新组织形态与关系模式的创建——体制吸纳问题探讨，本文主要内容关键词为：形态论文,体制论文,模式论文,关系论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1000-5919(2008)03-0103-06
一、公共问题的出现与政府创新的多种组织形态
按照马斯洛的需求层次理论，人的需求有生理、安全、社交、自尊和自我实现五个层次。“需要也如同产品和各种劳动技能一样，是生产出来的。”①人们在生活和生产过程中产生诸多的需求，有些需求是人们正常的生活与生产所必备的，有些需求是在满足正常生活与生产条件之后的条件，反映人们生活和生产的水平程度。但不管哪一种需求，只要是合法的、正当的和合理的，作为社会事务的管理者，政府有义务也有责任供给这些需求，运用体制内有效的组织形式，使公民的需求与政府的供给之间保持总体的平衡，减少矛盾和冲突，确保社会的和谐与安定。
1.问题的累积
在社会变迁过程中，不仅是公民，连政府也会碰到棘手的问题。公民自身的问题能自我解决，与政府无关，但一旦公民的问题靠其自身和社会都无法解决时，就需要政府出面应对。假如政府不能及时处置，问题就会日月累积，由小变大，一个小小的偶然性事件有可能即刻就会产生和激化矛盾，引发冲突，造成社会的混乱。
从计划经济向市场经济的转型过程中，旧的体制还没有完全退出历史舞台，新的体制又正在萌芽状态，在这种情况下，公民会遇到诸多社会问题，其合法的权益可能会受到损害。在众多合法权益中，人们较多关注生命权、财产权、生态环境权、知情权、参与权和监督权等。一般而言，前三个权益属于公民个体本身，是人们生活与生产的基础，属于最重要的权益。后三个权益属于社会公共事务的权益。作为社会的一分子，人们肯定会关心社会生存与发展的环境条件，了解公共信息，熟悉主观和客观的各方面情况，参与各种社会事务的处理与安排，以确保社会秩序运行的公平与公正，维护其合法的权益。
在日益复杂的社会环境下，政府遇到的问题越来越棘手。问题通常指实际状况与社会组织、公民、政府期望之间的差距。在现实生活中，可以把问题分成私人问题、社会问题和公共问题三类。那么，什么样的属于私人问题，什么样的又属于社会问题和公共问题呢？可以以人数的多少或影响的大小作为衡量标准。②所涉事务与一个人或少数几个人有关，影响较小，这就是私人问题，如一个家庭由于经济上的原因无力提供子女上大学。所涉事务与较多的人群有关，且影响较大的问题，就是社会问题或公共问题。不是一个家庭，而是许多的家庭都无力确保子女上大学，这就成了一个社会问题或公共问题。同时，辨别私人问题、社会问题与公共问题的不同，还有一个重要的衡量指标，那就是解决问题的主体存在着一定的差异。一般而言，私人问题由个人自行解决，不需要政府和社会组织介入。针对各种各样的社会问题，个人无济于事，只能求助于社会组织，当然，社会组织在处理社会问题时，需要借助政府提供的各种帮助和便利。而对于公共问题，个人与社会组织无法提供解决的方案，只能仰赖于政府。这样，从私人问题、社会问题、公共问题与个人、社会组织、政府三者之间的关系，产生问题的类别与解决问题途径的主体的不同。私人问题由个人主体自行解决，社会问题由社会组织主体解决，公共问题由政府主体解决。只有个人主体、社会组织主体都解决不了，才需要政府作为主体来解决。当然，在现实生活中，根据实际需要，政府可以有选择地介入私人问题、社会问题、公共问题，不过，它的介入有所限制与约束，只能在保护公民的各项自由、生产共享品和再分配产权时发挥作用，不得超越边界和损害公民的基本权利。③
尽管从职能上已经明确了政府工作指向和职责范围，但这并不等于政府能够非常有效地处理社会问题与公共问题，尤其是公共问题。在处理公共事务时，可能会出现这样几种状况：第一种状态是，能够全面应对有关事务，把公共事务处置得非常合适。这是理想状态下的政府，在现实生活中并不多见。第二种状态是，部分公共事务处置得好，部分公共事务处置得不好，出现政府公共事务职能整体性功能失衡的情况。第二种状态大量存在，反映出政府体制功能的部分正常和部分失调，部分失调恰恰是人们关注的焦点，也是最易引发矛盾和冲突之处。
面对诸多的社会问题和公共问题，政府没有提供行之有效的措施与方法，或者是提供了足够多的措施、方法与资源，但仍无法真正满足这些问题的要求，在这个时候，就会出现无效的结果状态。同样，面对相应的社会问题和公共问题，政府提供了有关措施、方法与资源，但离满足这些问题的要求仍有一定距离，与政府的投入相比，其产出较少，处于低效的结果状态。
政府掌握着公共权力，行使着相应的政府职能，满足公共问题所提出的需求，实现公共利益。而个别公务员凭借着执掌的权力，通过各种途径和办法，谋取个体性私利或群体性私利，产生腐败。根据“透明国际”的定义，“腐败”是指公共部门中的官员通过滥用被委托的权力，以谋取私人利益。④公务员在谋取私利过程中，毫无疑问，会直接或间接地无法满足社会问题和公共问题的需求，使满足社会问题和公共问题的资源难以真正有效地得到配置，公共权力蜕化为私人权力，公共利益蜕化为私人利益。
显然，无论是无效、低效，还是腐败，都表明政府无力行使公共权力所应履行的相应职能，使公民对政府的能力、素质、政策、目标方向产生诸多怀疑，失去信任感，降低政府执政权威，使政府与公民关系处于紧张、不和谐的状态，这就对政府面对诸多的挑战提出了新的任务和要求。
2.政府创新的多种组织形态
问题既与一定的需求、利益相对应，也与特定的组织形态有密切的关系。“组织是有相对明确的边界、规范的秩序(规则)、权威级层(等级)、沟通系统及成员协调系统(程序)的集合体。”⑤地方政府，尤其是基层政府与公民的切身利益密切相关，对问题有较强的敏感度，因此，为了化解政府与公民之间存在的紧张状态，不少地方政府采取了相应的制度创新，调整原有的传统组织形态，建立起新型的能满足一定需求的体制，其中比较有代表性的是浙江温岭的“民主恳谈会”、浙江杭州的“12345”(市长热线电话)⑥、北京中关村科技园“一站式”服务以及全程办事代理制、广西南宁城市应急联动中心、上海市浦东新区司法调解中心、深圳南山区月亮湾片区(包括月亮湾社区和荔湾社区)人大代表工作站和业主委员会等。
一旦涉及社会组织和公民的重大经济权益、便利权益和生态环境权益时，社会组织和公民就会以各种方式表达自身的意愿，引发相应的公共问题，需要得到及时的缓解和满足，这就对以什么形式满足新要求，产生一定的挑战。比较理想的办法是，实现“组织(机构)吸纳”，将民间自发的组织机构纳入现行体制。⑦
二、新组织形态与政府创新的意义
在社会问题和公共问题的解决过程中，不少地方政府根据各地的实际情况，创设了新的组织形态。这种新组织形态一定程度上回应了社会组织、公民的各种需求，反映了社会组织和公民的意志和利益要求，使尖锐的矛盾得到了缓和，维护了社会的正常秩序。
1.政府创新的类型
什么情况下会有创新活动或创新行为呢？美国学者戴维斯·诺斯认为，“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排(或变更旧的制度安排)的形成……”，也就说，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”⑧。政府创新是公共权力机关为了解决公共问题，满足社会组织和社会公众的需要，提高行政效率和增进公共利益所采取的一系列新的措施和方法的活动过程。政府创新有各种类型，有的把它归纳为民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府等；⑨有的表述为管理体制、政务公开、问责制度、作风建设、电子政务、综合执法、公务员管理。⑩有人根据林毅夫的诱致性变迁和强制性变迁分类，把政府创新分为供给型制度创新和诱致性制度创新。正式制度创新包括宪法制度、法制体系、公共政策、产权制度等；非正式制度创新包括主流意识形态、伦理道德和社会信用等。(11)当然，也有学者将政府创新内涵理解为理论创新、体制创新、人员创新和操作创新。(12)
不过，从创新的逻辑性和递进关系上看，比较合理的划分是技术创新、方法创新、制度创新和理念创新等。通过技术的创新，如“一站式”服务和“12345”热线电话的开设，使政府能够快速便捷地接收到公共问题的信息，缩短信息传递和信息反馈的时间。方法创新主要指解决问题的方式和手段的变化。以前，政府更多地采取了行政命令的形式，使政府与公民之间具有较多的强制性和管束性。现在，政府与公民之间赋予了更多的平等性和服务性，运用法律手段来规范相关的社会问题和公共问题。“民主恳谈会”就是一个政府与公民之间进行有效沟通的平台，改变了政府与公民的传统结构。制度创新是为了满足制度短缺或优化制度结构需要实现制度效用最大化的一种制度新安排，是对原有结构与功能的一种改变或突破。通过组织形态的变化，在保留传统制度的情境下，产生灵活多样的组织形式，使传统制度无法解决的新问题、新矛盾在新型组织形态下缓解矛盾或有效地得到解决。上海市浦东新区司法调解中心就是制度创新的一个实例；在创新过程中，各种创新因素同时发生作用，但理念因素显得尤其重要。一旦价值与观念变化后，行为随之作出调整，对制度和行为会引发新的认识，“科学发展观”、“以人为本”、“和谐社会”、“节约型社会”、“环境友好型城市”等理念的提出，对整个政府的制度创新、方法创新和技术创新产生了较深刻的影响，一定程度上改变了制度创新、方法创新和技术创新的轨迹。因此，理念的创新有意或无意地引发观点—制度—行为一系列的连锁反应，从而产生革命性的效果。
2.新关系模式构建：体制吸纳问题
香港中文大学教授金耀基曾根据香港的政治、经济与行政关系，把香港1997年回归前的体制特征归纳为“行政吸纳政治”。它是一个过程，政府把社会中精英或精英团体所代表的政治力量吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的“精英整合”，这个过程赋予了统治权力以合法性，从而一个松弛的然而是整合的政治社会得以建立起来。(13)面对公民日益增加的各种需求，政府需要通过有效的机制才能由被动地应付转变为主动地引导，这就有必要创设新的政府与公民关系模式，使政府有能力处理公民的需求，公民的需求又能及时地得到满足。因此，借用金耀基先生的“行政吸纳政治”的思路，根据中国内地的实际情况，提出政府与公民关系的“体制吸纳问题”模式。
体制 体制的概念，不同学科有一定的差异。在心理学中，体制化(Organization)就是主体对环境的各种信息进行组织(编码、构造等)的能力(或过程)。(14)在公共管理中，体制不仅仅指机构的设置和权限的划分，而且往往指行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维持公共秩序满足公共需求的行政组织体系和管理制度。(15)
吸纳 “吸纳”概念比较早地出现在企业战略管理中，吸纳能力是企业评估、消化外部新知识并最终商业化应用的能力，也可以理解为企业对外部知识在评价、获取与消化基础上与企业原有知识有效整合和利用的一系列知识惯例和过程。(16)2006年6月，欧盟首脑会议上，法国、荷兰等国提出了欧盟“吸纳能力”的概念，建议欧盟的扩大节奏要同欧盟的“吸纳能力”相一致，即应考虑公众舆论、欧盟预算及欧盟机制的承受能力。(17)显然，对政府来说，吸纳问题涉及以下五个方面的内容：一是吸纳的主体。对社会问题和公共问题，吸纳主体主要是政府，包括得到公共权力委托和授权的有关组织。二是吸纳的渠道。通过各种渠道把潜在的问题(如沙漠化和水污染等环境问题)与显现的问题吸纳其中，尤其是尖锐的现实问题。这些渠道包括立法机构吸纳、司法机构吸纳、行政机构吸纳、政协机构吸纳、政党组织吸纳、国家传播媒体吸纳。具体的途径有信访、民主恳谈会、热线电话、听证会、讨论会、一站式服务、焦点访谈(主要指披露问题的节目)等等。三是吸纳机制。机制是两个事物或两种形式间可能存在的一种因果关系。吸纳机制就是体制通过主体运用各种规范和制度对所涉问题相互作用的过程和方式，这种相互作用就存在着一定的前因后果关联。四是吸纳指标。通过设定相应的标准衡量吸纳问题的程度，反映出体制吸纳的有效性，如对问题的敏感程度、反应程度、处置程度，对权力运用程度和人员的配置程度等。五是吸纳的效果。通过吸纳的渠道和机制，把吸纳的目标与最终的结果进行比较，得到实际的效果，以此来检测吸纳的功效。
公民的合理需求、非合理需求与合法需求、不合法需求都会通过暴露出来的问题加以展示，这些问题需要借助一定的管道或机制来处置，如果稍有不慎，就有可能引发问题的扩散，使简单的问题复杂化，增加解决问题的难度，造成公民需求不能及时得到政府的关注，引发矛盾与冲突。同时，政府也有必要区别合理需求、非合理需求和合法需求、不合法需求不同的政策措施：针对合理需求或合法需求，政府宜动用应有的资源尽最大可能地满足，如果暂时得不到满足的，也要在适当时机给予一定的说明或解释；针对不合理性需求或不合法需求，政府宜公开这些需求无法得到满足的原因，引导公民回归合理需求或合法需求。只有对公民需求进行合理性或合法性分类，政府才能根据客观实际情况有的放矢地采取措施和方法给予总体性的满足。
由于政府与公民是一对相互作用的矛盾体，既然公民可以作为主体向政府提出自身的需求，包括合理需求、合法需求和不合理需求、不合法需求，那么，政府作为同样的主体，也有权有能力配置需求的组合，即引导公民的需求，使公民提及的需求与政府正待解决的需求相吻合，发挥政府主动性和积极性。
显然，输入需求的公民主体与接受需求的政府主体之间只有通过体制这一特殊的形式来吸纳各种各样的问题，包括经济问题、政治问题、环境问题和社会问题，从而使政府主体及时地制定相应的决策，回应公民的合理需求和合法需求。
“体制吸纳问题”关系模式有四方面的特点：(1)吸纳的问题都与公民利益密切相关，有的涉及生命权、健康权，财产权、生态环境权，有的涉及平等权、自由权。诸多问题都与公民的切身利益有关，如怒江建坝事件。(2)新旧问题并存。问题存在的种类较多，形式多样，不论是政治问题、经济问题、环境问题、社会问题，还是基层政府问题、省市政府问题或是中央政府问题，都有一个共同的表现，那就是新、旧问题并存。新问题出现后，政府采取措施开始着手解决：有的一下子就解决了，没有后遗症。有的解决了一个部分，另一部分却没有解决。有的则什么都没解决，变成一个旧问题。问题经过了传统体制的吸纳，还没有解决或解决了部分，目前“上访”问题就属于这一类别。这就需要用新的组织形态来吸纳和缓解。(3)问题解决的直接性与补救性。对所有进入这一关系模式的问题，政府都会采取直接的措施加以解决，或对已经解决过的问题但还不完美的部分，提供补救性的解决办法，使可能引发的矛盾和冲突得到减缓。(4)权力让渡与权力约束。为了有效解决问题，按照传统的高度集权的科层制无法找到答案，在这种情况下，只能寻求新的组织形态。通过新组织形态的吸纳，使问题圆满解决。那么，这种新组织形态的出现，变相地使权力受到让渡或约束。因为，传统的科层制从理念上认为政府所拥有的权力全部归政府所有，这是一种传统的思路。在新型组织形态中，政府已经认识到，要想吸纳公民的各种问题，有必要对政府自身所拥有的权力进行一定的“过滤”，这有两种办法：一种是权力的让渡。把本来属于政府所独享的权力，交由相关的社会组织和公民行使，通过分享的方式，使公民接受政府的权威，提供给政府相关的信息，参与政府决策方案的分析，支持政府的决策，配合政府管理。另一种是权力的约束，政府通过“体制吸纳问题”的关系模式，限定自身的权力边界，使权力无限扩散的趋势得到抑制，一定程度上减少权力滥用所造成的不良后果。
因此，政府与公民间“体制吸纳问题”新关系的构建，反映出政府、公民之间权利与义务的对等性。原有的体制中，政府与公民的权利义务不平等。公民交纳税收后，没有相应的权利参与公共事务，对政府所表达的意见也仅仅是参考，没有强制性的制约，是一种软力量。而现在，情形有所不同：公民交纳相应的税收，需要了解相关的管理信息来分析和评价政府决策、管理的公正性，这是公民的权利；相对应的是，政府使用公民所交纳的税收，拥有公民所赋予的权力，就自然而然地尊重公民的意愿感受和意见表达，使权利与义务的不对称性演变成对称性。
同时，政府与公民新关系的构建，还与政府执政的合法性有密切的关联性。政府执政的合法性，不同的视角，会有不同的内涵。通过制定好的政策，使公民接受和支持政府，确保政策合法性；政府，不仅要有好的政策，还需要政策的有效执行，使政策制定与政策执行之间保持高度的一致性，从而使公民支持政策，提高执法的合法性；而政府的合法性，很大程度上是政府处理公共事务时有没有遵守法律所规定的程序，通过遵守相应的程序，使程序合法，确保政府依法行政；计划和规划中的政府，仅仅是一种战略思路上的政府，对社会组织和公民而言，需要感知到政府采取的各种措施真正有效，合理配置资源，以较低的投入取得较高的社会经济效益，公民得到诸多的实惠，通过绩效合法，政府获得诸多的支持与认同。当然，合性法还与社会组织和公民的预期值有很大关系：预期值低，满足程度高，合法性高。相反，如果预期值高，满足程度低，合法性就会存在问题。“只有当无法用现有的价值量，或一般来说，用符合系统要求的补偿来满足的期望大量而全面地出现时，才能够对合法化危机做出预测。”(18)
政府与公民“体制吸纳问题”新关系的构建，还与国家和社会的风险度、安全性有较密切的联系。在转型社会中，观念与利益的分化越来越明显，各种矛盾和冲突也日益显现，反映出社会关系的风险度正在提高。一旦社会的风险度超过一定的阈值之后，社会就会从正常的平衡状态进入动荡变化的不平衡状态，不仅政府，而且社会组织和公民都无法对未来的状态做出合理的预期和判断，非理性的行为就会持续和蔓延，使社会关系、政府与公民关系无法真正理顺。因此，为了提高社会的预期值，控制风险度在一定的范围和边界内，就有必要通过适当的安全阀装置，缓解矛盾和冲突。
“政治稳定的根本秘诀是政府的适应能力，而如何达成‘适应’并没有固定的答案，更没有唯一的答案。”(19)在实践过程中，“体制吸纳问题”并不等于全部吸纳了问题，而是吸纳了重要的、危险的、迫切的问题，这对社会来说，降低了风险值，在一个个问题被吸纳的时候，实际上间接释放了问题的累积和恶化程度，提高了社会整体的安全度，从这个意义上讲，“体制吸纳问题”比“非体制吸纳问题”有它独特的优势。吸纳过程中，问题尽可能吸纳、过滤和解决，体制也尽可能完善。体制内的新组织形态的多样性，能够回应问题的多样性与复杂性，这就是人们为什么对各种新组织形态和政府创新加以肯定、支持的原因所在。
注释：
①《马克思恩格斯全集》：第46卷(下)，北京：人民出版社1980年版，第19页。
②詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，北京：华夏出版社1990年版，第66—67页。
③柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆2000年版，第357页。
④杰瑞杰·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：中国方正出版社2003年版，第3页。
⑤理查德·H·霍尔：《组织：结构、过程及结果》，张友星、刘五一、沈勇译，上海：上海财经大学出版社2003年版，第35页。
⑥徐家良、汪锦军：《转型期政府体制内的制度变迁——对杭州市市长公开电话的制度分析》，载《中国行政管理》，2002年第3期。
⑦黄卫平、陈文：《民间政治参与和体制吸纳的互动——对深圳市公民自发政治参与三个案例的解读》，载《马克思主义与现实》，2006年第3期。
⑧科斯、阿尔钦、诺斯等，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海：生活·读书·新知三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版，第296、274页。
⑨俞可平：《政府创新的理论与实践》，杭州：浙江人民出版社2005年版，第2页。
⑩吴知论：《中国地方政府管理创新》，北京：人民出版社2004年版，第410页。
(11)王玉明：《论政府供给型制度创新》，载《学海》，2005年第2期。
(12)谢庆奎：《论政府创新》，载《吉林大学社会科学学报》，2005年第1期。
(13)金耀基：《中国政治与文化》，香港：牛津大学出版社1997年版，第27页。
(14)杨宗义：《介绍心理学中的两个概念：群化和体制化》，载《西南师范学院学报》，1979年第2期。
(15)薄贵利：《建立和完善中国公共行政体制》，载《中国行政管理》，2004年第5期。
(16)Cohen,W.and Levinthal,D.Absorptive Capacity:A New Perspective on Learning and Innovation [J].Administrative Science Quarterly,1990,(35):128—152；高展军、李垣：《企业吸收能力研究阐述》，载《科学管理研究》，2005年第6期。
(17)欧盟“首脑务虚会”提出“吸纳能力”概念。http://www.ce.cn/xwzx/gjss/gdxw/200606/20/t20060620_7431588.shtml
(18)尤尔根·哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海：上海人民出版社2000年版，第97页。
(19)康晓光：《90年代中国大陆政治稳定性研究》，载《二十一世纪》(香港)，2002年第8期。
标签：社会组织论文; 公民权利论文; 社会问题论文; 社会关系论文; 关系模式论文; 社会体制论文; 法律论文; 经济论文; 制度创新论文; 时政论文;