教育券制度在我国实施的条件分析——以浙江长兴、湖北监利教育券制度改革为例，本文主要内容关键词为：监利论文,长兴论文,湖北论文,为例论文,在我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教育券制度简述
教育券(school voucher)制度最早是由美国经济学家弥尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)提出的，基本思想是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算后，以面额固有的有价证券(即教育券)的形式直接发给家庭或学生。学生凭教育券自由选择政府认可的学校就读，教育券可以冲抵学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学费用。每个学生的教育券一样多，这等于把政府提供的教育资源平均分配给了学生；如果学校办得不好，不能吸引学生，就没有教育券，也就无法从政府那里领取经费。这样，教育券制度一方面能赋予学生及家长更多选择学校的权利，另一方面还能促进学校之间的竞争，为学生及家长提供高质量的服务，促使教育事业做到优质高效。
目前，实施教育券制度的国家主要有美国、英国、日本、瑞典、加拿大、澳大利亚、智利、哥伦比亚和俄罗斯等。政府发放教育券大致可分为两种类型：救助公平型和大众效率型。救助公平型即根据学生家庭状况不同发放不等额的教育证券，减少不同程度贫困家庭的学生因经济条件导致的辍学等问题，在一定程度上促进教育的公平发展。其资助对象主要以民办学校、职业学校和贫困学生为主。瑞典、加拿大、日本、哥伦比亚等国就属于这种救助公平型的教育券制度。大众效率型的教育券制度则给每位学生发放等额的教育券，强调全体学生的公平。美国、英国、澳大利亚和俄罗斯等国正在实施这种教育券制度。
从具体实施来看，教育券最早在美国一些地方开始付诸实践。如1990年，美国威斯康星州密尔沃基市开始正式实施教育券制度；1995年，俄亥俄州通过了克利夫兰市教育券项目；1999年春，佛罗里达州议会批准全美第一个全州性的教育券实施计划。
90年代初，哥伦比亚根据本国的国情在全国实施了教育券计划，该计划更强调社会公平，关注来自低收入家庭的学生等。政府将补贴的学费以教育券的形式分发给家庭经济困难的学生家长，用来支付所选私立学校的学费，从而缓解了这些学生的学费压力，保障了私立学校的生源，有效地分担了公立学校的负担。该计划于1991年开始制定，一年之后在全国10个最大的城市开展，最初约发放18000张教育券，至1997年扩展到了全国1/5的城市、近2000多所私立学校，共资助了10多万名学生。[1]
二、教育券制度在浙江长兴、湖北监利的实施
在我国，最早开始实施教育券制度的是浙江长兴县。2001年5月，长兴县教育局出台《长兴县教委关于使用“教育券”办法的通知》，在我国开创了实施教育券制度的先河。
长兴县地处浙江省西北部，改革开放以来经济持续快速增长，是全省的“小康县”和全国综合实力“百强县”，但全县教育资源仍然比较匮乏，单靠政府的投入很难满足，尤其满足不了优质教育资源的需求，于是长兴县大力发展民办学校与职业教育。但由于多方面的原因，民办学校相对公办学校仍处于弱势地位，职业教育发展也一直困顿不前。为了解决以上难题，长兴县决定实施教育券制度。
2001年，教育券制度开始实施以后，职业高中当年的招生人数激增。相关数据显示，2000年，长兴县职业高中招生人数为1403人，而2001年的招生人数为2002人。另一方面，更多的民间资金投入到长兴县的教育领域。其中，浙江花海国际有限公司投资1.3亿元建设昆中国际学校，南京聚恒集团投资1.5亿元建立金陵高级中学。
与弗里德曼提出教育券促进学校之间的竞争以提高效率、帮助弱势学生以促进公平的本意略有不同的是，长兴县实施教育券制度的出发点，是通过扶持弱势学校扩大当地教育的有效供给。因此，长兴县实施的教育券主要分为两种：一种是在全省范围内实施的以贫困家庭学生为对象的教育券，目的在于减轻或消除贫困家庭学生入学时的经济压力；另一种是在部分县市范围内实施的以民办学校学生和职业学校学生为对象的教育券，目的在于引导学生入读民办学校和职业学校，扶持民办教育和职业教育的发展。
长兴县自2001年开始实施教育券项目，至2003年教育券经费总额分别为55.87万元、95.1万元和132.45万元，占该县教育经费比例分别只有0.7%、1.8%和2.3%。[2]此外，长兴县教育局还将“希望工程”、“春蕾计划”等项目的节余经费及社会捐款等经费集中起来用于教育券项目，再加上一部分财政公共教育经费的补充，充足的经费为长兴县教育券制度的实施提供了良好的保障。
在长兴县实施教育券制度两年后，湖北省监利县于2003年10月开始在九年义务教育阶段的学校推行教育券制度。监利县位于湖北省中南部的江汉平原，隔江与湖南岳阳、华容相望，人口146万，农业人口占总人口的70%多，是一个经济欠发达的农业大县。以往通过收取教育费附加、教育集资和教育统筹，加上县财政的教育投入，基本可以维持教育正常运转。2002年税费改革后，三项收费被取消，农民的负担减轻了，但农村教育经费却大幅度减少，每年留下4000多万元的资金缺口，加之12469万多元的“普九”债务，几乎校校欠债。学校公用经费入不敷出，危房改造资金匮乏，教师队伍不稳，教育教学质量得不到保证，学校运转难以为继，教育发展面临前所未有的困境。为了解决这些难题，2003年10月，监利县委、县政府出台了《关于基础教育综改革的实施意见》，提出改革政府对义务教育的投入体制，全面实施义务教育卡制度(即教育券制度)，发放对象是所有九年义务教育的学生。2004年2月起，义务教育卡制度开始在全县范围内执行。政府把投入义务教育的经费从拨付给学校改变为均摊到每个学生，并以教育卡的形式发放给学生个人，让学生凭教育卡自主择校消费。但是这一改革并未成功。2005年1月，监利县教育券改革叫停。
叫停的原因是多方面的，根本原因是义务教育卡制度后果难以预料，改革者担心弄不好会冲击多年来苦心经营起来的义务教育成果。因为义务教育卡制度无疑就是鼓励学生自主择校，而监利优质学校数量少、门槛高，学生基本处于无校可择的境地。又由于教育卡的“含金量”不高，不能冲抵学生的全部费用，学生有了教育卡也不能保证读得起好学校，少数优质学校势必成为有钱人的天下，因而教育卡制度并不能真正保证教育公平。更可怕的后果是，在办学条件差别极大的情况下，教育卡制度一旦真的促进学校之间的竞争，必然使少数优质学校挤破门，最终导致质量下降；而大量落后学校必将倒闭，将导致大面积的贫困生无书可读，大量的教师也将面临失业，还会引起一系列难以预估的社会问题。所以义务教育卡制度实施不到一年监利县教育局就主动叫停了这项改革。
三、教育券在我国实施的条件分析
教育券制度以体现教育公平、提高公立学校效率而获得理论界一致首肯，为什么不同地区的实施效果有如此大的区别？笔者认为，任何事物都是有弊有利的，想将教育券制度引入中国，不能简单地实行“拿来主义”，而应当结合我国的实际情况进行教育券制度改革。综合分析浙江长兴和湖北监利的改革，笔者认为，我国实施教育券应在符合以下条件的前提下进行：
(一)经济要足够发展
“巧妇难为无米之炊”，教育券制度的实施要有足够的财政实力支持。不管是对弱势学校的扶持，还是对贫困学生的资助，都要求经费实力相对雄厚。在经济落后地区，教育券有限的含金量会在很大程度上影响教育券积极作用的正常发挥。长兴县教育券制度之所以能比较顺利地实施，首要条件就是它有很强的经济支撑。作为全省“小康县”、全国综合实力“百强县”，长兴县发达的经济为其办学条件的改善、教育资源的均衡配置奠定了基础。此外，该县与江苏省南部相邻，交通发达，与苏州、上海、杭州等许多经济发展好的大城市相距不远，为职校学生提供了便利的实践基地和大量的就业机会。这种经济环境的优势为长兴县职业教育发展提供了强大的经济后盾和技术支持。除此之外，老百姓生活富足也为教育券制度提供了有力支撑，即使教育券含金量不高，对学生家庭的负面影响也不会太大，教育券赋予学生自主择校的权利则可以充分显现。在这种背景下，自主择校导致的学校竞争可以促进学校教育的优化，而不会出现恶性的后果。
贫困地区则不然。经济不发达的湖北监利，既是农业大县又是穷县，几乎校校欠债，教育经费奇缺成为了制约政府兑现教育券的瓶颈，兑现“缺位”恶化了实施教育券学校的财政处境，进而引发了严峻的政府信任危机及学生家长的不满。好在监利县教育局及时意识到了问题的严重性，主动终止了教育卡制度的推行，避免了不可预估的严重后果。因此，在经济落后地区推行“教育券”制度，一定要慎之又慎。
(二)教育资源配置要均衡
作为教育活动展开和发展的基础，人力、物力、财力等教育资源在整个教育中的占据着重要地位。教育资源均衡是社会公平最基本的保证。教育资源均衡意味着每个学生占有相对平等的公共教育资源和平等的受教育机会，进入社会后也有公平的竞争机会，进而在一定程度上保证了社会公平。教育资源配置不合理，把学校分为重点和非重点，重点学校就重点投资，就是人为制造不公平。学生花相同的钱却不能接受相同的教育，教师付出同样的代价却不能享受相同的回报，容易使学生、家长和教师产生严重的不满情绪，导致社会的动荡不安，既不利于人才培养，也难以实现构建和谐社会的总目标。
我国长期以来一直有重点学校和非重点学校之分，各级政府对重点学校和示范性学校，不管是师资配备还是教学条件改善都有明显的侧重。在教育资源不均衡的条件下实施教育券制度，无疑进一步导致不公平竞争。因为学生持券购买教育，就在学校之间引入了竞争机制，优质学校占有明显的资源优势，势必独占先机。而薄弱学校由于争取不到足够的生源，办学经费紧缺，师资质量差，教师的工资等福利不能保证，教学质量难以提高，就读的学生就更少，如此一来就形成了恶性循环，最后导致学校破产。由此可见，教育资源配置均衡在教育券的实施中占有不可忽视的重要地位。
然而湖北监利的教育资源配置情况不容乐观。笔者2010年暑假对监利县部分中小学校长的调查了解到，监利各校办学条件、师资水平、教学质量参差不齐，根本谈不上资源均衡。少数优质学校主要是靠政府的优惠政策扶持起来的，强校弱校本身就是政府不公平的办学政策造成的，不填平这一差距就实行教育卡制度，只会对强校有利，对多数薄弱学校明显不公平。因为实施教育卡制度后，学生都涌向优质的学校，形成“马太效应”，使强校更强，弱校更弱。一些弱校一旦在竞争中被兼并或淘汰，许多学生将面临失学。校长们表示，政府的责任是提供优质教育资源，保证教育资源的均衡配置，是扶持弱校而不是任其自生自灭或有意淘汰。有校长甚至质疑，在教育券制度实施条件不到位的情况下强行实行教育券制度，是否是政府部门转嫁办学责任、淘汰弱校的“温柔”手段。
所以，教育资源不均衡会造成教育的不公平，导致教育券制度不能正常实施，教育券制度的积极意义也就不能凸显，甚至出现弊大于利的现象。
(三)教育券“含金量”要足够高
在整个教育券制度的实施中，教育券本身的“含金量”至关重要，不能过低。如果过低则不能抵消贫家子弟上优质学校的高成本，易导致就学不公平的现象，这在世界上是有前车之鉴的。例如1996年哥伦比亚实施教育券制度时，由于经济滑坡、通货膨胀加剧等因素，导致学费大幅上涨，而教育券的发行量与“含金量”没有得到相应的增加，致使使用教育券的学生不得不自己支付余下的一大笔学费，仍旧没有减轻贫困家庭学生上学的负担，教育券的作用受到了严重的削弱。
据有关资料显示，全国综合实力“百强县”长兴因为有雄厚的财力作为后盾，教育券发行量与“含金量”都较高。有人测算过，当年农村义务教育学生每人摊到的拨款不足500元，而长兴县给每个学生发放了高达500元的教育券。[3]在非义务教育阶段，长兴县在出台教育券政策的当年对职高与私立学校的1800多名学生发放了“教育券”65万元。2002年，教育券制度扶持功能扩展到了扶持贫困学生的范畴，总计3220名学生获得了由政府提供的教育券高达156万元。[4]学生家长看到了教育券实实在在的好处，长兴县招生规模陡增，尤其是对长兴县职业教育的发展起了很大的促进作用。正如一些研究者指出的那样：“教育券对职业教育走出低谷帮助很大，由教育券扶上马走一阵后，现在可以策马奔驰了”。[5]由此可见，高“含金量”的教育券为长兴教育事业作出了极大的贡献。
而监利县义务教育卡的面值低就限制了它的作用的发挥。据湖北省教科所专家测算，2002年，全省生均财政预算内教育事业费，小学为547.5元，初中为789.7元，而监利的数字分别为163元和409元，不仅无法达到全省平均水平，与监利所在的荆州地区生均经费水平相比也有很大距离。[6]监利县一个小学生的义务教育卡的面值为163元，按照湖北省定教师配置标准，小学师生比为1∶21.6，假设一所小学150名学生，配置7名教师，150个学生就是24450元，教师工资按每月600元计算，仅仅支付7位教师的半年工资就需要25200元，整个学校一学期的开支没有一分钱，还要亏欠1250元。随着学生的自主择校，学生会越来越少，学校的生存就会成问题。而600元的月收入如何保证教师队伍的稳定性？如此微薄的教育券“含金量”无论对学生、对学校乃至整个监利的教育的作用可谓是杯水车薪，很难从根本上解决现实的诸多问题。
众所周知，优质学校的收费比一般学校要高很多，即便是实行免费义务教育的今天，远离学校的学生食宿交通等方面的费用也要增加。如果教育券在学生学费支出中所占比例过低，对于多数困难家庭子弟来讲，即使手中持有一定额度的教育券，但仍然“挤”不过经济条件相对较好的学生，最终的结果也只会进入条件差的学校就读。一些财力雄厚的家长则可不惜一切代价，甚至不择手段拉关系走后门，最终优质教育资源被少数有钱人占有，这就将导致多数贫困家庭对教育券制度持抵制态度。
那么多少含金量才算足够高？这是否表明教育券制度只能为富裕国家锦上添花而不能为贫困国家的教育雪中送炭？笔者认为，从理论上讲，教育券的含金量越高越好，但是任何国家的教育资源都是有限的，特别是贫困落后国家。从现实角度看，富裕地区和贫困地区的教育开支略有差异，教育券含金量可以有所区别，但是不宜太大，只要教育券的含金量足以抵消学生的基本学习开支、维持学校正常的运转，教育券制度既可以为富裕国家的教育锦上添花，也可以为贫困国家的教育雪中送炭。
此外教育是一种公益事业，政府不能采取办企业的思路办学校，即使在市场经济的条件下，教育不能完全推向市场，更不能依靠教育券制度把教育推向市场。教育券制度是一种促进教育公平的制度，但不是保证教育公平的唯一手段。教育券在我国还是一个较新的事物，处于不断尝试和成熟的阶段。应深入总结分析教育券制度试行的经验教训，结合我国基础教育实际不断创新完善，以促进我国基础教育事业的改革与发展。