进经济的繁荣和社会的进步，能够集约地利用土地，提高能源的利用效率，促进社会服务的发展，有效地缓解就业压力，破解“三农”难题，消除城乡二元结构，实现社会公平；另一方面，人口压力、资源短缺和环境污染问题已成为城市化的发展进程中所面临的巨大的难题。本文拟从城市化进程中所面临的人口、资源和环境问题出发，探讨今后财税政策应如何发挥其相应的作用，以推进城市化进程的顺利进行。
一、城市化发展中的人口问题及其相应的财税政策取向
(一)城市化进程所带来的人口问题
据中国科学院可持续发展战略组的研究，中国城市人口的三大高峰，即人口总量、劳动就业人口总量、老龄人口总量将相继来临。首先，目前我国人口数量已达13亿，今后每年将新增1 000万—1 200万人口，预计到2030年左右，人口总数将达到15—16亿。按照城市化率每年不低于1％来计算的话，到2020年我国城市化率将达到55％—60％，按2020年我国14亿6 000万人口计算，城市人口将达到8—9亿；其次，由于产业经济结构调整，我国出现了大量的下岗职工及失业人口，根据国家民政部的统计，截至2003年底，全国2 246.8万最低生活保障的城镇居民中，下岗人员518.4万人，失业人员409.1万人，下岗失业人员占了41.28％；同时随着城市化进程的加快，大量农村人口离开土地进入城市第二、三产业，目前我国建筑业的90％、煤炭采掘业的80％、纺织服务业的60％以及城市一般服务业的50％的从业人员已被农民工所取代；第三是老龄人口问题，目前我国60岁以上的老人已达10％，预计到2050年会达到3.3亿的老龄人口。城市人口的增加，带来诸如住房紧张、交通拥挤、绿地减少、教育、卫生等滞后的问题，尤其是对我国目前的社会保障体制提出了严峻的挑战。本文将就城市化进程所带来的人口问题对社会保障体制的冲击做出财税政策的选择思考。
(二)完善社会保障制度的思考
从俾斯麦最早在德国发明建立社会保障体系至今已经有100多年的历史，其间各国都先后建立了自己的社会保障体系。我国的社会保障体系是根据国务院出台的城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等方面的条例和决定，建立了城镇职工的社会保险体系，同时随着城镇居民最低生活保障条例的出台，又进一步完善了社会救济制度，但从总体上来说，我国的社会保障体系极不健全，并且各类社会保障事业发展极不协调，滞后于经济和社会发展的需要，社会保障资金缺口很大，社会保险基金管理不规范。因此为适应中国加快城市化进程的要求，我们应尽早尽快地完善我国现有的社会保障体系。
1.建立面向全社会的统一社会保险制度。目前，一些非公有制企业利用劳资管理不规范的漏洞，没有给全部职工缴纳养老保险，特别是外来工、农民工等都没有参保，削弱了社会养老保险的统筹功能。借鉴深圳经济特区社会保障制度改革的启示，把养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖范围扩大到城镇居民以及城市化进程所带来的大量的农业转移人口，从而扩大现行社会保障体系的社会保险覆盖面，创造良好的平等竞争的市场环境，解决目前农民工的农村户口所带来的难以真正融入城镇社会，并被面向城镇居民的相关制度主要包括社会保障制度所排斥的阻碍，从而进一步推动城市化的进程。
2.在条件成熟的情况下，尽早开征社会保险税。针对我国的具体情况、不同的区域、不同的收入人群及现有的技术水平，依法确立计税依据、纳税人和适用税率，可以考虑先试点、后推广，慎重推出。以税收的方式筹措社会保障基金是国际惯例，有利于用法律形式规范社会保障制度，提高社会保障的社会化程度，能够将企业和个人的应尽义务用法律形式固定下来，为减轻财政和企业负担创造了条件。
3.建立社会保障预算。通过预算管理，实现社会保障基金的收支运行法制化，加大其透明度。在社会保障预算中将社会保险税、社会保障资金运营收益、变现部分国有资产收入、财政拨款及补贴等反映在收入方，将社会养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、社会救济、社会福利基金等反映在支出方，收支对应，分开核算，分别管理，从而完善社会保障的财务管理制度。
4.建立社会化、信息化社会保险管理方式。配合社会保险税的开征，在各地税务机构设立个人及单位社会保险账户，并通过计算机系统，实行全国联网，其缴纳的社会保险税及使用情况、补助或救济情况均在账户中有所反映，从而有助于社会保障制度的社会统筹，并为城市化进程中的人口跨区自由流动提供了良好的外部环境。
5.建立实物与现金相结合的社会救济制度。社会救济制度所面对的是社会弱势群体，社会救济资金来源是来自于一般性税收，而非社会保险税，我国中央财政社会救济福利支出2003年已达217.69亿元。可以借鉴西方的社会保障制度，针对这部分群体或家庭的具体情况，可以采用发放食物券与现金相结合的方式，充分提高这部分社会保障资金的使用效率。
6.建立社会保险基金的投资运营体制，规范社会保险基金管理。社会保险基金会作为基金运营的管理决策机构，制定相应的政策法规，拓宽融资渠道，发挥保险机构、储蓄机构的作用，充实保险基金，提高投资回报率，健全投资风险评估制度和投资监管制度，由财政、审计部门严格审计监督，以保证社会保险基金的安全运营。
二、城市化发展中的资源瓶颈问题及其相应的财税政策的取向
(一)资源现状
城市化带来的资源和能源的严重短缺，已成为经济增长所面临的刚性约束之一。随着城市化水平的提高，各类人均资源消费量迅速扩张，人口与资源的矛盾将更加尖锐，而目前资源的利用又极不合理，浪费和破坏现象严重，能源利用效率低下，资源综合利用率不高，资源保护力度不够，又直接加剧了资源的浪费。中国能源研究会理事长、煤炭工业协会会长、工程院院士范维唐说：我国能源利用效率目前仍然很低，比以发达国家为主要成员国的经济合作与发展组织OECD国家落后20年，相差10个百分点，能源浪费强度大大高于发达国家及世界平均水平，约为美国的3倍，OECD国家平均的3.8倍，日本的7.2倍。同时，能源消耗过度，根据世界银行2002年的报告，G-7(工业发达7国)每创造1美元，平均能耗为11.7×106焦耳，中国每创造1美元平均能耗为69×106焦耳，是G-7国家的5.9倍，美国的4.3倍，法国的7.7倍，日本的11.5倍。
1.水问题已成为制约经济和社会发展的最大的资源瓶颈。日前我国人均淡水资源占有量不足世界人均水平的1/4，与世界主要大国俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚相比，是水资源最丰富的加拿大的2.3％；每年水的开采量为人均460.0千立方米，又仅次于美国居前列；农业用水比例最大，是加拿大的7.3倍；灌溉面积占耕地面积的份额为52％，在大国中比例最高，是其中最小者加拿大的26倍。我国年总缺水量为360亿立方米，其中农业缺水300亿立方米，城市缺水60亿立方米，农业综合用水效率仅为0.3—0.4，照此发展下去，当城市化达到更高水平时，随着人口增长，工业化水平的提高，中国的水安全及最基本的生活用水都将受到严重威胁。
2.耕地面积继续减少，粮食生产压力加大。目前我国已有4 200万公顷的耕地出现了不同程度的水土流失，占全部耕地面积的43％左右，每年约有50亿吨泥沙流失，其中62％左右来自耕地表层，与此同时，土地荒漠化、盐碱化面积不断增加，与世界主要大国相比，人均成熟土地面积0.21公顷，是澳大利亚的6.6％，人均耕地面积是世界人均水平的40％；随着城市化进程的日益加快，又带来了全国新增城镇和工矿区用地的日益增加，根据国土资源部的专项统计，1999—2003年，全国新增城镇和工矿区用地总计1 404万亩，其中占用农耕地790万亩，约占总用地的56％。
3.矿产资源和能源的短缺，是城市化进程的又一致命冲击。我国人均矿产资源是世界人均占有量的58％，45种主要矿产资源人均占有量不足世界平均水平的一半，其中只有6种能保证2020年的需求。同时经济增长方式粗放，资源浪费严重，按现行汇率计算2003年我国GDP总量为1.4万亿美元，约占世界的4％，但重要资源消耗占世界的比重却很高，石油为7.4％，原煤31％，钢铁27％，氧化铝25％，水泥40％；我国单位GDP产品的能源加工、转换、贮运和终端利用效率为34.3％，发达国家20世纪90年代初的效率水平为41％；我国矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20个百分点，2003年我国废钢利用量为5 800多万吨，占粗钢产量的比例为26％，而世界平均水平为43％。如何合理使用、节约和保护资源，提高资源利用率和综合利用水平，建立重要资源安全供应体系和战略性资源储备制度，最大限度地保证国民经济建设对资源的需要，决定着我国现行财税政策的取向。
(二)财税政策取向构想
1.完善财税政策，促进循环经济的发展。循环经济(Circular Economy)是以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，从而使经济系统和自然生态系统的物质循环过程和谐，促进资源的永续使用，改变原有传统的资源→生产→废弃物单向流动的“资本高投入，资源高消耗”的粗放型线性经济模式，形成资源→产品→废弃物→再生资源的一种资源综合利用，再生资源回收利用的节能、低耗的反馈式生态经济模式，应该说，在资源稀缺有限的前提下，发展循环经济是解决城市化进程中资源瓶颈的根本出路。①对企业进行资源节约、替代技术开发、能量梯级利用技术开发以及延长产业链和相关产业链接技术、回收处理技术开发，由财政部门会同行业协会及专家研究后可以给予财政补贴或财政性贴息贷款，以减少企业的开发成本及风险，鼓励企业发展循环经济；②对节能产品的生产和使用给予税收减免税优惠，并通过将节能产品列为政府采购的范围，增加企业经济效益；③对于节能达标的单位，政府可以在一定期限内给予减免税，鼓励企业在推广节能措施的同时，积极开发清洁可再生能源，对于积极开发新型能源和利用新型能源进行生产，可通过税收减免给予优惠。如丹麦的秸秆生物燃烧发电技术已被联合国列为重点推广项目，秸秆进行生物燃烧，实行电热联供，而产生的炉灰又是用于农业的很好的钾肥，既循环利用生物资源，又不产生资源浪费和污染排放。
2.扩大现行资源税的征税范围。我国现行资源税的征税范围过窄，具有重大生态环境价值的淡水、海洋、地热、河流、湖泊、草原等资源缺乏税收调控，造成资源的过度消耗。所以应扩大资源征收范围，把这些必须加以保护开发和利用的资源列入征收范围，并适当提高税率，加大各档之间的级差，对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，并将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等及各类资源性收费并入资源税。
3.调整现行消费税。一是适当调整征税范围，将不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入征收范围；二是适当提高现行一些应税消费品的生产率水平，如高油耗、大排气量的轿车，同时对资源消耗小、循环利用资源生产的产品，征收较低的消费税，如可以减免微型车、超低油耗汽车的消费税。
4.开征燃油税。2003年，中国车用燃油消耗达到7 000万吨，相当于全年石油消费量的1/3。适时开征燃油税，对不同规格的燃油或燃气采用从量计征，规定相应的税额，在消费环节征收，从而可以利用税收政策加强能源消费的控制与调节，推动节能汽车产业的发展。
5.明确资源性资产产权关系，强化价值管理。由于客观条件和技术水平的限制，国有资源性资产的价值尚未计算出来，但据有关专家极为近似的计算，其潜在价值大约为128亿元。在资源短缺的现实情况下，若要确保资源国家所有权的权益，提高国有资源的开发与管理的经济效益，必须强化资源性资产的管理。首先应明确国有资源的所有者收益是自然资源所有权在经济上的实现，明确国有资源的产权关系；其次应培育产权市场，实行资源使用交易与管理，对资源性资产的实物量进行计价，实行价值量管理，进行规范化的动态管理与分析，走出目前存在的“产品高价、原料低价、资源无价”的误区。
三、城市化发展中的生态环境问题及其相应的财税政策取向
(一)生态环境现状
齐建国曾在“第五届中国经济家论坛暨2004年中国社会经济形势分析与预测国际研讨会”上提出，近20年来，我国经济获得了前所未有的持续的高速增长，但由于资源开发的迅速扩大和能源消耗的迅猛增长，我国的生态破坏和环境污染已达到了十分严重的程度。据有关研究机构计算，我国每年由生态和环境破坏带来的损失占GDP的比重达8％以上。中国是一个以煤为主要能源的国家。全国烟尘排放量的70％，二氧化硫排放量的90％都来自于燃煤，使得工业和人口集中的城市产生了较严重的大气污染，在我国主要城市，每年有17.8万人因受高硫煤燃烧所引起的空气污染而早亡；我国10％的土地受到酸雨的危害，每年由于酸雨造成200万平方公里农田受害，经济损失达200亿元人民币左右；2003年七大水系407个监测断面中一至三类的水仅占38.1％，劣五类的水占29.7％，城市河段中有52个受严重污染，近1/3的水用于农业灌溉都不合格。主要污染排放总量大，远远超过环境自净能力，废水排放量2003年达到460亿吨，其中主要污染物化学耗氧量(COD)1 333.6万吨，超过环境容许量的68％；烟尘排放总量2003年近1 000万吨，二氧化硫排放量2159万吨，城市垃圾产生量已接近每年1.4亿吨，处理率仅为54.2％，无害化处理率更低，工业危险废物产生量每年约1 000万吨，1/3没有得到安全处置。中国生态环境的承载能力已经接近并即将超过临界线，在2003年联合国环境规划署的统计中，中国到2020年将超出中国生态承载能力的12.5％。环境污染的现状，对生态系统、食品安全及人体健康等都构成了日益严重的威胁，形成了我国城市化进程的严重阻力。如何建立科学完善的生态环境监测、管理体系，改善生态环境，实施污染物排放总量控制，强化重点城市大气污染防治，大力推进清洁生产和环保产业的发展，逐步改善生态环境质量，是我国目前财税政策的重要取向。
(二)财税政策取向构想
1.完善财税政策，建立生态补偿机制。著名经济学家萨缪尔森在《经济学》第14版的“污染搏弈”模型中提出：每一个不受管制地追求最大利益的企业向大气和河流排放污染，如果某一企业要消除污染，那么其产品价格就会提高，从而导致生意受挫，利润下降，甚至破产，因而所有厂商不可能采取利他主义态度即放弃或减轻污染。这就形成了公共物品消费中的市场失灵，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从企业自身角度考虑所面临的各种成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素的投入和产出，特别是由此而产生的对资源、人体健康、环境带来损害的社会后果及环境成本代价却置之不理。由此，在市场失灵的前提下，必须运用政府的宏观调控手段，利用财税政策，主动地加以调节，以实现生态的有机补偿。基于这一模型的原理，1976年德国开始实施的Engriffsregelung政策，美国于1986年开始实施的湿地保护No-net-loss政策也都体现了生态补偿的原则。①应通过财政补贴或贴息、无息贷款，对环保企业或行为进行补偿，以提高其经济收益，从而激励企业增加其生产所带来的外部经济性，达到环境保护的目的。如日本自1970年以来，中央和地方政府对企业提供的修建污染防治设施的财政补贴高达14 850亿日元；②对环保企业实行减免税等税收优惠政策，降低其生产成本，使其间接地为采取有利于资源环境保护的行为得到补偿；③对企业用于环保而购置的设备允许抵扣增值税进项税额，并可以通过加速折旧而提高企业的利润水平；④开征环境保护税。按照环境资源有偿使用和污染者必须付费的原则，开征环境税，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担其相应的经济成本，从而激励企业减少其生产所带来的外部不经济性。在利润最大化的驱使下，使其从自身经济利益出发寻求一种有利于环境资源的生产、经营、消费方式，从而增强税收的调节经济职能。国外从80年代后期开始实行环境税，如美国为控制C0[，2]的排放，征收“碳税”，“碳结合税”；法国征收“大气污染附加税”；英国、德国、丹麦等国对含铅汽油实行差别税，奥地利对购车者征收相当于车价12％的环境税；芬兰开征“二氧化碳税”、“机动车辆税”、“垃圾税”、“饮料一次性包装税”等，据统计2001年芬兰国家和市镇征收的税费中，与环保有关的占6.6％，加上各地收取的污水及垃圾处理费，这一比例达到7.9％，从效果来看，能够达到开征环境税的目的。我国开征环境税征税范围应包括排放物污染和产品污染两部分，可以考虑把企业的SO[，2]、CO[，2]、NO[，2]、烟粉尘的排放量，工业消烟、粉尘排放量，工业锅炉、炉窑烟尘排放量，污水排放量、垃圾产生量、CFC生产使用量、含铅汽油使用量等作为税目；在计税依据上可以采用系数法，根据企业的产品销售收入来核算企业的污染排放值，得到企业的排污系数进而计算出企业的污染排放量，其核算依据可以参照美国排污权交易的实践，明确排污单位对环境容量资源的产权(使用权)，允许污染者在市场上交易排污权，利用市场机制，获得环境容量的动态均衡价格作为企业污染排放价值；税率的确定应从经济学角度出发，使企业缴纳的税额高于其污染所带来的社会机会成本，另外，政府还可以通过生态环境监测系统，确定企业的排污危险指数，对不同排污指数的企业实行差别税率。
2.设立财政生态专项补偿金，加强环境保护力度。我国从2001年11月起，在河北、辽宁等11省(区)进行重点防护林和特种用途林的补偿试点工作，取得了较好的效果。今后可以在中央、地方各级预算中设立财政生态专项补偿金，中央财政负责建立全国性的生态环境监测及评价体系、重点林业生态工程、全国性自然保护区、防治土地沙化等；地方财政负责发展生态农业、生态保护区以及城市生态环境建设等。
3.加大环保的财政投入比例。根据中国未来20年的环境需求指标，我国在2010年的环境保护投入应达到GDP的1.5％。到2020年应达到GDP的2％。因此应不断加大财政的环保投入。保护环境、治理污染需要环保产业的发展来提供必要的设备和技术，而发展环保产业又必须解决资金和技术问题，环保产业多是一些投入大、见效慢的基础设施项目，资金需要量大，但我国财政的直接投入很少，另外用于环保的工程项目多属高新技术，技术的研发又多缺乏资金支持，因此今后应把环保产业作为重点来加以扶持、引导和管理，建立环保科技投入机制，对研究开发特定项目进行财政补贴，建立强大的研究开发队伍，对测试站和示范项目提供资金支持，以解决环境保护中的技术和资金问题。
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