“低保”制度及其在重庆的实践，本文主要内容关键词为：重庆论文,低保论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所称的“低保”制度，特指“城市居民最低生活保障制度”（以下简称“低保”）。为什么“低保”只管“城市居民”而未管农民？这是由现阶段的国情和国力所决定的。近十年来，我国城市中的贫困户迅速扩张，而在解困度日方面，他们比农村贫困家庭更缺乏自主性。所以党的十五大提出，“要实行保障城镇贫困居民基本生活的政策”。这一政策的制度表现便是建立城市居民最低生活保障制度。本文将根据自己参加重庆市人民政府参事室“低保”调查组今年对重庆市4个职能部门和7个区市县进行座谈调查、访问调查、文献调查所搜集到的材料，着重从理论与实践、国情与市情相结合的角度，围绕“低保”制度的价值和重庆应采取的对策展开分析。
一、我国建立“低保”制度的背景及其基本价值取向
世界银行发布的《1997年世界发展指数报告》提出了一个新观点：“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把‘人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置。’”[1]在内涵丰富的“发展”概念中，把“人和减轻贫困”放在中心位置，这足以使人警醒并受到启迪。据国家统计局城调总队课题组的调查测算，1995年我国城镇贫困居民占全部城镇非农业居民人口的比例为8.6%，约为2428万人[2]。5年来，随着经济体制转轨、产业结构调整和企业改革的深化，下岗失业工人明显增加，笔者作保守的估计，现今城镇贫困人口的比例当在9%以上。按2000年人口普查全国人口城镇化率为36.09%计算，全国城镇贫困人口现有4207.36万人。重庆市城镇化率为33.09%，城镇贫困人数为92.02万人，（注：2000年9月重庆市民政系统摸底调查的城镇贫困人口数为48.83万人，两者差异的原因在于：贫困线的计算标准；重庆市基层干部在低保统计工作中受渝西渝东市财政不同的承担比例的影响。）面对人群规模不断扩大、困难程度逐年增加、构成成分日益复杂的这个相对弱势和贫困的群体，党中央和国务院从社会主义人权的基本价值出发，借鉴国际经验，决定以社会救助的方式，即建立城市居民最低生活保障制度加以解决。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，到1996年底，包括重庆在内的全国206个城市建立这个制度。1997年9月国务院发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，大大地推进了“低保”制度在其它400多个建制市的建立。截止1999年9月，包括4个直辖市、227个地级市、437个县级市以及1638个县驻地镇，总计2036个市镇均建立了这一制度[3]。国务院总结了全国建立“低保”制度的经验，于1999年9月28日发布行政法规《城市居民最低生活保障条例》，并规定自同年10月1日起实施。这标志着宪法第45条规定的公民的“物质帮助权”有了具体的法律保障。
近几年来，我国学者指出和论证了以《条例》为核心的“低保”制度具有符合市场经济的要求，符合社会全面发展的需要等多重价值，这当然正确且重要。我则更看重《条例》和低保制度的基本价值：它可以有力地维护社会稳定和社会安定。《条例》第2条明确规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本物质生活帮助的权利。”这充分说明，以《条例》为核心的中国城镇居民最低生活保障制度是中国社会最后的安全网。为什么要这张兜底的网？可从国外找到借鉴。1601年英国《伊丽沙白济贫法》是在人口流动、社会动荡、贫困从经济问题向政治问题转化的形势下，以改革保障形式来谋求社会稳定的一种尝试并且取得了成功。1934年的《新济贫法》进一步将保障公民的生存规定为社会应负的义务。20世纪40年代，英国通过了包括《国民救助法》（1948年），在内的一系列社会保障法，使国家成为社会保障义务的主要承担者，国家以公共支出的方式向全体公民实施普遍的社会保障待遇，并把它看作公民应享有的基本权利。从而形成了“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”的社会保障模式[4]。由此可见，英国社会保障立法的价值取向在二战前后是不同的：二战前，主要是着眼于缓和阶级矛盾和促进社会稳定；二战后，则是作为国家发展战略的重要内容，谋求与经济的协调发展。再看美国，在30年代经济大萧条时期，支持罗斯福政府度过难关的正是提供失业救助、分发食品卷等典型的社会救助手段。韩国和香港、台湾地区在其发展初期，也几乎完全是靠社会救助制度来维护社会安定的。
我国现处于改革攻坚的阵痛时期，谋求改革和发展有一个稳定的、有基本安全感的环境，是改革者至关重要的首要任务。取代传统救济制度的“低保”制度能够应运而生的根据正在这里。结合重庆实际看，2001年我市再就业工程的目标是：新增国有企业下岗职工指导性控制目标为8万人，加上去年结存国有企业下岗职工14.52万人，共计22.52万人。2001年将通过各种渠道和方式促进6万国有企业职工走出中心实现再就业；组织5万国有企业下岗职工参加各种再就业培训[5]。问题在于：从今年开始，我市将有大批协议期满的下岗职工出再就业服务中心，今年和明年国企下岗职工签订协议进再就业服务中心享受基本生活保障，其协议期限不得超过2003年12月31日。这就是说，两三年内，估计不下30万左右的国企下岗职工将全部与企业终止劳动关系，进入失业保险或城市居民最低生活保障。其中，进再就业服务中心协议期满距离法定退休年龄不足5年的，或工龄满30年的下岗职工，与企业终止劳动关系后，可享受失业保险待遇，达到法定退休年龄时再按规定享受养老保险待遇；多数人则在“双解”后只能享受1年工龄1个月工资标准的“经济补偿金”和不超过2年的失业保险待遇。这部分人，按照2001年2月21日市委和市府办公厅渝委办发[2001]18号《通知》转发的《重庆市国有企业下岗职工协议期满出再就业服务中心有关问题的意见》，其中的多数实际上在领取失业救济金期间和失业保险期满后，必然地将要批量地进入“低保”行列，舍此途径，便无法消除他们在城市生活频繁的横向纵向比较中产生的不满、不公平感和被剥夺感，从而也难以消减他们可能对社会稳定的威胁。城镇居民最低生活保障制度——下岗职工的基本生活费——失业保险，就构成了我国当今城镇居民的“三条保障线”，（注：从长远讲：“三条保障线”应当是指“最低工资标准”、“失业保险”和“低保”制度。）而“低保”制度则是兜底的，是社会安全的最后一道防线。充分认识这个最后的安全网价值，将有助于我们找到建立和完善城镇居民最低生活保障制度的正确途径。
二、重庆市贯彻实施低保《条例》的现状与问题
（一）领导重视，目标明确。
我们的调查证实，重庆市市级领导和民政、财政等部门领导及许多区县领导，对贯彻党中央十五届五中全会“加强和完善城市居民最低生活保障制度”的要求，对实施行政法规《城市居民最低生活保障条例》的态度是积极的，措施是得力的。1996年7月起，原重庆市先在11个城区实施建立低保制度；直辖后于1998年3月扩大到近郊10个县（市）的乡镇和万州、涪陵、黔江3个区；1999年7月再扩大到其它16个贫困县（自治县、市）政府所在地的街道、乡镇；今年6月中旬召开的全市城市低保、农村五保工作会议上，市民政局、财政局领导都强调要努力抓好低保的扩面工作，按照市委、市政府今年社保工作会议的要求，将应保未保对象全部纳入保障范围。这充分说明重庆市对《条例》要求将最低生活保障制度覆盖全体城镇居民这个目标的认识是非常清楚的。正是由于各级领导重视，全市低保工作成效突出。截至去年年底，重庆市享受低保的已达95839户、184441人，全年支付低保金15602.65万元。2001年4月，已保人数上升至239183人，2001年6月支付低保金18319470元。横向比较，尽管我市的保障标准还低于北京、上海、深圳、广州、唐山、昆明、青岛、苏州、沈阳、武汉等10多个城市，但从工作力度、幅盖面、资金保障和制度的完善等综合指标看，重庆市的低保工作已挤身于全国先进行列。南岸、大渡口、万州、双桥、渝北、合川、黔江等区市已在今年4月实现应保人数的全员保障（以2000年9月调查的应保障人数为基准）。调查中发现，南岸区低保工作的经验最突出，由于区委、区府领导重视，将低保工作提到“再穷也必须解决老百姓的最低生活保障”的高度，要求职能部门“该解决的必须加以解决，基本建设缓一下都可以”。为了保障低保资金，南岸区压缩了行政经费，采取了削减会议、不发误餐补助费、机关经费实行包干等项措施，令人十分感动。该区1996年摸索，1997年试点，1998全面推开，1999年实现微机化，2000年实现全区联网，2001年实行银行代发救助金制度，一步一个足印地前进，受到了群众广泛好评，有力地促进了该区的社会稳定和经济繁荣。
（二）政府负责，制度规范。
重庆市在贯彻国务院1997年《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》、1999年《城市居民最低生活保障条例》的过程中，对于社会转型时期的救济制度该如何面对数目不断增加的贫困群体，指导思想是明确的，那就是政府负责。即所需救助资金由政府负担，重庆市明确规定由市和区县两级分担，反对要求企业承担，也反对要求乡镇政府和街道办事处分摊。这对于保障贫困人口的基本生活，体现国民收入的再分配和社会公平，体现政府的责任和义务，都是必要且合理的。（注：政府负责并不排斥社会集资及各种赞助，而是指政府承担责任，政府财政供款全部或大部。）
重庆市在贯彻1998年2月市府办公厅《重庆市城市居民最低生活保障实施细则》和1999年国务院《条例》的过程中，逐步建立了比较规范的制度：
1.保障范围和保障对象逐步扩大：一是取消了“扶困补贴”办法；二是取消了下岗职工收入“挂空档”的计算方法，按实计算贫困人口的实际收入；三是取消了年龄、择业期的限制，只将经有关机构三次介绍就业而拒绝就业的人员排除在外。今年6月的全市低保工作会，更是着重强调扩面工作，将全市非农人口全员纳入，要求以最低生活保障线为核定标准，凡在本市有城镇居民常住户口且家庭人均收入按地区分别在169元、130元、104元以下者，经过明定的程序，便可全额或差额享受最低生活保障救助金。
2.管理体制比较健全，重庆市已形成政府领导、民政主管、财政劳动及相关部门积极配合的管理机制。市民政局承担组织、监督、资金分配和规范性管理，区、县（市）民政局负责辖区内保障金的审批、发放；市和区县两级财政局负责及时、足额供给保障金，街道办、乡镇政府和居委会负责登记、调查、审核等有关工作。
3.操作程序规范：户主申请，入户调查，张榜公布，街道（乡镇）审核，区县（市）民政局审批，按月发放的六大程序基本得到严格执行。另外，市里统一作的《入户调查表》、《保障审批表》、《保障金领取表》等6种证、表、台帐，极有利于基层规范操作；南岸在全区推行的“两卡一册”制度、享受对象参加公益活动的管理制度；云阳推行的低保档案的规范管理；渝中区统一印制张榜公布的格式等等，都进一步促进了操作程序的规范。
（三）效果良好，群众称道。
在调研过程中，我们接触了20多个低保对象，这个构成成份日益复杂的弱势群体，对党和政府建立低保制度的感激之情溢于言表。对此，永川的同志反映，第一次发放保障金时，有的居民热泪盈眶，拱手作揖，一个劲地说：“共产党好，共产党好”……。我们高兴地看到：低保制度的建立，促进了社会主义精神文明建设，维护了社会稳定；较大范围地解决了贫困居民生活的基本需要，克服了过去社会救助面仅限于老弱病残户的状况；顺应了经济体制改革优胜劣汰机制的要求，有利于深化企业制度改革和建立现代企业制度，实现了由社会来承担改革成本的要求；受到了人民群众的广泛称道，实实在在地体现了党和政府是广大人民利益的忠实代表。
（四）现存问题。
1.资金来源不足，保障线偏低，应保未保面很大。无论是按照“恩格尔系数”，还是按照国际贫穷标准线，或其它理论界研讨的确定某地最低生活保障线的多种方法，重庆市三种类别地区的最低生活保障线标准均偏低。渝中区、永川、万州、忠县的同志对169元、130元、104元三种标准，都根据当地的物价水平进行了具体的测算，结论是相同的：现行保障标准能够满足贫困居民饮食等生存的需要，但不能应付生病、孩子上学等特殊情况。尽管我市对于实施低保制度，应将城镇居民月均收入低于保障标准的人全部纳入这个目标是明确的，但以2000年9月的调查为准，今年4月，已保239183人，占应保人数488300人的49%，未保面仍然很大。而且发展不平衡。已保面渝西地区达到80%，渝东地区只有23%，有7个县保障面仅5%左右，个别县不到4%，其保障对象基本上仍限于传统的民政救济对象。
重庆市应保未保面很大的原因：一是政策不统一，渝西21个区市县，市财政承担低保金的50%，渝东19个区市县去年以前全部由区县财政承担，今年市财政承担30%，明年才统一政策。二是渝东绝大部分区县，只在区县政府驻地实施了低保。三是有的区县层层分解保障金的负担比例，把应由区县财政负担的保障金分解给街道、乡镇，致使基层同志对应保对象卡得过严。四是认识不到位，有的公务员，其话中之音使人感到潜意识是“低保增加了政府的额外负担”，有的甚至明言“低保使政府财政不堪重负”。调查中发现，即使是在经济比较发达的区县也存在认识问题。
为了说明认识问题的重要性，我们分析了重庆市40个区县（市）财力与低保工作的关系。我们发现：已实现应保全保的7个区市，他们的总财力与人均财力只有1个区和3个区进入前7名。已保人数在万人以上的8个区，他们的总财力和人均财力也只有4个和2个排名前八。数据事实说明：重庆市40个区市县的经济实力与他们推进低保工作的力度、进度与成效，虽有一定的联系，但并不成正比例关系。经济实力最强的三个区均未进入应保全保的行列和已保万人以上的行列。这反证了对低保制度的认识状况和认识水平对低保工作的开展起着重要作用。
不过，从总体上看，重庆市之所以保障线偏低、应保未保面很大，其根本原因还在于资金来源不足，财政困难。全市低保救助金全部由财政拨款，这对于贫困县，确实捉襟见肘。有的县吃财政饭的18000人，可支配财力仅9000万元，政府负债3500万元，去年贷款2000万发工资。今年4月，享受低保的只有792人，不足应保对象的1%，若要达到100%，县财政还要拿出400多万，这对于债台高筑的穷县财政，确实为难。
2.对低保制度体现的“行政给付法律关系”认识肤浅。我国宪法第45条规定了公民的物质帮助权，1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》使这种宪法权利真正转化为一种具体的法定权利。前文引述过的该《条例》第二条是一个表意明确的法规条文，即只要具备“城市居民”和“贫困”两个条件，公民和相应的行政机关之间就形成了特定的“行政给付法律关系”。要求金钱或物质给付是公民的权利，进行金钱或物质给付则是行政机关的义务。遗憾的是，我们在调查中发现，许多干部和群众，并没有从法治的高度认识和对待这种行政给付法律关系。表现之一是贫困居民的感恩思想，他们充满着对党和政府的感激之情，表现了中华民族质朴的美德；另一方面也反映了我国公民法律意识的淡漠，缺乏获得国家物质帮助的权利意识。在个别询问中发现，绝大多数贫困居民没有读过国务院的低保《条例》。他们对法定的最低生活保障制度了解甚少，法律意识更差，根本不知道自己因低保问题与行政机关发生纠纷时该如何解决，这就是重庆市实行低保制度四年来，未曾发生一起因低保纠纷导致行政复议和行政诉讼案件的根本原因。表现之二是部分公务员的“恩赐”观念。调查中，没有听到一个公务员这么说，但话中之音和行为方式却明白无误地向我们传达了这个信息。比如有的说：“把命吊住就行了”，有的县至今年6月市里要求低保扩面的工作会传达以后，仍然坚持“重点解决，逐步推进”。因为，既然是“恩赐”，就不能单凭被恩赐者的需要，还要看恩赐者的兴趣和能力。作为公务员，缺乏这种行政给付法律关系的意识，主要还是反映在行政执法中不能严格履行低保《条例》规定的义务：30日以内的审批期限未得到全面遵守；让作为自治组织的居委会实际上享有一定的审批权；经审查不符合享受条件的人未完全坚持书面说明理由制度；对个别低保户未张榜公布等。
3.城镇移民中的贫困层在迅速扩展。根据重庆市移民局等五局（办）联合调查组于今年5月的调查，以城镇居民最低生活保障线为标准，我市涪陵、万州、巫山、奉节、云阳、丰都、忠县、开县等八区县共有城镇贫困移民14800户、39656人，分别占城镇搬迁户的15.7%和人口的12.92%。该八区县2000年9月调查的应保人数为82580人，2001年4月已保人数为12898人。值得注意的是，这8个区县的贫困移民39656人并没有完全进入2000年9月的调查数字。比如奉节县和巫山县，2000年9月调查的应保人数为4784人和3052人，而2001年5月调查的城镇贫困移民人数为5252人和2543人。（参见下表）这说明2000年9月调查的应保人数是保守的、缩小了的。对此，万州民政局局长作了如下解释：去年的摸底调查应保数为3.28万，但抛开了占地移民6万、下岗职工5万中出现的贫困户；去年调查时如果出台了市财政承担50%低保资金的政策，数字不只3.28万人。万州区钟鼓楼街道办事处主任介绍说，他们有非农居民39404人，90%属移民，二期水位要搬1万人。他们于1999年按人月均收入100元为准摸底，全街道贫困户3600多户，9000多人。
万州、涪陵等八区县应保、已保和城镇贫困移民调查数据 单位：人
区县名称 2000年9月调 2001年4月统
2001年5月调查城
查应保障人数计已保障人数 镇贫困移民人数
万州328074015 15062
涪陵105014458
2246
丰都 92354905989
忠县 84197923369
开县 47401821
1574
云阳 90424883621
奉节 47843935252
巫山 30524412543
合计82580
12898 39656
以上说明了城镇移民中贫困户统计数迅速扩展的两个统计原因，另一个原因则是因搬迁所至。涪陵区敦仁街道办主任等反映：他们现有的贯溪沟综合市场能够容纳400多个经营户、包括湖北和浙江的客商，幅盖整个乌江流域，靠租门面和为市场服务的饮食等行业，养活了几千居民，搬迁后没有了市场，贫困户自然会大幅度增加。这种情况在万州的一马路、二马路，乃至整个库区，都有典型性。忠县忠州镇严颜路居委会辖区有280个门面，月租金8万多元，搬迁后还1/10作社区使用，租金没了。县政府办公室主任不无感慨地说：“（移民的）厂子垮了一个打击，门面没了二个打击，结构补差三个打击，都是致命的。”据他估计，该县110家企业，67家关闭，走人12361人，其中的40%要进入低保，而不移民则多数不存在。相对而言，忠县社保局长的估计要乐观一些，他说全县占地移民涉11个场镇3万多人，移民企业破产人数5000多人，移民搬迁后会出低保1000多户。当然，这些数字并非基于精确调查，但使我们看到了形势的严峻性。
4.三大保障体系信息共享程度低，技术手段落后，工作量与工作力量矛盾突出。当前，在申领城市居民最低生活保障金的人群中，失业（下岗）人员占很大比例；随着改革的深入，在可以预期的3-5年内，这部份人群在数量上有迅速膨胀的趋势。但由于这三大保障体系分属劳动与社保障和民政两个职能部门，信息共享程度较低，工作手段落后，大部分区县市还停留在手工作业的水平上。沙坪坝区天星桥、小龙坎在全市领先一步建立了自己的“社区服务中心”。其中，天星桥社区服务中心下设两个中心、四个服务部，其中的社区事务管理中心将民政部门管的低保、优抚、收养事务咨询和发放优待金、抚恤金、救济金等项工作，与劳动社保部门管理的就业安置培训，发放失业金，办理失业证、下岗证，失业人员档案管理等项工作，在空间上集中到了近1000M[2]的“中心”之内，给了群众办事以很大的方便。但事情各做各，没有微机，没有现代化的信息储存与共享。这与杭州市设置区级社会保障服务中心、街道社会保障服务中心、居委会社区社会保障服务组三级工作平台，全市一个网络延伸到街道，每个街道和居委会的几台微观和触摸屏由市里统一配置，实现了信息互通、资源共享的情况相比，确实存在层次不同的差异。
另外，重庆低保工作量与工作力量的矛盾非常尖锐：最近两三年，全市低保覆盖面与资金发放量都大幅度上升，这种形势可能会再持续两三年。涉及几十万低保对象的申请受理、调查公布、审核审批、资金发放与监督、复议与应诉等等，工作具体、繁杂、敏感可想而知，而全市仅在1998年，由市编委同意在近郊城区招聘了200名低保员，大多数区市县都未招聘专职低保员，低保基础工作全压在居委会干部身上。居委会本身属于自治组织，实际上承担了不少行政职能，具体工作可分解为100多项。居委会主任除极少数由下派干部经选举担任以外，多数均从居民中选举产生，报酬从每月50到350元不等，他们的工作态度可钦可敬，但这是难以长久为计的。即使是招聘了专职低保员的区县，也是量少质弱，有的还未经培训，再加上待遇很低（月300-450元工资，含工作调查的交通费）和工作经费严重不足，其工作质量便可想而知了。除南岸个别区运用了电子计算机进行管理外，绝大多数区县都是手工操作，工作手段落后，基础工作薄弱，难免报表不及时，数据不准确。
三、对策与建议
基本出发点：适应现代文明的发展，结合重庆实际，大胆进行制度创新。
（一）完善制度设计，健全配套措施。
1.调整基础保障线，分类解决特殊困难：对于重庆市169元、130元和104元三种保障标准，我们认为偏低，建议取消104元的标准，即将目前的后两种标准均提高一个档次。这对于低保对象，真是“雪中送炭”。按今年6月的低保数量计，财政将年增支4000多万元，明年以后达到应保全保，年增支有6000万元，这对于2000年已完成GDP1590亿元、项目总投资达480多亿元、地方财政收入完成104亿元的重庆市，并不为过。另外，我们在调查中发现的贫困居民的子女义务教育费等特殊问题，不研究解决也不符合《条例》规定。对此，中国社科院“中国社会保障体系研究”课题组提出了一种制度设计的思路：根据同类人员在不同方面的需要，设立一个不同类型救助金的结构。可将救助金分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”3个部分[6]。我们认为，这个思路对重庆具有可行性。现行标准可作为基本生活救助金，一两年之后，可逐步建立另外两种救助金。另外，基于人口数量不同的家庭人均基本生活费不同这个客观事实，建议区分一口之家与两口、三口之家的最低生活费标准。这种设计，有利于发挥社会救助制度公平分配的社会效用。
2.按因素法分三等确定市与区县不同的承担比例：从明年起，重庆市低保资金除中央支持的以外，将统一实行市与区县财政各承担50%的政策。我们认为，政策的统一虽然会大大促进全市的低保工作，但这种形式的公平还没有真正解决经济落后地区的实际困难。重庆40个区市县一般预算收入最高的与最低的差距达20多倍，人均财力差距达8倍。根据市情，建议以各区县的财政收入、就业率、生活水平等因素为基础，分三等确定市与区县不同的承担比例：财政情况较好的一半左右的区县，市财政仍承担50%；较差的市财政承担60%；最差的，市财政承担70%。新的承担比例，可从2003年起施行。这个方法，市财政花费不多，却可大大推进低保制度的完善，并有利于实质公平。
3.拓宽资金与服务来源：现行低保制度的单一结构，把贫困家庭的复杂情况和社会救助的多样性简单化了，不利于充分发挥社会力量的作用，不利于减轻财政负担。武汉市于1997年2月由武汉市教委和民政局联合发文规定：对领取低保金家庭的子女，9年义务教育期间免交杂费，并给予每个小学生补助书抄费50元、初中生补助书抄费100元。武汉市还规定，对租住公房的，其住房租金按现行住宅租金标准的50%收取[7]。南京市建邺区妇联与教育局联合下文，免除双下岗职工子女的学杂费；工会联合房产部门联合下文，对贫困户实行免费挂号、免费门诊、减半住院、优惠取药。苏州市对特困对象减免门诊诊疗费，减半收取住院诊疗费、护理费，手术费按规定项目免收30%[8]。我们认为，这些方式可资借鉴。
另外，向社会筹集一些低保资金也是一条现实路径，江总书记七一讲话的相关精神，是有利于向一些民营企业筹集部分低保资金的。
（二）请求中央专项解决库区城镇贫困移民的最低生活保障资金。
我们在库区调查时看到，三峡重庆库区移民确实有一个“搬不起”的贫困层，为了顺利完成二期移民任务，在“双包干”的夹缝中，万州、涪陵等区县的地方建设和地方财政已经为此付出巨大成本。万州以降低移民安置新区的环境质量为代价，少征2.93平方公里面积的土地，弥补了7000多万元的资金缺口；涪陵动用地方财力使移民不补房屋结构差、少补面积差。但是，面临城镇贫困移民的迅速扩展之势，面临着搬迁过渡期间严重的生活困难，地方财力要解决好城镇贫困移民搬迁后的生活问题，确实捉襟见肘。我们认为，库区城镇贫困移民的困难作为三峡工程的遗留问题，根据实事求是的原则，建议作为移民工作的遗留问题上报国务院三峡建委移民开发局，由中央切块下达库区城镇贫困移民的最低生活保障资金。
（三）建立三级社会保障工作平台。
1.组建社会保障工作协调小组。建议由市府牵头，成立有财政、民政、劳动与社会保障、税务等部门参加的市社会保障工作协调小组或类似机构，统筹协调这方面的工作，这是将低保制度定位于综合性城市社会保障体系，使之协调发展的组织保证。有了它，才有可能开发标准统一的操作性强的社会保障工作软件，建立市、区县（市）、街道三级社会保障工作平台，使失业保险金、最低生活保障金、养老金和义务兵优待金的管理与发放，非正规就业岗位的开发，开展就业培训，发布就业信息，办理失业登记、养老和医疗保险以及对离退休职工的管理走向社会化、系统化、规范化和科学化，实现信息资源共享和三条保障线的协调，才可能更有力地抓好养老、失业保险的宣传、调查、监督和协助征收保险金等工作。把养老、失业保险，特别是失业保险的征收工作做好了，最低生活保障工作的压力必然就会小，从而让低保资金及时、有效地发挥作用。
2.摸清城镇贫困居民的实有数量。这是三级社会保障工作平台有效运行的工作基础之一。市民政系统2000年9月的调查统计，全市应纳入最低生活保障范围的城市贫困人口为48.83万人。我们总觉这个数据打不住。根据如下：
第一，前面已述，渝东一些县区不了解市财政从2002年起将承担低保资金的50%，因而压低了数字。
第二，涪陵的同志反映，当时市里有人打了招呼，超过城镇人口5%的不予承认。
第三，万盛区2001年4月已保人数17411人，已超出该区2000年9月调查的应保人数5457人，合川市超出1276人，黔江区超出1130人，证明了2000年9月调查数据的不可靠性。
第四，本文第一部分已经指出，据国家统计局总队低保课题组1995年调查测算的数据比率，重庆市城镇贫困人口数应为92.02万人。超出了我市调查数据的近一倍。
彻底的唯物主义者是无所畏惧的，我们应当面对当前城市绝对贫困和相对贫困增长的事实，并引出我们的对策和办法。如果重庆财政确实不勘重负，那就可以充分利用中央的政策：朱镕基总理今年在辽宁考察时说得很清楚：“对‘三条保障线’的资金缺口，各级财政要共同努力，千方百计予以弥补，地方财政确有困难的，中央财政将给予支持。”[9]
3.采取有力措施，促进城镇居民就业。除了广泛、有效地宣传社会主义市场经济就业观，促进国企失业与下岗职工转变就业观念外，还应采取有效措施，促进就业。对于低保对象中年龄较轻、身体较好的人，进行就业培训，着重从社会服务、环境治理、家政服务等方面开辟就业资源。最低生活保障是兜底的社会保障，就业则是社会保障的“牛鼻子”，促进就业可以推动整个社会保障，促进社会保障的完善，从而减轻最后一道防线的压力，提高低保水平。而且，将社会保障作为一个整体，从建立三级社保工作平台的角度，去完善整个社会保障体系的工程，本身就可创造大量的就业机会。如提供社区护理、社区健康预防、家政等服务，兴建保障住房等等，都是直接为最需要满足的具有基本民生需要的人们提供的服务，我们切不可等闲视之。
总之，从建立社会保障工作平台的角度，各级财政适当调整支出结构，加大对包括城镇居民最低生活保障制度在内的基础设施的投入，建立独立于企业之外的统一、规范、完善的保障体系，建立先进的信息管理系统，花钱买个好机制，以就业为龙头，促进最低生活保障制度与其它社会保障的良性循环，应当是完善低保制度设计和进行制度创新的最终目标。
（四）抓紧制定《条例》的《实施细则》。
为了要制定出一个符合《条例》精神，切合重庆实际，能够推动建立完善的最低生活保障制度的《实施细则》，我们提出如下建议：
1.深化对《条例》的认识：国务院《城市居民最低生活保障条例》是我国基本的社会保障法律之一，是我国社会救助法律制度的核心。建立统一、规范、完善的社会保障体系，则是建设有中国特色社会主义事业的一项带有根本性的制度创新。低保有利于社会安定和社会稳定，要建立真正意义上的市场经济，就必须有包括低保在内的社会保障制度的支撑。有这个高度，才能深入理解为什么朱镕基批评一些地方搞社会保障没有钱，却耗费大量资金上项目，铺摊子，搞重复建设[10]；有了这个高度，才能从社会主义人权的基本价值观念出发，充分认识建立城镇居民最低生活保障制度对于维护社会安定的重要意义，才能够真正体现《条例》的精神并保障实施。
2.细化“行政给付法律关系”的规定：一方面，要进一步明确政府和低保工作人员的责任义务；严格办理申请受理、审核审批的时限，规定不守时限、不书面答复的具体法律责任；另一方面要完善低保问题的救济措施，具体规定公民申诉、申请行政复议、提起行政诉讼的办法和途径。
3.肯定成功的经验，细化操作程序：保障范围和排除保障的范围、计算家庭收入的细目和排除的细目、行之有效的六大程序都应当准确地反映在《细则》中。另外，《条例》第10条第3款的规定，应根据南岸等地的经验加以具体化、量化，对符合该款条件而拒绝参加公益性社区服务劳动的低保人员所应承担的责任应有明确规定。
4.将低保工作所需的业务工作费用法定化：基层同志认为，比较合理合适的办法是：接上年度低保金发效总额的5%计算，由市和区县财政各承担50%。另外，专职低保员的招聘也应制度化，可尽量从精简的公务员和国企的下岗职工中解决。
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