中国教育政策过程中的策略空间：一个对政策变迁的解释框架，本文主要内容关键词为：政策论文,中国教育论文,过程中论文,框架论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2006)04-0130-19
政策过程在很大程度上是一个连续不断的、高度复杂的演进过程，它由一系列的决策构成，牵涉到大量的、在一个无形的然而又无法逃脱的制度化组织的范围内活动的行动主体及其使用的政策工具。最流行的简化政策过程研究的方式之一，是将这一过程分解为一系列不连续的阶段和子阶段，分别进行独立的研究。这种最早由拉斯维尔在1956年提出来的“政策循环”的启发方法，集中于政府内部的决策过程，很少涉及外部因素对政府行为的影响。要完整地研究政策过程，必须将各个阶段整合起来看待，特别是不能将政策过程应该遵循的程序当作实际的政策过程。
就政策过程研究来说，西方的理论框架“通过细化不同类型的变量及其相互之间的一般关系……为探索提供了一个基础，即变量的一般种类是如何松散地组成一个固有的结构的”[1]。因此，如果要解释中国的教育政策变迁过程，我们可以从西方政策过程理论中寻找一些框架或模型，将实际政策过程中相对应的含有理论关键成份的事件筛选出来，从而梳理出中国教育政策变迁过程的梗概或脉络，最终给出一个自洽的解释。
然而，政策过程中充满了行动、事件和决策，如果将西方的理论框架放到具有丰富而复杂的中国本土情境中来，那么我们只能通过框架来将中国教育政策过程和政策变迁从理论上进行重新的叙述和组织，但是并不能解释或者预测各种行为和结果。在考察政策演变的过程时，研究的重点在于对结构、过程的背景与约束条件、所发生的实际决策行为和事件之间的关系进行详细的分析。如果通过一个领域的政策变迁来解释政策过程，以及是怎样的政策过程使得政策变迁变成了一个“模式”，那么更好的办法可能是，以经验事实为主并加以具体的描述，这样才可能厘清其中的变量和关系。
根据以上对如何建立中国教育政策过程研究框架的路径的理解，笔者以我国改革开放以来民办高等教育政策为具体的经验事实，从政策规范与政策实践之间偏离的常态出发，对政策过程中的要素进行了本土化的分类，并且阐明了各个要素之间的关系，从而抽象出一个政策过程的解释框架，最后试图从这个框架提供一种对中国教育政策变迁的动力的解释。
一、研究的切入点
改革开放以来，我国民办教育的兴起是从高等教育领域开始的。从1978年改革开放的方针确立以来，我国民办(高等)教育政策大致经历了三个阶段[2]。一是1978～1982年的观望阶段。在这个阶段，全国有不少地方出现了民办教育的萌芽，但是国家政策的态度是“静观其变”，既没有采取强制手段限制甚至扼杀民办教育的发展以维护公办教育的正统地位，也没有肯定或提倡其发展，只是不置可否。在这种氛围之下，民办教育得到了一定程度的发展。到1982年，全国出现了北京自修大学、中华社会大学、中国逻辑与语言函授大学、广东业余大学等八所民办大学(含高职)[3]，其他类型的民办教育也都有了不同程度的发展。二是1982～1992年的认可阶段。在这个阶段，国家的政策法规赋予了民办教育合法地位，对民办高等教育的发展方向、民办学校的外部宏观管理、内部教育教学活动等都作了指导性的规定。但是在实践中，民办高校的办学行为与政策规定出现了较大程度的不一致，种种“违规”行为不断发生，导致相应的后续政策不断出台。在这个阶段，民办高校的数量经历了增长和回落的过程。三是1992～2002年的鼓励阶段。政府在这个阶段以“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针为起点，制定了涉及民办教育的性质、民办高校的设立标准、教学管理、行政管理、财务管理、扶持保障等各方面的政策，并对细节作了较为明确的阐释和规定。但是，这些政策并没有像人们预期的那样使得民办高校按照政策规定的方向发展，相反，民办高校通过一些途径向政府提出了诉求，并结合自己的条件和优势分化出多种办学模式。
可以说，我国民办高等教育发展的路径是民办高校与教育行政部门共同摸索出来的。这种发展路径体现在政策上是，中央和地方各级教育行政部门颁布了一系列鼓励、支持、监督、管理民办高校各个方面的规章条例；体现在办学实践上则是不同类型、不同层次民办高等教育机构的创办、发展、分化、萎缩甚至消亡。从整个二十多年的发展过程来看，民办高校办学实践的演变历程和政策规范的演变脉络并不完全一致。政策文本体现出一种演进逻辑，政策实践则体现出另一种演进轨迹，二者的不吻合已然成为民办高等教育政策变迁的常态。
那么，在我国民办高等教育政策变迁过程① 中：(1)为什么政策规范与政策实践总会出现不一致呢？或者说，为什么政策的预定目标必然与政策执行的实际结果发生偏离呢？(2)政策的预定目标与政策执行的实际结果的偏离是如何影响政策变迁的呢？这是本研究切入的两个问题。
如果用我们日常所说的“上有政策、下有对策”或公共政策讨论的“政策失败”或“政策失真”来解释，仍只是言简意赅地表述了上述现象，而且这种解释往往只讲了上述现象“不是什么”，而没有界定这些现象到底“是什么”。② 笔者假定，政策规范的制定和发布意味着民办高等教育正式制度规则的重构，而在政策执行过程中，民办高校在与政策执行机构的互动中必定会根据既定政策环境的要求和暗示，采取特定的行为，表现出特有的行为取向。因此，政策规范与政策执行的实际结果之间的这种偏离，使得政策变迁呈现出特有的轨迹。
本研究采取的研究策略是，把政策预期目标与政策执行的实际结果的偏离看作民办高等教育政策过程的正常状态，从政策体系的要素及其内在规定性探索出现这种现象的原因，进而分析它们是如何影响政策变迁的轨迹的。这种政策系统中的特定要素所具有的内在规定性，本研究称之为策略空间③，这也是行动者能够采取策略行为④ 的结构性条件。
二、分析单位和核心概念
1.本研究将民办高校视为集体意义上的具有能动性的“行动者”。
民办高校在本研究中是集合名词，是由一个个不同类型、不同时期、不同地区的民办高校个体组成的、有着内部结构和功能的组织。在民办高等教育政策变迁过程中，本研究从总体上将民办高校看作集体意义上的行动者，并不探讨这个行动者的认知差异、内部组织结构特性以及采取策略行为的特定动机。
2.本研究将政策制定部门和政策执行部门整体上视为“政策部门”，但从层级结构上区分为“中央教育行政部门”和“地方教育行政部门”。
本研究并不将政策过程截然划分为决策过程和执行过程，相应地，这两个过程的主体——政策制定部门和执行部门也并不完全一分为二，而是用“政策部门”来指代。根据我国民办高等教育管理体制的规定，民办高校主要由国务院教育行政部门(教育部或国家教委)和省级教育行政部门进行分级管理，基本不涉及区县及以下的教育行政部门。这种管理体制使得我国民办高等教育政策和办学实践在不同行政区域有很大的差异。因此，本研究更加关注政策部门的层级结构，民办高等教育政策系统中的政策部门仅涉及中央和省级教育行政部门两级。为了行文方便，文中对二者分别简称为“中央”、“地方”或“中央政府”、“地方政府”。
3.本研究将采取策略行为的行动者——民办高校和地方教育行政部门统称为“民办高校及其共谋者⑤”。
本研究借鉴“自下而上”政策执行研究的取向，将政策过程看作政策部门和行动者之间的互动过程。在由中央教育行政部门民办高等教育进行宏观管理的体制下，地方教育行政部门虽然可以有很大的自主权管理本地区的民办高校，但是政策的原则性框架仍然是由中央政府决定的。随着地方政府的利益相对独立化，地方政府很容易与当地的民办高校形成共谋关系，相互合作采取策略行为，作为一体化的行动者，站在与作为决策者的中央政府相对的政策对象一方。
4.本研究所分析的“民办高等教育政策”是指我国改革开放以来由中央政府出台的有关民办高等教育诸多方面的政策系列。
本研究将时间范围界定在改革开放以来的二十余年，并不特别将某一项民办高等教育政策作为一以贯之的分析对象，而是从宏观的视角来分析整个民办高等教育政策的变迁过程，将行动者采取的策略行为及其发现和利用的策略空间放在长时段的政策变迁中来分析，但这种宏观分析的基础又是建立在对一些微观的政策案例进行具体分析基础上的。
5.本研究将政策部门、政策对象、政策文本、政策资源和政策环境视为具有一定结构和功能的“政策系统”。
这五个方面组成的政策系统构成了政策过程这个动态的流程的结构性基础。政策过程的结果如何，与政策系统中各个要素之间的结构及其互动有关。
三、改革开放以来我国民办高等教育政策演变的脉络⑥
从1978年开始，全国各地开始逐步举办民办高等学校，创办者主要是离退休的革命老同志、老教师。由于当时物质资源的匮乏和单位制对在职人员活动的限制，这些机构几乎都是无固定校舍、无办学经费、无专职教师的“三无”学校。这种办学条件距离人们心目中对“大学”的印象大相径庭，自然也难以成为社会上认可的“大学”。教育行政部门从一开始也就没有将其纳入正规教育体制内，将民办高校都限定为“非学历”教育机构的范围，不能发放本校毕业证书，国家不承认毕业生的学历。从那时起，各地相继成立的社会力量办高等教育机构就开始进行漫长的学历文凭的发放权和承认资格的努力。
在这个时期，社会力量举办高等教育虽然是利用非国家财政性经费，采用民间办学的模式，但是由于创办人的特殊身份以及当时政治、经济、社会资源高度不分化的环境，民办高等教育机构只有通过迂回的渠道，充分利用和挖掘体制内资源，才能逐步改变“三无”境况。例如，北京自修大学请邓小平题写校名，中国农民大学请胡耀邦题写校名，中华社会大学请彭真题写校名。这种利用国家领导人的个人权威和公信力为学校打出声誉的做法，在民办高等学校中产生了极大影响，调动了民间举办高等教育的积极性，也激发了民办高校向政策部门索取资源的动力，由此成为民办高校争取国家和政府支持的“传统手段”。
在1978～1984年间，虽然民办高等教育机构的数量并不多，但是重要的问题已经逐步暴露出来了，如许诺发放国家承认的学历文凭、跨省市招生、“三无”学校也办“大学”等等，这些问题一直都是与后面几个阶段不断出现的违规行为是一致的。在这个阶段发布的民办高等教育政策也不多，但是1984年起草完成的《关于社会力量举办高等学校和中等专业学校试行条例》(简称“《试行条例》”)奠定了我国民办高等教育政策的基本框架，也初步表明了国家对民办高等教育的基本态度。
在这个阶段，1982年修改的宪法给民办高等教育提供了合法性，但这种粗线条的合法化给民办高等教育留下的发展空间并不宽阔，民办高校要在有限的空间中生存和发展，只有不断突破原有的政策边界，并力图使这些“违规”行为得到正式或非正式的认可。从1984年到1988年，大量民办高校频频“违规”，问题涉及民办高校办学的方方面面，如没有挂靠单位或办学资格、没有办学条件、擅自许诺发放国家承认的学历文凭、跨省市办学或招生、乱登招生广告、利用办学非法牟利等等。针对这些问题，国务院教育行政部门按照“鼓励支持、积极引导、加强管理”的原则，分别出台了有针对性的专项政策，如《关于不得乱登办学招生广告的通知》、《社会力量办学财务管理暂行规定》、《社会力量办学教学管理暂行规定》、《关于处理少数未经国家教委审定备案的承认高等学校学员学历问题的通知》等；也出台了综合性的政策⑦，如《关于社会力量办学的若干暂行规定》。这些政策初步表明了社会力量办学的地位和作用，规定了社会力量办学的审批和管理权限、民办教育机构宏观管理和微观管理办法等。各地方政府也结合本地情况制定了有关规定。有的省、市还专门成立了社会力量办学领导小组或管理办公室等机构。上述问题要求政策部门必须不断回应来自民办高校的需求，不断制定和发布新的政策。在1984年到1988年短短四年间，中央教育行政部门发布的相关政策文件的数量是最多的，其政策内容也是以前从来没有详细规定过的。此后，民办高校尽管仍在不断“违规”，政策也在继续发布，但是政策的宗旨、态度、措施大都没有超出这个时期的框架和基调。
1988年以后，上一个阶段所出现的种种问题并没有得到遏制，反而层出不穷。不过问题的类型和性质与前一个阶段相比没有太大差别，新的问题主要是现任和离任领导干部担任学校职务和“批条子”、“打招呼”，给教育行政部门的管理工作增加了复杂性，这些问题引起了国家教委的高度关注。对于教育行政部门来说，重要的已不是跟在违规事件后面出台补救政策了，而是根据已出台的政策，进一步校正政策实施过程，关注政策的实施效果，对民办高校甄别优劣。这反映在政策制定过程上，则是对已有的政策进行修补和重申。因此，这个阶段教育行政部门的主要任务是对民办高校进行“清理整顿”，而在这种接连不断的清理整顿中，民办高校在数量上出现了萎缩，在办学态度上则比较消极，民办高校的政策需求和已有政策限制之间的矛盾也达到了不得不解决的程度。
从1984年直到1991年，相同的问题不断出现，相似的违规行为不断发生，而紧跟着问题制定的政策却显得无能为力。这说明，国家的政策供给与民办高校的政策需求存在深刻的矛盾。这些矛盾要得到解决，从逻辑上分析可能有三个途径和结果：一是在政策规定的越来越紧缩的生存空间中，民办高校在办学实践中逐渐缩小规模，减少数量；二是民办高校按照自己的办学理想，“违规”操作，政策形同虚设；三是政策部门妥协一些，民办高校现实一些，双方各让一步，构建我国民办高等教育独特的内在发展逻辑。事实上，1991年至2002年，我国民办高等教育的发展路径和结果并不符合逻辑分析的任何一条，也就是说，民办高校不但没有萎缩，而且从数量上和规模上都有极大的发展；政策不但没有形同虚设，而且还出台了更为细致的《社会力量办学条例》和《民办教育促进法》，成为民办高校办学的主要法律依据；国家政策也没有妥协，而是从更大范围的政策中对民办高等教育作出了规定。
从1991年开始，国家教委通过试行“国家学历文凭考试试点”来解决已经非常激化的政策供给与政策需求的矛盾，民办高校由此找到了一条新的出路，但与此同时学历文凭的权力还是牢牢掌握在国家手中。非常值得注意的就是，此时出现了一个解决办学实践与政策供给之间的矛盾的新途径：将民办高等教育从各个途径、以各种方式纳入教育决策主流。这样，民办高等教育的发展就获得了额外的政策资源，也从其他产业部门输入了更强的竞争力，从而破解了上述看似无法解决的矛盾。1992年以前的教育法规，除非专门针对社会力量办学的法规和政策，否则社会力量办学是不被纳入“教育”这个概念所能包含的条款中的，民办高等教育在整个教育行政部门的工作中也是被边缘化的，中央教育行政部门历年的“工作要点”中也极少提及“社会力量办学”。然而，在这个阶段，社会力量办学却逐渐纳入了教育政策的决策主流。在不同类型、不同层级的政策文件中，只要涉及兴办教育，几乎都有类似“鼓励社会力量办学”的表述，这使得民办高等教育这个领地不仅仅是“社会力量”办学的舞台，公办高校在这个阶段也由浅入深地频繁涉足。“正规”的公立高校进入民办高等教育领域，虽然会与“社会力量”之间产生不公平的竞争，但是也天然地有利于民办高等教育的形象从“非正规”走向“正规”、从“边缘化”靠近“中心”。这样，在这10年间，民办高等教育获得了良好的社会氛围，并且具备了与公办高校进行联合的可能性。由于不同的民办高校获得资源的途径和机遇是不同的，因此各个民办高校也面临着不同发展模式的选择。最后，我国民办高等教育从总体上看走向了多元化，发展出如“‘三无’起家、滚动发展”、“企业办学、产业运作”、“公立转制、国有民办”等模式。
综合考察，从1978年改革开放到1990年代初，民办高等教育走过了10年左右的历程。在这十多年间，从民办高校举办者的角度来看，他们一方面迎合着逐步显现也越来越广阔的市场需求，为高考落榜生、在职求学者、城市失业人员提供了多样化的教育机会，另一方面，又必须与逐步规范而限制性也愈加强烈的国家政策抗争，以争取更多更大的发展机会和空间。从国家政策的角度来看，1980年代初的法律、法规和政策是比较宽松的，同时约束条件也是比较模糊的。这使得民办高校在办学实践中找不到明确而详细的依据，放开手脚大干一番后，各种各样的社会问题产生并被政策部门发现，于是在原有的政策框架内，政策部门根据新出现的问题，逐步收紧政策空间并开始将政策专门化。这意味着各方面的规定越来越严格，民办高校的生存空间和发展机会越来越被规制在既定的范围内。这种状况激发了办学者打破现有政策约束条件的动机，并力图使得在这种动机支配下的行为更加隐蔽。因此，“头痛医头，脚痛医脚”的政策一出台，就发现已经不能适用于当时的情况了，政策所预见的方向往往与办学实践发展的趋势不一致。
重新审视1991～2002年我国民办高等教育发展的轨迹，再对照1982～1991年的政策对于当时民办高等教育发展趋势的估计，我们可以发现，民办高等教育既没有完全按照办学者的思路发展，也没有按照政策规定的方向发展，民办高等教育变迁的轨迹似乎是不可预知的。根据上述对20年里我国民办高等教育政策与办学实践的互动历程的描述，可以用图1来简要勾勒我国民办高等教育政策变迁的轨迹：
从图中可以看出，从1978年到2002年，民办高等教育的办学轨迹与政策轨迹并不是完全各自独立的。⑧ 在政策轨迹中，每个阶段的政策的出台或取代前一个阶段的政策，变革的推动力并不是来自政策部门对问题的主动感知或回应，也不是来自它们对如何管理民办高等教育的理念或政策蓝图。政策的触发机制更主要的是来自办学实践中出现的问题或危机。而政策部门出台的政策(即政策供给)由于各种条件的限制，也并不总是能恰如其分地满足办学者提出的政策诉求(即政策需求)。因此，政策轨迹与办学轨迹之间的互不叠合，需要通过一定的机制来调适。
调适机制体现为：根据办学实践中出现的问题和民办高校及其共谋者提出的政策需求，政策部门不断地创新和变革政策；而办学者也不断突破各种要素的限制，力图扩大已有的政策空间。政策部门和办学者双方互相博弈，共同推动我国民办高等教育向谁也没有准确预知的方向发展。我国民办高等教育的政策变迁便表现为上下回应的特征。
国家政策与办学实践的互动轨迹可以简单地做这样的推理：民办高校的政策诉求→政策部门回应→修改已有政策或设计新政策→政策部门动员办学者→民办高校和政策部门合作推动政策变迁。首先，民办高校的需求或行为通过各种方式和表现而发布出去，被政府感知或发现；其次，各级政府把分散的需求和出现的问题予以整合，成为新政策设计的根据，并反过来动员下级政府和民办高校，使之接受新的、糅合进政府自身偏好的政策；最后，民办高校通过和政府讨价还价，从而使新政策得以执行和生效。[4]
四、民办高等教育上下回应政策变迁中的策略空间
通过对我国民办高等教育政策二十多年来的简要描述和分析可知，这种政策变迁具有上下回应的特征，然而这并不是民办高等教育领域所特有的现象，而是由宏观政策环境所决定的。在改革开放前，中国是一个权力高度集中的国家，这是中国改革最重要的初始条件。随着各地各部门改革开放在速度、方式等方面的差别，经济改革和政治改革导致政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了大量不协调、不一致的空间(即所谓“空子”)。政治控制的放松和市场化带来所有制结构的多元化，产生了政府控制之外的资源，使民办高校有可能不依赖政府直接调配的资源而生存和发展。20年来在政府—社会权力的对比格局中，政府始终处于主导地位。[5] 这种生存环境既为民办高校的发展创造了必要的条件，也对民办高校产生有力的制约，使得我国的民办高等教育整体上处于发育不良状态。随着政府主导地位控制力的稍许放松，民办高校从处于“拾遗补缺”的地位、填补由公立高校留下的空间，到变成“组成部分”甚至“重要组成部分”，逐渐有能力自主地选择和开辟自己的生存和发展空间。
结合民办高等教育所处的具有中国特色的宏观环境的分析可以发现，双向回应的政策变迁并不是偶然发生的，而是要依靠政策系统中从政策制定、政策执行到政策评估和反馈等环节的特定条件。作为行动者的民办高校及其共谋者必须从这些环节中发现机会才能采取策略行为，来解决政策供给和政策需求的矛盾。那么，政策变迁依靠的是政策系统中的什么特定条件呢？我们可以从对民办高等教育政策变迁脉络的描述，考察民办高校从创办到发展的过程中受到来自政策系统的制约，以及民办高校的办学者是怎样突破这些制约，并进而对这些制约条件发生影响的。
许多有关民办高等教育的政策文本都强调了各级教育行政部门对相应层次民办高校的审批权、监督权和管理权，因此一个民办高校要得以创办和生存下去，必须首先受到各级教育行政部门(即政策部门)的制约。这种把各级各类民办高校置于不同层级的教育行政部门之下的相当于“隶属关系”的约束，本研究称其为“显性制约”。而各级教育行政部门对民办高校的管理方式是通过政策文本来进行的，这构成对民办高校的“程序制约”。但是，政策文本本身并不具有约束力，其实质在于它是对教育行政部门用来分配资源的手段的表征，其价值就在于蕴藏其中的政策资源。政策资源对民办高校的制约，才是真正具有强约束力的“实质制约”。如前所述，改革开放以来的民办高等教育是处在一个有中国特色的宏观环境之中发展起来的，除了民办高等教育政策对民办高校的各种制约以外，宏观环境也是民办高校不能逃避的既定条件，这种富有特色的既定条件，往往还成为民办高校及其共谋者突破其他几种制约的手段和切入口，这种“看不见、摸不着”的政策环境构成对民办高校的“隐性制约”。
在政策变迁的过程中，政策部门的显性制约、政策环境的隐性制约、政策文本的程序制约和政策资源的实质制约都属于静态的存在，并不具有能动性。然而，政策对象在受制于政策系统的结构性条件的制约的同时，必然会对结构性约束条件进行“反制约”，最后改变政策系统。在反制约的过程中，政策对象由被动的政策目标团体，变成了主动的行动者。因此，上述四种制约要构成政策变迁的要素还必须包括由作为行动者的政策对象及其共谋者利用四种制约的不完全性进行的反制约(如图2所示)。
因此，作为政策对象的民办高校和地方教育行政部门可以共谋，成为统一的行动者，从而利用政策系统中这些制约的不完全性做出反制约的行为，并影响原有政策的变更、替代或废止。本研究将行动者的反制约行为称之为“策略行为”，将政策部门的显性制约、政策环境的隐性制约、政策文本的程序制约和政策资源的实质制约的不完全性称之为政策系统中的“策略空间”。
五、政策系统中的策略空间的具体含义及其在政策过程中实现的途径
通过对二十余年来我国民办高等教育政策变迁的简要描述可以发现，变迁的脉络或轨迹并没有按照政策本身所预定的方向和趋势发展，政策预定目标与政策实际结果存在偏离变成了一种常态。这是因为在政策执行过程中，政策系统要受到来自政策对象反制约的影响。在社会转型的政策环境中，国家逐步释放自由活动空间和自由流动资源，中央政府集权但又给地方政府相当大的自主权，地方教育行政部门与当地民办高校存在利益的一致性，于是，政策对象可以利用政策部门复杂的制约关系，共同对政策文本进行策略性解读，与地方教育行政部门进行资源交换，进而地方教育行政部门也可以利用当地民办高校所拥有的市场资源和竞争性资源，与中央教育行政部门讨价还价，交换政策资源。在这个过程中，原有的政策便发生了实质的改变。
从民办高等教育发展的历程来看，政策变迁的主要推动力主要表现在政策需求和政策供给的错位和冲突上；而民办高校争取政策供给的过程，同样也伴随着教育行政部门解决政策供求矛盾的过程。因为民办高校一旦创生，就会在相当长的一个时期存在下去，其中包含的社会问题也会层出不穷，而政策供给和政策需求的错位和冲突的必然存在，同样也必然要求存在以妥协为内容的协商机制，教育行政部门和政策对象才有机会采取良性的互动方法解决这种矛盾。这是政策体系中的策略空间必然存在的原因。
民办高校能够采取上述策略行为，除了其在特定的社会转型、经济转型阶段所特有的动机与目的外，更是因为民办高等教育政策系统的内在特性给民办高校提供了采取策略行为的结构性条件。首先，由于民办高校出现违规行为或提出新的政策需求，地方政策部门在不违背中央部门政策的精神和原则的情况下，行使行政立法的自由裁量权，制定自己管辖范围内的政策及具体措施，进而行使行政执法的自由裁量权，对政策实施过程中的相关因素进行取舍，最后达到规范民办高校的目的或满足民办高校的政策需求。从另一角度来看，民办高校在这个政策过程中为了满足自身的政策需求，在不同的情况下利用政策部门不同类型的自由裁量权；而政策部门作为政策供给的主体，也通过掌握的自由裁量权，可以合法地变换政策供给的主体(如由行政机构供给还是由行政领导人供给，由中央教育行政部门供给还是由地方教育行政部门供给)，或界定供给的范围(如学历文凭发放权的资格认定)，从而改变政策文本的实质涵义，减少与民办高校所提出的政策需求的错位距离，扩大与政策供给的一致性程度。因此，通过自由裁量权实现的策略空间表现为，改变政策供给的提供主体和提供范围，最终重新界定政策文本的内涵，使政策供给与政策需求一致起来。
其次，由于政策部门复杂的制约关系，导致了各个政策部门所制定的政策在执行中出现了层级模糊性，从而使得各种政策文本呈现出不协调性，在民办高校寻求政策供给的过程中，必定会采取策略行为，选择有利于自己的政策文本，导致政策执行部门必须行使自由裁量权，对原有政策进行自己的认定和解释，从而使原有政策在实质上发生改变；或者纳入政策议程，对原有政策进行修正或重新制定新的政策，使得政策文本在表面上也发生改变，其中便包含了对新的政策供给和政策需求的表达。因此，由政策文本的可变通性实现的策略空间具有象征性，它使教育行政部门提供的政策供给与政策对象提出的政策需求，在表达上具有一致的可能性。
最后，民办高校通过正式与非正式“关系”或用市场资源换取当地教育行政部门的政策资源，或与当地教育行政部门结成共谋关系，通过地方教育行政部门与上级教育行政部门的讨价还价，获取政策资源；民办高校获取政策资源以后，又可以利用政策资源的权威性进一步拓展市场资源，完成体制内和体制外资源之间的交换。因此，由政策资源的可交换性实现的策略空间具有实质意义，它使教育行政部门提供的政策供给真正满足了政策对象提出的政策需求，最后达到了供求关系的暂时平衡。
总之，在政策过程中，策略空间被民办高校发现和利用、使政策需求和政策供给协调起来，需要上述政策系统的结构性条件。这样，政策部门的自由裁量权、政策规范的可变通性和政策资源的可交换性便成为策略空间的实现途径。
如此一来，图2的“政策系统对政策对象的制约及政策对象进行反制约的模式”可以精确为“教育政策过程中的策略空间示意图”(图3)。
值得注意的是，这种策略空间是不确定的，也就是说，政策对象采取不同的策略行为与需要利用的策略空间并不存在一一对应的关系，由策略行为带来的实际政策结果与预期政策结果的偏离能否被纳入后续政策议程从而影响政策变迁也是不确定的。因此，政策体系中存在的策略空间虽然作为一种必然存在，但仅仅是为行动者采取策略行为提供了某些可能性条件。作为行动者的政策对象及其共谋者必须利用自己的生存智慧，通过策略性地提出自己的政策诉求，协商得到有限的政策供给，才能得到发展的空间。要达到这个目的，又必须以政策系统存在策略空间为前提。
现在，我们可以给策略空间下这样一个定义：作为行动者的政策对象为了满足自身的政策需求，在与政策部门互动并要求其提供政策供给的过程中，通过采取策略行为而发现和利用的、由政策系统结构性制约所决定的协商机会。这个定义有以下几个要点：
第一，“策略空间”是指政策系统中存在的结构性条件，即：由处于特定政策环境中的政策部门的行政自由裁量权、政策文本的可变通性和政策资源的可交换性所决定的制约的不完全性。之所以说这些条件是结构性的，是因为三者之间并不是平行排列的关系，而是具有层次的决定性关系：政策部门的行政自由裁量权决定了政策文本的可变通性，而这两者又同时决定了政策资源的可交换性。由于政策文本是政策部门制定和执行的，政策资源是由政策部门所掌握和交易的，所以从最根本的意义上说，仍然是政策部门的行政自由裁量权决定了政策文本的可变通性和政策资源的可交换性。此外，这三类策略空间的共同特质，即提供给行动者以寻求策略行为的协商机会，是由改革开放以来我国特定的政策环境决定的。
第二，策略空间是由我国政策系统的特点内在决定的，但是策略空间得以发现、利用并且凸显出来，则需要作为行动者的政策对象及其共谋者与政策部门的互动才能实现。简言之，既有条件又有行动才能使协商机会成为策略空间。
第三，策略空间为行动者满足自身的政策需求提供了可能性。策略空间被行动者发现和利用，还需要从政策系统各个要素中寻求实现途径，这些实现途径是：政策部门的自由裁量权、政策规范的可变通性和政策资源的可交换性。
第四，策略空间并不能保证行动者一定能实现自身目的，但是对决策过程和执行过程会产生影响，因此策略空间不仅对行动者采取策略行为有价值，而且对各级政策部门的政策过程有价值，最终策略空间对政策变迁具有内在意义。
六、政策系统中的策略空间对政策变迁的意义
对于我国的教育政策过程和政策变迁，本文大致已经论述了三个方面的内容：第一，在政策系统中，策略空间的实现途径有三，政策部门的自由裁量权、政策规范的可变通性和政策资源的可交换性；第二，政策系统的政策供给与政策对象及其共谋者的政策需求往往是不匹配的，行动者需要运用自己的生存智慧来采取策略行为，解决政策需求与政策供给的错位和冲突；第三，在政策过程中，政策预期目标与政策执行的实际结果常常出现目标偏离。
如前所述，解决行动者的政策需求与政策部门的政策供给之间的冲突，虽然是以政策对象及其共谋者以采取策略行为为契机的，但是仍然需要政策对象与政策部门之间进行良性互动才能解决这种矛盾。因此，策略空间对政策制定和执行的主体——政策部门同样有影响。
首先来看策略空间对决策过程的影响。由于行政立法的自由裁量权的存在，中央政府在进行决策时，可以根据当时的政策环境、自身利益和(或)与下级行政部门互动的过程中，在多种可行方案集合P中进行抉择。如果P[，i]方案被采纳，那么，地方政府首先面临的问题是必须执行政策方案P[，i]。但地方政府在执行中央政府的政策时，同时也是作为一级决策部门，因此，地方政府不但可以行使行政执法的自由裁量权，也可以行使行政立法的自由裁量权，它们可以根据当时的政策环境和自身的利益进行决策。更重要的是，还可以利用政策文本的可变通性，对中央政策进行策略性地解读，这样，就使得地方政府的可行方案集合(P[，i1..]P[，in])并不完全落在中央政策P[，i]的范围内。因此，从中央到地方，政策方案的选择集发生了改变，而地方政策方案的选择集跟中央的预期并不重合。
再来看看策略空间对执行过程的影响。如果地方政府在执行政策时选择了方案P[，ij]，但是由于P[，ij]政策方案并不符合政策对象的政策需求，换言之，政策对象提出的政策需求与P[，ij]政策方案提供的政策供给并不一致，存在错位和冲突，那么，作为行动者的政策对象就会采取策略行为，利用P[，ij]方案的可变通性，把自身拥有的市场资源与P[，ij]方案所蕴涵的政策资源进行交换，从而使政策对象可接受的政策方案集合(P[，ij1..]P[，ijn])与地方政府的可行方案集合(P[，i1..]P[，in])也不完全重合。在政策对象与地方政府的互动中，最终P[，ijk]方案被地方政府真正执行和被政策对象所接受，那么，实际的政策结果P[，ijk]就与中央政府的决策方案P[，i]之间发生了偏离。
策略空间对政策过程的影响如图4所示。
由上面的分析可知，在决策过程中，政策方案的选择集是动态的，导致政策的目标也是动态的。因此，政策部门在执行动态的政策方案时，便会使政策执行弹性化。最终在政策部门与政策对象的互动中，产生了与中央政府决策方案、地方政府决策方案甚至地方政府的执行方案预期的政策目标都不一致的政策结果。从逻辑上来说，最终的政策结果是中央政府、地方政府和政策对象都不能单方面决定的。
更进一步，实际的政策结果P[，ijk]反馈到中央和地方政府决策过程中去，会改变各级政府的决策环境，即引起政府可行方案集合发生变化(在政策过程的动态模式图中表示，即把图中所有的P、P[，i]和P[，ij]变为P′、P′[，i]和P′[，ij])，实施下一轮政策过程，从而形成一种“循环”。⑩ 从一个长时间段来看，这一连串的具有阶段性的循环便构成了本文所理解的“政策变迁”。
简言之，政策部门的自由裁量权和政策文本的可变通性这两种策略空间使各级政府面临的政策可行方案的选择范围拓宽且不重合，从而导致决策部门的政策目标动态化和执行部门的执行过程弹性化；政策对象在与政策执行部门互动的过程中，利用政策资源的可交换性，采取策略行为以市场资源换取政策资源，从而使得最终的政策实际结果与政策部门预期的政策目标发生偏离。这种偏离反馈到后续政策过程中，便完成一个周期的政策变迁。从长时段来考察这个政策过程的循环系统，我们可以认为，策略空间便是政策变迁的动力。
从积极的意义上说，策略空间能推动政策变迁，然而，策略空间一旦存在并发生作用，就成为了一柄“双刃剑”。我们再将讨论具体到我国民办高等教育政策领域当中去来说明这个论点。由于政府是政策供给的主要提供者，而民办高校的政策需求是从多个方面不断生长出来的，因此政府制定的相应政策会具有明显的“两面性”。一方面，政府要推动民办高校的发展和多元化，推动的目的是适应高等教育满足市场需要的要求，调动人们投资民办高等教育的积极性。另一方面，政府又要对民办高校的自主发展进行规制，只鼓励民办高校在政府和公办高校无暇顾及或不愿涉足的领域中发展。我们假定政府的民办教育政策是根据一定时期的社会、政治和经济发展而规划出来的，体现了人们对于民办高等教育发展的理性选择和合理预期，但由于政策系统中策略空间的存在，以及“政策需求”和“政策供给”的冲突造成的民办高等教育政策的“两面性”，就可能使得政策中所蕴涵的理性选择和合理预期难以实现，从而在政策执行结果中出现政策落空的现象。
七、讨论
(一)常规性的政策变革还是范式性的政策变革？
本文所讨论的政策过程中的策略空间，最后回应的是“政策到底是如何变迁的”这个问题。关于政策变迁(或政策变革)，当代西方公共政策理论提出了两种典型的模式，其一是更“常规的”模式，是指在“吸取教训”的基础上对政策和计划进行细微的修补。研究者通过对许多国家全然不同的政策部门的成百上千个案例研究发现，公共政策有着惊人的连贯性，大多数政府制定的政策在一定程度上不过是过去政策和实践的继续而已。[6] 这种政策变迁模式可以用几种方式来解释，但大多数分析都将政策制定的连贯性归结于以下事实：在很长一段时期内通常都是同一班行动主体参与到政策过程中；这些行动主体倾向于建立政策垄断，使其中对某个问题的解释和常规的解决途径或多或少都是固定的；只有当新的成员或者子系统出现使得这种垄断被打破，一项政策才可能在重大的意义上发生改变。[7] 因此，在正常的环境下，对政策问题的处理都是依据被讨论问题已经存在的解决方式来进行的。[8]
其二是一种更实质的模式，也被称为“范式性的政策变迁”，即在“社会学习”的基础上根本地改变政策。这种类型的政策变迁发生得不那么频繁，并且涉及到政策风格的显著改变。范式转移的概念作为描述显著的政策变迁的隐喻，在政策领域的所指是：对于公共问题性质的基本信念、价值和态度以及从政策制定者的角度对这些公共问题的解决方案的根本的、长期的变革。[9] 这是用类似于科学范式变革的方法来讨论政策变迁过程的方式。范式变革的过程在开始时是很不稳定的，因为相互冲突的思想纷纷出现，并且为取得统治地位而竞争。当一套新思想击败其他的思想，并且被政策子系统的大多数成员，或至少是最有权力的成员接受的时候，这个过程便告结束，并至少会持续到下一次剧变发生之前。在这段时期，与其不相容的其他范式看起来都是异常的。[10]
那么，本文所研究的教育政策变迁过程应该属于哪种形式的政策变迁呢？从本研究所选取的政策领域来看，政策目标、内容以及对政策对象的规制力等方面显然不只是得到了细微的修补，而是经常有重大的变革和反复。但是在一段相对稳定的时期内，常规性的政策变革是经常发生的。因此，笔者认为，常规性的政策变迁模式对于中国的教育政策过程来说，与其他国家的政策一样，都属于一种常态的存在，这点是肯定的。然而，这种描述性的结论显然还不够深入。范式性的政策变迁是在对政策过程中的子系统进行“社会学习”的基础上而存在的。也就是说，政策过程的参与者或主导者在政府与社会进行互动和相互学习的过程中，他们持有的政策信念、价值或态度等发生了根本的变革。要验证中国教育政策过程中是否存在范式变革，必须通过纵向式的长期考察，确定政策子系统的构成及其持有的政策理念。更为关键的是，要论证正是由于政策理念的变化，导致了某种不同于以前的政策选择，这是非常困难的。
从研究的可行性上来说，本研究从作为行动者的政策对象的视角出发，考察他们是如何在政策部门的政策供给与自身的政策需求的错位和冲突中对政策过程施加影响的，从而探索政策系统作为一种结构性约束条件是如何给他们解决这种错位和冲突提供协商机制的，这对于我国的教育政策研究来说，也许是更为现实的一条道路。这种研究途径可以说是从动态的行为中发现静态的结构，以及动态行为是如何改变静态结构的。从本研究探索出的“策略空间”不难看出，常规性的政策变迁发生在政策系统对行动者及其共谋者的各种制约之中，当各种类型的制约发生困难时，政策系统会自然而然地做出调整。而政策对象采取策略行为，利用政策系统提供的策略空间进行反制约，从而改变了政策供给的范围或性质，并对自己的政策需求进行相应的调适时，可以认为，政策过程的主导者或参与者在这个互动过程中会改变自己的政策理念，不管是自愿的还是被迫的。如果由此而出台了新的政策，那么范式性的政策变迁也就发生了。从本研究得出的“中国教育政策过程的动态模型”中可以看出，各级政策部门在确定可选政策方案的集合以及在集合中选择某个子方案时，都受到自身的不确定性及其他方面的策略空间的影响。因此，本研究提出政策系统中的策略空间推动政策变迁这个结论，为中国教育政策过程中的常规性变革和范式性变革究竟是如何发生的，其机制如何，提供了更为详细和具体的解释。
(二)进一步研究的可能性
本研究提出的仅仅是一个对教育政策变迁尝试性的解释框架。我们可以先看看“框架”与更为精确的“理论”和“模型”有哪些距离，再来了解本研究所提出的解释框架存在哪些不足，具有哪些进一步研究的可能性。
奥斯特罗姆认为，“框架”应该提供一个能用于理论比较的元理论术语(metatheoretical language)，试图去确认任何与同类现象有关的理论需要包含的普遍要素。这样，当研究者进行初步分析时，框架中包含的这些要素有助于他们提出所需要处理的问题。而“理论”的发展与运用，有助于分析者明确地说明框架中的哪些要素是与某一类问题特别相关的，并做出与这些要素相关的一般的研究假设。这样，理论集中于在某一框架下做出研究者去诊断现象、解释过程、预测结果所必需的具体假设。“模型”的开放与运用对一套有限的参数和变量做出精确的假定。它运用逻辑、数学、理论、实验和仿真及其他工具，系统地发掘这些假定在一系列有限产出方面的意义所在。[11]
显然，本研究的解释框架离提出理论或模型还有距离，不过，可以从施拉格提出的比较理论框架的方面[12] 来探讨本研究的解释框架进一步完善的可能。
1.参与者的类型
按照施拉格的理解，框架必须明确说明谁促成了行动或变化，解释而不是简单地描述行动者的原因及其结果。在本文提出的“策略空间”框架中，并没有划定唯有谁才可以充当参与者的角色，而是从实证资料中发现政策对象是行动的促成者。这样，政策对象就从“政策目标团体”变成了整个政策过程的参与者。在参与者的类型上，本研究进行了粗线条的简化，将各级教育行政部门统称为“政策部门”，政策对象与地方教育行政部门构成共谋的行动者。实际上，经过简约化的参与者全部都是组织和集体意义上的参与者，而且本研究也没有对这些参与者的内部构成、组织规则、信念文化等方面进行探讨。个体意义上的行动者都被隐匿了。如果要进一步将本框架发展成为理论，那么，只有将框架中涉及的参与者类型区分清楚，并且对参与者为何如此行动、行动导致了怎样的后果等问题进行充分的论述，才能为理论和模型的完善提供良好的假说。
2.变量的发展
除了应该区分参与者之外，框架还应该假定组织、限制、指导并影响参与者的行为选择的一般类型的变量。在本研究所提供的框架中，明确地指出了正是政策部门、政策文本、政策资源以及潜在的政策环境组成了行动者参与政策过程进而推动政策变迁的行动舞台，对政策过程中的总体变量进行较为充分的阐述。但是，本框架的不足是，尚未能够注意到参与者所拥有的立场、所采取的行动、所占有的信息、所取得的结果以及结果背后的利益分配，而且对行动者所使用的规则并没有作清晰而充分的探讨。
3.分析单元
施拉格认为，研究者需要考察的环境和需要阐述的问题将决定分析单元。[13] 对于本研究所提供的解释框架来说，中国教育政策变迁最大的分析单元是“政策系统”。不过，这是一个嵌入性的分析单元，其中还嵌套了政策部门、政策文本、政策资源和政策环境四个子单元。如此一来，尽管框架以一个特定的分析单元为基础，但在分析单元如何应用在某一特定情况的问题上，这个框架仍然具有相当大的灵活性。
4.分析的层面
本研究将分析放在中观层次上，既不是对国家教育政策的宏观描述从而总结出大的发展路径或趋势，也不是集中分析在某一特定背景下某些参与者是如何在政策过程中进行活动的，而是将两者接合起来，看政策对象是如何在政策系统的结构性制约条件下采取策略行为，探索策略空间，从而又如何影响政策变迁的。因此，本研究的框架可以向上触及宏观层面的变革，向下深入到微观参与者的具体行动中。
5.分析范围
施拉格认为，清楚表述的行动层面深刻地影响着框架的范围，即该框架所包含的政策阶段的数量和类型。[14] 本研究框架显然已经在政策阶段的基础上，超越了政策阶段的划分，从而完整地解释整个教育政策过程以及这个过程中哪些关键变量推动了政策变迁。由于在中国教育政策过程中突出地显示了政策部门和政策对象之间的上下互动和回应，因此模糊了从西方移植而来的政策阶段学说明确划分的“政策制定——政策执行——政策评估——反馈”的阶段，而是表现出一种整合性。不过，框架解释的重点放在了“政策制定”、“政策执行”和“政策评估”的连结点上，正是在这些连结点上，发生了丰富多彩的策略行为，从而变成政策变迁的契机和片断。从一个长时段来看，正是通过这些契机和片断连结起来所显示的演变轨迹，让我们找到了中国教育政策变迁过程的脉络和机制。这种整合性不是回到政策阶段之前对于政策过程的混沌的理解状态，而是用实证的精神更加客观地描述并解释中国真实的政策过程。因此，本文的解释框架是在对政策阶段充分理解和整合的基础上提出来的。然而，只有将框架中一些重要变量赋予更精确的涵义，假定变量之间的关系，并预测可能的结果，才能不止步于描述行动者与政策系统的互动，才能对中国教育政策过程以及政策变迁提出更为精确的命题，得出更为确定的结论。
注释：
①本研究的时间范围界定在从1978年民办高校创办到2002年《民办教育促进法》出台之前这段时期。笔者认为，《民办教育促进法》作为民办教育领域的综合性的、具有最高法律效力的法律，具有里程碑的意义：不仅是对以前的政策法规的总结，还对一些办学行为和要求给予了认定，如“取得合理回报”。这使得该法律颁布以后，民办高等教育领域出现了一些新的现象。根据一些研究者的观点，要了解政策变迁的过程，必须要求10年或更长的一段观察时间，这样才能完成至少一个“制定—执行—重新制定”的循环，才能获得一个关于成功和失败的较为合理而精确的描述，才能意识到行动者采用的不同策略的价值。转引自保罗·A.萨巴蒂尔《政策过程理论》，第153页。
②社会学者刘世定在研究我国乡镇企业的产权问题时认为，在对中国常常出现的与西方理论的定义不太一致的“似是而非”的复杂事物进行研究时，可以采取不同的策略。例如，研究我国乡镇企业的产权，可以把标准产权作为基准概念，由此出发去说明更复杂的制度特征，而将那些难以清晰描述和说明的部分作为对基准概念的某种偏离来处理，如采用产权模糊、产权残缺等概念来加以刻画。这种研究策略的一个好处是，便于与标准的研究范例和在范例中已取得的研究成果相衔接。但也存在一系列的问题：首先，这种研究策略引导人们忽略对所谓“偏离状态”的研究，而对中国这样的一个“偏离状态”是常态的国家来说，这种忽略的弱点倒是不容忽视的；其次，对“偏离状态”的忽略，容易暗示性地引导人们把在这种状态中起作用的因素看成干扰或导致混乱的因素，从而忽略对其内在的规则性和逻辑的研究；第三，作为这种研究的结果，通常告知人们的是“不是什么”，而很少告诉人们“是什么”，而后者正是研究工作所要追求的目标。寻找较之标准的产权更为基础的概念，以此为工具，不仅能够揭示产权概念，而且还可以更深入地透视中国复杂的经济制度及变迁脉络(刘世定《占有、认知与人际关系——对中国乡村制度变迁的经济社会学分析》，北京：华夏出版社，2003年版，第2页)。
③这是本研究提出的核心概念。笔者将在研究的推进过程中从实践的角度逐步揭示出“策略空间”的具体定义，最后再选取特定的理论视角，抽象出“策略空间”的理论涵义。
④就本研究来说，策略行为主要是指民办高校及其共谋者为了获得符合自身特定目标的利益，突破原有政策情境的制约(包括自然、物质和制度条件)而采取的偏离正式政策规范规定的行为。
⑤民办高校与地方教育行政部门的“合作与共谋”关系类似于经济学家杨瑞龙在研究国有企业时提出的“地方政府与企业之间的合作博弈”关系。他认为，在权力中心对制度创新的进入权进行管制的条件下，地方政府与企业存在很强的相互依赖性。地方政府对企业的依赖性表现在，地方政府的讨价还价能力及政绩显示信号很大程度上取决于当地的经济实力，而这种实力又是由当地企业的市场竞争力来体现的。企业对地方政府的依赖性表现为企业常常需要借助当地政府的力量来满足自己对制度创新的需求。这种相互依赖性使地方政府与企业在自发的制度创新过程中合作多于冲突，形成合作博弈关系，其实质就是企业在地方政府的帮助下，通过突破进入壁垒获得潜在制度收益，进而地方政府也分享这一收益。(杨瑞龙《面对制度之规》，北京：中国发展出版社，1999年版，第37—38页)
⑥本部分描述改革开放以来我国民办高等教育政策变迁的脉络所涉及的资料，均来自教育部档案馆的档案。
⑦实际上，有针对性的专门政策往往也涉及社会力量办学的其他问题，只不过是针对一段时间内出现得最多的、最严重的问题而制定和印发的。
⑧事实上，我们能观察到的往往是政策轨迹和办学轨迹，在图中用实箭头表示但这并不是我们实际要研究的政策过程。我们无法观测到的是这两条轨迹中的关键点相互影响的互动过程，这个互动过程在20年中也呈现出一定的脉络，在图中用虚箭头表示。
⑨这个动态模型图受到康晓光的“政府改革决策模型框图”的启发。参见康晓光《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年版，第148—149页。
⑩从理论上说，“民办高等教育政策过程的动态模型”表示的是一个循环过程，这个过程的起点在实践中看来是不确定的，既可能从反馈过程开始，也可能从中央政府制定一项政策开始，当然也可能从地方政府在中央大原则的框架内制定地方政策开始。为方便分析起见，我们一般可以从循环过程中截取一个周期，即一个完整的政策过程(周期)，从公共政策的“理性模型”角度，将中央政府制定一项政策看作一个政策过程的逻辑起点。英国公共政策学者米切尔·黑尧(Michael Hill)也认为，政策过程在很大程度上是一个连续不断的演进过程，一个实际的政策过程的起点，可能是在很久以前的历史上的某一时刻(那种把政策过程看成是在什么事情也没有发生过、没有任何先决条件的沙漠孤岛上开始的，并以此为基础来构建政策过程模型的做法是愚蠢的)。如果说确定政策“创始”点是可能的，它可能从系统的任何地方开始。政策过程的各个阶段并不是截然分开的，在各个阶段都可能有反馈——同一个政策主体经常需要介入多个不同的阶段之中，他们所进行的政策博弈，往往也是在政策过程的各个不同部分中展开的(这一看法尤其适用于决策和执行两分法)。参见米切尔·黑尧《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年版，第21页。