试析土地有偿使用与城市空间扩展*，本文主要内容关键词为：有偿使用论文,土地论文,城市论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自五十年代开始，我国土地基本上是单位、个人无限期无偿地占有。城乡土地无价格可言，致使土地资源尤其是城市土地资源浪费严重，土地使用混乱，土地收益流失，城市无力建设，基础设施落后，以致于城市空间扩展缓慢、城市化水平较低。近年来，以开放城市为先导，在不少城市实行土地有偿使用，并规划调整城市用地，城市空间迅速扩展，为城市的发展带来新的机遇，同时产生一些城市问题。
1 租值理论与城市经济效益
城市土地资源就其范围而言，广义指规划区内资源，狭义指建成区内资源。城市土地是一个综合型资源，包括土壤、岩石、风化物、水、生命等要素组成的自然资源，土地开发过程中注入的资金、劳动而形成的社会经济资源以及因所处位置不同而引起价值差异的区位资源。城市土地价值由地价反映出来，地价受使用性质，开发强度，区位条件等影响。土地价格高低直接取决于地租的数量和银行存款利息率的高低，用公式表示为土地价格＝地租／利息率。城市土地总的经济效益可从城市的地租总额反映出来。租值理论为李嘉图创立，阿朗索加以发展，其具体内容如下：
地租值最高不能超过利润，即π（地利润）＝R（地租），如图1所示，地租随与城市中心的距离变化而变化，其关系为：π（d）＝P ·A－W－τ·A·d其中π为利润，W为原料和工资等费用，P为产品单价， τ为运费率，A为产品数量，d为产地与城市中心的距离。
上式中未包括地租的限额，可以看出，确定地租限额，其极限值就是利润π（d）。
图3 城市土地空间结构图
不同产业部门有不同的P·A—W和不同的tgθ＝τ·A。因此每一种生产的地租斜率也不同。如图2所示， 不同产业部门的地租斜率是不同的，甲、乙、丙三种生产的地租斜率，从中可看出DA之间的土地安排给甲能获得最大经济效益，甲能付出最高的地租，规划给甲使用最合适。同理AB之间土地规划给乙使用，B右边土地规划给丙使用效益最高。 从而可获得城市土地总体最大效益。右上角虚线表示城市总地租曲线，是把各种生产地租斜率绘制在坐标上。这是从理论上抽象分析城市总地租，未考虑交通网络、服务设施对生产费用的影响，但可以为城市土地合理配置使用提供基本原则，一般由市中心往外为商业区、事务区、住宅区、工业区等如图3所示
另外，城市地租总曲线随着产业结构调整、基础设施建设等因素而呈现动态变化。
我国各城市土地由于长期无偿使用，土地收益流失，设施建设缓慢，使用结构不当，主要表现在：首先，城市中心区工业、住宅用地占很大比重，商务用地比重小，如南京市中心区（新街口——鼓楼）商务用地仅占27%，大部分用地为住宅、学校、工厂等所占；其次，交通用地、绿地比重过低；再者，住宅、工业、大专院校过于分散，建设不经济。
2 土地有偿使用与城市空间扩展
要取得最佳城市经济效益，必须实行土地有偿使用，合理调整用地结构，将工厂、住宅、大专院校等外迁，从而导致城市空间的扩展；同时，实行土地有偿使用，城市收益增大，有利于城市进一步建设，为城市空间扩大与调整奠定经济基础。
2.1 城市空间与城市空间扩展
对城市空间的界定，规划界、建筑界和地理界有不同的看法：规划界认为城市空间是一种理性空间，本身包括建筑物和开放区域；建筑界认为城市空间指建筑外形和内部围合空间；地理界认为城市空间就是城市占有的地域。概括上述三种观点，可将城市空间划分为宏观空间和微观空间；宏观空间指城市占有的地域（包括三度空间），微观空间指城市建筑物的围合空间和建筑物占领空间。
城市空间具有继承性、综合性、动态性、内聚性、扩展性等特性。城市空间扩展是城市在发展内外动力作用下一种空间的推进，包括城市平面区域的扩大，以及垂直方向上向空中和地下的伸展。
2.2 土地有偿使用对城市空间扩展的影响
实行土地有偿使用，按地价来引导和安排城市各项功能用地。城市中尤其是大城市中有商业功能和管理事务功能的部门有向城市中心集中的要求，不仅能承担高额地租而且能获得良好的规模效益和聚集效益，商务部门向中心集中引起中心的立体化；而住宅、工厂、校园等有向城市以外扩散的离心功能，促进郊区城市化而引起城市平面区域的膨胀。
2.2.1 商业事务部门的集中与城市的立体化
商品零售业、贸易、金融、房地产、信息服务业、文化娱乐等部门有较强的地租承受能力，另外聚集经济要求同类行业要集中布置，既有利于顾客们的选择性而不影响效率，又能促使同类行业的竞争。在我国各城中商业事务部门也纷纷向城市中心集中，由于中心地价高，用地有限，商业事务部门纷纷向空中发展，甚至向地下发展，而使城市的体量增大。如南京中心区鼓楼—新街口一带已有建筑面积100万m[2]， 在建商业办公面积160万m[2]，已落实开发的商贸项目有340万m[2]。80年代新街口还是金陵饭店37层高楼独领风骚，而今为众多建筑接近，并将为在建的58层新百大楼远远超过。
城市地下空间也在不断开发。据国外建设经验，地下空间开发成本略低于地上空间开发，虽然开挖土石方工程量较大，但可节省地面空间，改善地表环境，并节省空调等设备的费用。南京已开发了夫子庙地下街，效果较好，并结合地下交通发展，规划建设新街口等处地下街。
同时商业事务部门在市中心集中带来许多城市问题：首先是交通问题，商务部门的集中必然加大了交通量，而我国各城市道路用地占总用地比重低，如南京市1992年的路网密度为1.67km／km[2]， 道路占城市建设用地不到5%，而西方发达国家城市道路用地比例超过20%； 其次，城市基础设施发展滞后，市中心管线系统难以满足高度发展的需求；第三，文化娱乐、休息场所紧缺；再者中心环境质量较差，绿地被侵占。
2.2.2 住宅用地调整与城市空间扩展
住宅在地价昂贵的市中心发展没有必要，人们喜欢空气新鲜、环境幽静的城市周围地区。由于长期土地无偿占有，住宅在中心市区大量建设，严重影响城市第三产业的发展，影响了城市的经济效益。住宅让地给第三产业是用地制度改革、城市经济发展的必然要求。另外一些城市的旧式里弄和棚房简屋区环境质量低下，急需更新改造。
住宅在城市边缘区漫延，与原有城区联系紧密，居民上下班、购物等活动方便，但处理不当会使城市象“摊大饼”一样扩展。住宅跳跃式发展，成为“飞地”，照国外建设经验，易于形成卫星城镇，是一种较好模式，但存在不少问题：郊区交通建设滞后，与城区联系不便；就业岗位不足，生活—工作难以就地平衡；学校少且质量差，子女上学不便；居民对原有社区留恋，对新社区不适应，邻里互不往来。以致于有的城市出现“宁要市区一张床，不要郊区一套房”的现象。
住宅用地向城区外扩展，后果之一是瓦解老社区建立在家庭联系和私人交情基础上的牢固的社会网络。其形成经历了好几代人的时间。它产生一种内聚力而带来和谐生活，并为社区人们行为提供种种便利条件，住户之间有互相帮助的社会关系，这是新社区难以达到的。
2.2.3 工业用地调整与城市空间扩展
工业占地大，要求有廉价的土地，工业需要的原料、产品市场一般在城市外，要求有便利的交通运输条件，另外工业对环境影响大。特别是在实行土地有偿使用后，工业难以承受高额的地租，必须离心式发展，让地给第三产业。工业的扩展主要是沿交通轴线扩展和沿水系轴线扩展。
我国由于一度强调“变消费性城市为生产性城市”，并认为第三产业不属生产部门，片面发展工业，致使工业用地在城市中占比重大，如1981、1985、1990年我国城市建设用地中工业用地分别为27.6%、26.8%、26.4%。而日本1981年全国城市工业用地仅占城市建设用地的4.8%。当前我国许多城市在逐渐搬迁中心城区的工厂。如上海，在城市总体规划中制订“空城计划”，将中心城区所有工厂迁出。
工业的扩展的问题有：厂房、设备搬迁困难；职工对城区依附性强；郊区基础设施不完善，影响生活、生产。
2.2.4 校园的外迁与城市空间扩展
学校尤其是大学要求有宽广的用地和幽静的环境，我国某些城市的大专院校位于主城区，占地不经济，大学校园逐步外迁是土地有偿使用的要求，可实行大学联合发展。结合住宅、服务设施、高新技术开发区的建设，建立大学城。美国的旧金山附近的“硅谷”就是以斯坦福大学为中心发展而成，日本的国立市也是因存在校园而发展成为文教地域。南京的南京大学、东南大学也是结合高新技术产业区在浦口建设新校区，寻求新的发展空间。
2.2.5 房地产业与城市空间扩展
土地有偿使用，促进房地产市场的逐步兴起。为城市空间扩展提供新的契机。土地批租获得大量出让金，为城市空间扩展提供经济保障。上海自1988年8月批租第一块土地到1992年9月就成交了135幅， 面积达841.5ha，获得17.4亿美元。上海规定：将80 %的土地出让金投入动迁居民与单位的安置和改善市政基础设施等工程。1992年1月至1994 年12月上海通过土地批租共拆除旧房228.95万m[2]。
土地有偿使用，促进了房地产的开发，外商、政府、单位、个人多种投资方式投入房地产建设，改变了政府单一投资的局限，使城市中住宅、商场、办公楼逐渐升级，但外商、单位、个人投资忽视基础设施建设，仍需政府投资并实行调控，以保证城市内部结构日益完善，城市空间持续有序地扩展。
3 城市土地有偿使用与空间扩展的规划控制
目前，城市土地有偿使用与空间扩展中存在的主要问题有：地价评估工作滞后，影响土地出租与用地结构调整；批租土地缺乏物质准备，突出的是动迁居民和单位的安置不足；基础设施容量不足，建设滞后；交通矛盾突出，人车流量大，停车场、广场不足；破坏原有稳定和谐的社区关系，形成新的社会对立；城市空间结构松散，影响聚集与规模经济效益；“摊大饼”式扩展现象突出，开发区过多，以致大量农田侵占；城市中心地区容积率过高，绿地缺少，环境问题突出。
根据现状问题及城市空间扩展的规律，搞好规划管理工作，关系到一个城市是否能形成优化的内部结构与空间形态，是否能在动态变化中求得最佳的社会、经济与环境效益。我们可从以下几个方面着眼，做好规划管理工作。
3.1 正确选择城市空间扩展方向
城市空间扩展方向除受城市自身的自然条件、社会经济技术条件的影响外，还受到城市的区位条件、区域经济发展水平、区域城镇体系中各城镇的分工协作与竞争关系等因素制约，选择合理的空间扩展方向是形成优化的城市空间结构的关键。
3.2 预测城市各发展时期的产业结构， 合理安排城市用地结构
城市产业结构的发展遵循产业结构发展的一般规律：第一、二、三产业比重呈现“一、二、三”、“二、一、三”、“二、三、一”、“三、二、一”的结构发展，第三产业比重不断提高。城市产业结构是确定城市用地结构的重要依据。产业结构的确定需有一定的弹性，以适宜市场经济的需要。
3.3 合理确定城市地价，优化配置城市各项用地
确定地价要注意地价的动态性，除确定现状地价外，还需根据发展变化因素，预测地价的变化，绘制地价动态变化图。确定地价主要依据土地在城市中的位置、用地性质、开发强度，确定的方法有比较法、路线法、还原法等方法。
3.4 交通、供电、供水、通讯等基础设施先行
基础设施主要由政府出面建设，既为城市空间扩展奠定基础，又利于土地出让。
3.5 实现“公平规划”，减少社会对立
实现“公平规划”，协调各阶层人们的利益，从而减少社会矛盾，有益于社会稳定协调发展。
* 本文承蒙宋家泰先生指导，在此深表感谢！