关于进一步实行扩张性财政政策的几个问题——著名经济学家刘国光谈扩大内需，启动经济，本文主要内容关键词为：扩大内需论文,财政政策论文,几个问题论文,关于进一步论文,著名经济学家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年，我国为应对国际金融动荡、国内经济运行变化和体制转换所引起的需求不足，采取了扩大内需的方针，特别是在适当的货币政策配合下，着力推出了积极的财政政策。这些政策措施对1998年下半年经济增长速度扭降转升和推动1999年上半年继续快速稳定增长起到了积极作用。同时应当看到，迄今扩张性的财政政策所启动的主要是政府的公共投资，一些相关的投资品产业的市场情况也有所改善。但对于非政府的社会民间投资和居民消费需求的拉动则不很明显。目前内需不足对经济增长的制约作用仍然存在，主要表现在商品零售价格和居民消费品价格指数负增长的趋势尚未根本扭转，零售物价指数和生产资料价格指数持续下降，通胀紧缩的迹象仍在加深，失业和下岗情况仍在发展，未见缓和。
一
大家知道，过去我国中央政府在经济低谷时采取财政投资启动经济是很有效的，往往很快就把地方和部门的投资以及居民消费需求带动起来，“乘数”效应很明显。为什么这次增加政府投资对启动社会总需求的效应不如过去那样全面而迅猛呢？
从投资需求方面看，经过20年的体制改革，我国投资主体趋于多元化，投资行为趋于市场化，投资风险机制逐渐强化，企业、银行的财务约束逐步硬化。所有这一切使中央政府的投资决策，不能像过去计划经济时代那样容易启动地方、部门和企业的投资行为，再加上当前供大于求、最终需求拉动不足以及物价持续走低的市场情势，影响了投资投入预期和投资者的投资意愿，导致了社会投资启动过程缓慢。
从消费需求看，经过20年的改革，我国居民从过去被动的配给对象转变为自主的消费者，居民消费行为逐步理性化，预期因素在消费行为中起着越来越重要的作用。在传统的“低收入、低工资、低消费”观念仍然主导着经济决策的条件下，随着住房、医疗、教育、养老等社会保障制度的改革，原有实物性、供给性、集团性、福利性的消费逐渐减少，原有体制内居民市场性支出逐渐增加，而货币性收入却没有随着经济发展相应同步提高。减收增支的预期、下岗失业的阴影、收入差距的拉大，都导致了居民可支配收入的边际消费倾向下降，边际储蓄倾向上升。由于现行积极的财政政策不触及收入分配关系的调整，消费需求也不可能对扩大内需的宏观调控作出迅速反应。
由于投资需求和消费需求机制上的上述变化，政府财政公共投资的“乘数”效应有所减弱。再加上供给方面的激励机制（特别是企业家的激励机制）迟迟未能形成，国有企业一般缺乏必要的创新动力，供给结构不能迅速调整以适应新的需求格局，更加限制了现行积极财政政策拉动社会投资和消费需求的实际效果。此外，还要指出，1998年以来实行积极财政政策过程中，未能始终一致地坚持扩张性方向，如财政收入方面在增发1个亿国债的同时，增加税收约1千亿元，尽管从加强税收征管本身来说是必要的，但在时机上此时实行却使增发国债的扩张性效应在很大程度上被紧缩性的税收政策所抵消，而对于非国有企业来说，紧缩性效应甚至大于扩张性效应。还有一点就是增加的政府投资局限于产业链条较短的基础设施项目，国债投资支出结构与方式没有很好地同启动民间投资和居民消费结合起来，这些都削弱了积极的财政政策的实际启动效果。
二
正是基于财政投资“乘数”效应减弱的判断，前些时我国理论界一些人士认为，依靠政府投资拉动经济的作用，只能持续到今年上半年。今年下半年和明年再用这个办法将要失灵，主张要出“新招”，寻找新的启动手段。主要是更多依靠增加货币和信贷的供应，着力于直接启动民间投资和消费，这样来弥补和接替积极的财政政策效应减弱后的经济增长动力。
我以为，在目前社会投资和居民消费相对于政府投资来说启动比较缓慢的情况下，强调鼓励民间投资和消费，并增加金融支持的力度，这是正确的和必要的。事实上。今年的经济工作在这些方面已安排了不少积极措施。那么，从今年下半年起，积极的财政政策是不是将不再作为启动经济的主要支撑了呢？我以为，这样的判断恐怕还嫌早了一点，实践的发展也否定了这一判断。
首先，启动社会投资和居民消费也需要有一个过程。社会投资的主要制约因素，一是资金，二是市场。从资金方面看，在目前社会储蓄大于投资，金融系统存大于贷差额颇大的情况下，宏观上来说资金问题不大，微观上主要是储蓄转化为投资的机制障碍有待消除，需要建立通畅的金融通道。目前问题更大的是市场不振，归根结底要害仍在于居民的最终消费需求不足。各方面提出来的启动居民消费的招数颇多，但大多不易立竿见影。就拿当前人们议论最多的“消费信贷”来说，这的确是促进消费的一个好办法，从长期来看是个发展方向，不仅汽车、住房，而且如其他一些耐用消费品、房屋装修、教育费用等等，均可实行。然而从近期看，遇到居民消费观念不习惯于寅吃卯粮、收入水平低不敢问津、信用担保难保证等等，障碍甚多，推展的步伐并不尽人意，出现了所谓“叫好不叫座”的现象。那么，降低利率、搞热股市能否刺激消费呢？在居民储蓄动机主要是为了保障未来生活而不是为了赚取现时利得的情况下，降低利率并不能明显起到刺激消费降低储蓄的作用。何况一般工薪阶层平民百姓区区存款难以产生食利奢望，利率高一点低一点对他们影响不大。至于股市与消费的关系，不少人士鉴于一些发达市场经济国家、地区的现象，认为炒热股市，可以通过股票升值、财富放大的效应，使人们心理上产生一种丰富感，从而刺激他们花钱购物。但我国目前股市市值总数只占GDP的1/4，其中流通股只占7%～8%，远低于发达国家、地区（美国为71%，日本为70%，香港为450%-1994年）至于股市或个人投资者占居民比重，号称4000万股市投资者，除去机构投资者，重复登记者外，股民占全国居民的比重不到3%，而美国此比重为40%，日本为22%。总之，我国股市虽然发展很快，重要性在增加，但在国民经济中比重仍不大，实体经济的主体部分仍在股市之外，基本不受影响，倒是股市反过来要受大市（宏观经济总体）的影响。中国股民多数是中小个人投资者，赚了一笔钱主要是重新投入股市，很少大撒手花钱消费。当然这次降息幅度较大，股市牛劲也不小，吸引了部分储蓄转入证券市场。这对松动部分企业上市融资，减轻银行存大于贷的利息负担，促进间接融资向直接融资的转化是有积极作用的，应该肯定。但能否激起广大企业的投资意欲还很难说，因为这要依存于市场需求和企业盈利指标能否上去。而如上述，降息和股市升温对市场的消费需求的影响，目前还不能期望过大。
总之，在居民最终需求和社会投资尚未有效启动成功以前，以政府投资为主导的积极财政政策看来还不能放弃。
其次，1998年以来由积极的财政政策开启的基础设施建设项目，工期长规模大的，需要继续投资才能建成。近期项目建成以后，还要有后续项目来接替，才能保持增长势头。否则会发生建设投资的断层现象，造成损失，影响增长波动幅度。今年3～4月以来，已出现了这种现象，为防止投资增长和经济增长断层现象的加深，就更需要继续增发国债注入必要的政府投资，继续实施积极的财政政策。
再者，政府投资“乘数”效应的减弱，并不意味政策失效，这里有一个时滞问题。有产业链条短问题，有配套资金不到位问题，等等，只要实施政策力度和时间足够，配套资金足额到位，后继投入及时续上，行程中不发生断层现象，其推动经济增长后续作用的增强，是不容忽视的。
所以，在直接启动民间投资和消费的措施尚未发挥足够有效作用以前，在出口需求不振的局面尚未扭转的情况下，为了支撑必要的经济增长幅度，今年下半年以至明年上半年，继续坚持积极的财政政策还是有必要的。
三
积极的扩张性财政政策是一项特殊情况下实行的特殊政策，是作为防范和治理通货紧缩的短期手段，不宜长期实行。从中长期来说还是要坚持适度从紧、动态平衡的财政政策，这也是我国许多有识之士的共同看法。由于前述原因，现在看来，这个特殊的短期政策延续的时间可能要比人们设想的还要长一点。问题在于人们担心今年一段时间我国经济有没有支撑财政赤字继续扩大的能力空间。这个支撑能力空间可以从以下几个层次来分析。第一个层次是国债余额和财政赤字占财政支出的比率。我国财政支出对国债和赤字的依存度相当高，据测算，1998年国债余额占当年财政支出的比率达76.7%，大大高于国际公认的警戒线(25%～30%)；赤字占当年财政支出的比率达15%，相当于1990～1995年间美、加、英等国的平均水平。这表明，如果单纯从财政能力的角度来把握扩张性财政政策的空间，那么，由于目前我国财政收入占GDP的比重较低，因此除非提高这一比重，扩大政府的财政能力，否则，以国债或赤字方式支持的政府投资进一步扩张的空间有限。但我们不能单纯地就财政论财政，而要把财政作为政府调控经济的手段和工具，考察国债、赤字同GDP的关系。第二个层次，国债余额和赤字占GDP的比重。这是更全面综合地反映一国举债能力和赤字负担潜力的指标。我国以国债或赤字方式动员的社会资源比率并不高，据测算，1998年、1999年国债余额占当年GDP比重约为10%，赤字占当年GDP比重两年分别为2.2%、1.7%，债务和赤字的相对规模均低于国际标准。因此，如果从全社会可动员资源的角度综合考虑，那么财政政策进一步扩大的空间还是比较乐观的。第三个层次，国家综合负债指数。国家实际负担的债务规模除国家预算公布的赤字债务外，还有银行不良贷款、政府担保的外债等。据一项测算，我国综合债务占GDP的比率，1998年约为50%左右，低于许多国家。这表明我国仍然有相当大的发债余地。第四个层次，从整个国民经济储蓄与投资的关系来看，我国储蓄率较高，应该是有利于经济增长的。但当前居民储蓄增长过快，而且在继续加快，反映了消费需求的疲软和资源的闲置。近年来虽然银行利率多次下降，每年储蓄仍以7000亿元～8000亿元的幅度迅速增长，光是今年前5个月就增长了5599亿元，储蓄余额达到近6万亿元。这么大的储蓄额，其中相当一部分未能转化为有效投资。统计显示，全部金融机构今年5月末各项存款余额（不只是居民储蓄存款，还包括企业存款等）约10万亿元，各项贷款余额约9万亿元，存大于贷12543亿元，这说明* 进一步实施扩张性财政政策，扩大利用国债进行政府投资，还有很大空间。
综上所述，进一步实施扩张性的积极财政政策，在目前既是形势发展的迫切需要，也有实际的可能。现在的问题是，在进一步实施扩张性积极财政政策时，如何把握好扩大内需的机遇，结合好适当松动稳健的货币政策，合理安排政府投资方向和调整财政收支结构，以提高财政货币政策的绩效，直接引导、启动社会投资和居民消费，通过加快发展和深化改革来提高国家财政能力。只要国家财政能力能够随着国家经济实力的增强而提高，偿还国债、削减赤字，中长期平衡国家预算，是可以做到的。
四
近年来我国宏观调控的实践证明，单纯依靠政府投资未能很快启动非政府的社会投资和居民消费。如前所述，除其他原因外，这里还有财政收支结构投资导向问题。1998年以来为扩大内需而增发的国债，限用于基础设施建设，而不用于加工业及其他方面，其目的在于克服国民经济中的短期瓶颈、增强发展的后劲，并避免再蹈重复建设覆辙，这一决策无疑是正确而有效的。但在扩张性财政政策安排的投资中，一般比较偏重于资本密集、规模较大，并且由政府全资包揽的重点建设项目，而对劳动密集的、中小规模的以及吸纳社会民间资本参与的生产建设项目，则较少考虑。至于将增发的国债用于消费性的转移支付如支持社会保障和教育等方面的支出，则碍于预算制度，更欠考虑。以上种种原因，再加上金融体制和信贷政策的配合上存在的问题，导致了1998年以来实施的扩张性财政政策难以取得迅速带动民间投资和消费的成效。
今后进一步实施积极的财政政策，增发国债，扩大政府支出，我以为需要考虑调整财政收支结构和政府投资方向，使之有利于民间投资和最终消费的启动。1.要在坚持基础设施为主的投资方向，继续加强对一些薄弱环节设施建设如农村电网、城市公用设施等建设的同时，大力加强对传统产业特别是装备工业的技术改造和投资以及新兴高科技产业的风险投资，以促进我国产业结构的升级和国际竞争能力的提高；在继续兴办资本密集规模较大的工程项目的同时，要较多地考虑劳动密集而技术含量也不太低的中小型生产建设项目，以便更广泛地调动地方和企业的投资意愿，并较好地解决就业问题。2.要创造条件，允许非国有经济参与基础设施项目和非竞争性行业的建设和生产，不可再迷信固守那种基础性、非竞争性行业由政府办，非基础性、竞争性行业由民间办的传统分工观念。从发达国家的实践经验来看，只要制度安排得当，非国有经济也会积极而有效地参与基础设施建设和非竞争性行业如交通、电讯业等的投资的。因此，除少数特殊例外，要废除政府全资独家包揽的做法。要广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，来充分调动、吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高新技术、传统产业的技术改造等方面的投入。总之要改革长期以来限制民间投资范围的歧视性投资体制和政策，使非国有经济能够进入更广泛的投资领域。当然实行这些重大举措既需要财政政策的启动，也需要有信贷货币政策的配合。财政政策方面要考虑必要的税收减免，对国家鼓励投资的领域实行税收的抵免，加速折旧等扶持措施；对高附加值产业适当降低增值税率；对机电产品等出口继续提高退税率；等等。货币信贷政策方面关键是要建立和完善中小企业和投资者的融资安排，解决非国有企业筹资困难、投资成本过高等问题，以有效地支持和引导社会民间投资。这个问题已引起广泛注意，但还有大量工作要做。3.扩张性财政政策的政府支出，理论上实践上都可以不限于建设性投资，也可以包含直接增加公共消费和影响居民收入与消费的财政支出。比如当前为了启动居民消费，可以考虑适当增加提高职工工资的支出，完善居民服务的支出，支持社会保障制度的支出等等。
五
近年来出现的最终消费需求不足的问题，从现象上看是由于居民消费结构进入升级换代期，收入预期下降，支出预期上升等原因造成的。但是，深层次的原因，却在于分配体制上的缺陷，收入分配关系没有及时调整以适应经济发展和体制变革的要求。
首先，随着经济体制逐步改革，原有体制内居民消费的实物化、集团化和福利化程度降低，货币化工资程度提高。但总的来讲，原有体制内的分配决策仍然受到“低工资、低消费”观念的制约，致使居民可支配收入和消费的增长，除个别短缺时期外，总是持续滞后于国民生产总值的增长。在改革开放初期国民收入分配一度向个人倾斜，居民收入特别是农民收入经过一段快速增长以后，1986～1998年期间，城乡居民收入增长呈下降趋势，人均收入的年均增长率比同期GDP的年均增长率少4个百分点，比同期人均GDP的年增多增长率少2.6个百分点。居民可支配收入相对于国内生产总值增长的持续下降，导致了居民消费增长率及消费率下降。据一项研究测算，1996年我国消费率已降到56.09%，远远低于在大体类似发展阶段的1975年的韩国(81.53%)，马来西亚(74.17%)和泰国(77.88%)的消费率。国民收入分配中居民可支配收入比率下降，从而消费率的下降，是形成目前我国最终消费需求不足的一个重要原因和背景。
其次，在居民人均可支配收入增长趋缓的同时，社会居民中不同阶层之间收入水平差距拉大。最近统计表明，我国城镇高收入户人均月收入为10692元，低收入户为247元，前者是后者的44倍（这是分组平均数，实际个体差项更大）。从今年一季度看，高收入户收入增长6.9%，低收入户增长1.9%，收入差距仍在扩大。高收入家庭生活必需品消费需求早已满足，住、行消费需求也基本饱和，他们钱多花不出去，边际消费倾向较低。低收入家庭是多数，他们的潜在消费需求是有的，但因收入增幅下降而难以转化为现实消费需求，这就使得总体边际消费倾向下降。由于绝大多数靠工资收入的消费能力不足，再由于农业、农村生产结构调整滞后，农民生产的农产品卖不出好价格，导致农民收入和消费不足，城乡居民收入水平差距拉大，使得农村消费市场发展迟滞。此外，东中西部地区经济发展水平差距拉大，也造成地区间消费市场发展不平衡。
再其次，随着住房、医疗、教育等改革使居民消费支出市场化程度提高，原有体制内居民不得不在工资结构没有根本改变的情况下，运用即期收入和长期储蓄进行支付。传统计划经济体制遗留的“低收入低工资”的决策思路如果失去了实物性和福利性收入的支持，已经不再适应现阶段经济发展和改革的要求，人们越来越把生活的保障和改善寄托于增加储蓄和开拓体制外的收入。体制外企业和居民的收入和支出都由市场决定，其与体制内低收入消费的反差很大。1991～1997年居民消费中来自制度性工资总额每年增长只有6.1%，而来自非制度性（偶得性）的收入每年平均增长两位数以上。收入分配中这些问题由于所得税未能发挥再分配杠杆功能，财政转移支出又受制于国家财力，因而难以得到有效的调节。
调整收入分配关系问题，现在越来越引起人们的关注。这不仅涉及公平与效率的关系，涉及廉政建设与社会稳定，而且与当前解决需求不振和市场萎靡有很大关系。如何从调整收入分配关系入手，提高居民整体的消费和购买倾向，以启动最终消费，这个问题涉及经济体制和经济政策的方方面面，这里不去详述，就现在讲的有关财政政策方面来说，我认为目前要强调以下几点：一是要从思想上摆脱过去计划经济体制下遗留下来的对体制内人员仍实行“低工资低收入”传统决策观念的束缚。我国生产力发展水平低，当然不能同发达国家居民的收入消费水平来比，但以发展阶段相似的国家和地区作居民收入消费为参考，特别是用我国自己体制外由市场决定的收入消费标准作为参考系，来调整体制内人员收入水平和分配关系，是可以的。二是要结合原有实物化、福利化、集团化和供给制的消费体制的改革，大力提高体制内在职人员的制度性工资收入，适度提高离退休人员、下岗职工以及其他低收入生活困难层的收入和补贴。要进一步结合以职工收入与企业效益挂钩，建立企业家年薪制等，使之与其负担的责任与风险相适应。三是通过改革和规范费税征收制度，认真落实对企业和农民的减负政策，为提高企业职工和农民的收入和购买力创造有利条件。要实行必要的有利于刺激有效需求和增加有效供给的税收减免。四是对住房、医疗、教育和就业制度需要财政支持的改革，要实行反周期操作。当前要结合扩大内需对居民支付的改革费用进行适当的货币化补偿，以稳定居民的支出预期。五是提高个人所得税的起征点和累进税率，开征遗产税、财产税等，以缓解收入差距拉大的矛盾，抑制总体消费倾向的下降。
六
以上我着重讲了在当前我国经济回升乏力的形势下，为坚持扩大内需启动经济，有必要进一步实行扩张性的财政政策，并将此一政策的运用同启动社会民间投资和最终消费需求紧密结合起来。需要说明的是，进一步实施扩张性的财政货币政策要注意适时适度，要根据外需变动和内需启动的情况，恰当调整实施扩张性财政货币政策的力度和持续的时间。要谨慎防止越过临界线，避免重蹈经济过热和严重通胀的覆辙。
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