财富和福利的创造——企业家精神和中国农村的发展型政府，本文主要内容关键词为：中国农村论文,企业家论文,福利论文,精神论文,财富论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.引言
“企业家难得把远见、动力、创造力、知识和把握机会的能力巧妙地结合在一起，使他们能用创新方法组合生产要素，既为他们自己，也为整个社会创造财富。企业家的这一概念是与市场和赢利动机不可分割的……它也是社会私人领域的组成部分，与国家的公共领域或者‘公民社会’的共同领域是相对立的，而后者运作的动机和行为规则不同于前者”（注：戈登·怀特，未发表的手稿“福利的企业家精神”。）。
在分析政府行为时，很少采用企业家精神（entrepreneurship）的通常概念，并且正如戈登·怀特（Gordon White）在上面提到的论文中所指出的，这个概念在讨论社会福利的供给时更是很少被采用。企业家精神的概念一直用来分析竞争市场上的经济行为，这是与公共部门的管理人员或那些有义务提供福利的人的行为相对立的。然而，中国的经验却可能提供了地方政府从事企业家经营活动，具有福利企业家精神的这类相反的例证。在毛泽东后的中国，不仅有大量的证据表明，政府官员直接从事经营活动，间接推进市场的发展，从而具有企业家的特征，而且也有大量的证据表明，在某种情况下，政府官员所创造的财富被用来履行政府比较传统的职能，包括福利的供给。本文将探讨，地方官员在福利的供给上是否有企业家精神，换句话说，福利责任是否影响地方政府官员参与地方经营，或者影响与地方经营的关系？
随着对政府和市场的观念的变化以及最近对福利供给和公共官员行为的讨论，公共部门和私人部门对立的情况减弱，但是企业家精神这个概念在福利供给上似乎还未必适用（注：然而，对企业家更广泛的使用正变得越来越普遍，比如托尼·布莱尔（Tony Blair）所说的“社会企业家”是“在社会问题的处理上同企业家创造财富一样具有事业心和创造力的人”。）。在上面提及的文章中，戈登研究了中国的“福利的企业家精神”，即为了筹资和提供公共产品和社会产品，政府机构开展了非常规的活动。他早期对城市经营的研究已经指出，通常经营活动之外的企业家精神，其中包括共产党鼓励部分国营企业经理和私营工商业主从事企业家经营活动（Gold 1988：20）。然而，中国农村出现的地方政府的经营活动最初不是由党或上级政府推动的；而是正在变化的激励结构（无论是有意还是无意都）促使这种活动迅速扩大。
戈登对中国福利以及“福利企业家精神”的研究最初集中在城市福利，但是，他的兴趣最近已经扩展到了农村的福利供给上（注：在本文部分采用的实地调查得到了戈登和我本人联合发起的一个项目的支持，该项目由DFID ESCOR资助。）。集体（镇和村）的行政管理主要负责筹措资金并向农村人口提供福利，也正是在镇村两级上可以观察到政府官员最大的企业家行为。因此，我研究的出发点是基于中国地方政府性质的争论，它们究意是发展型和企业家经营型的（White 1991；Blecher 1991），或者还是公司型的（Oi 1992）。这些讨论主要关注地方经济发展中出现的独特的制度实验，它开始于20世纪80年代，乡镇企业的迅速增长是其中最为突出的现象。这种发展模式似乎对已有的转轨理论的预言提出了挑战，这类转轨理论认为，官僚们将抵制可能削弱其权力的变化，他们会受到寻租机会的激励，产权明晰是成功的经济发展的前提等等（注：有大量论文讨论了中国的产权，尤其是乡镇企业的产权。本文在此不着重讨论这个问题。）。
大部分关于乡村经济增长的研究都集中在农村工业化的作用以及地方政府通过发展企业来创收的财政激励机制等，但很少注意去研究除了经济增长对收入和就业的普遍影响以及在某种程度对收入不平等和社会分化的扩大的影响外，对社会福利的增进究竟有何意义。虽然不少研究已经发现了资源流向社会福利的渠道。我的这篇论文将研究究竟谁在负责提供和筹措福利资金，以及地方政府的企业家精神对覆行这些责任所作的贡献。最后，我将讨论两个政策倡议的影响——这两个政策倡议可能影响到地方政府官员的行为和地方政府的性质：（a ）当前的财政体制改革对地方政府增加和保留财力的影响；（b）村级治理的改革。
2.发展、企业家精神和地方政府
在过去20年里发表的关于中国农村经济改革的文献，主要关注两种类型的企业家精神。第一，随着激励和市场机会的变化，以前集体化的农民很快就进入了既当农场主又当私营工商企业主的新领域。由于担心地方的创新是否能得到中央当局的批准，许多干部最初是反对私营企业活动和财富的创造的。这种反对似乎支持了一种主要根据东欧经验提出的论据，即认为，在向市场经济转轨的过程中，政府官僚们或者再分配者将失去权力，权力将融入“生产者”——新的企业家手中（Kornai 1992；Nee 1989，1991；Rona－Tas 1994）。但在许多情况下，地方企业活动至少得到了当地政府领导人的默许，且一旦中央政府认可了这种创新，就会迅速发展。
实际上，地方政府官员自身作为一个企业家阶层出现，他们充分利用机会从其关系网中融资，在部分改革的经济中获取资源（Cook 1998）。这些官员帮助建立集体（镇和村）企业，或支持建立或半私营的“红帽子”企业。官员之所以采取这种态度，在很大程度上是受财政体制的刺激，特别是地方政府增加和保留预算外资金的能力。这些资金的一个潜在的来源是乡镇企业。
20世纪80年代中期，在乡镇代替公社后不久，集体，特别是乡镇政府在地方经济发展中起关键作用。正式的政府结构以县级为终端。在县以下，镇和村——被称为“集体”——在一定范围内履行负有特定责任、权力有限的政府职能，而且每一级都有一些核算机制。集体的一个主要责任是提供社会福利。当集体缺乏正式的征税能力，缺乏上级的重要转移支付的情况时，集体筹集其他（预算外）资金的能力决定着它履行这些责任的能力。从20世纪80年代中期开始，农村企业特别是乡镇企业是地方经济增长的主要源泉，从而也是地方政府财政收入增长的主要源泉。到1990年底，农村企业提供的收入是农业税收总额的3倍多，占县及县以下财政收入总额的37％（Wong等1995；108）。 这些意想不到的成绩对政府官员在转轨时期的适应能力的传统看法提出了挑战，而且引发了对“地方政府”性质的讨论。自从20世纪80年代末期，研究人员就已经对分权的财政体制所提供的激励和地方政府筹集预算外收入的能力进行考察，认为它们是解释为什么地方政府在集体工业中具有企业家经营特点的一个关键要素，也是解释地方政府与私营经济的关系的一个关键要素。下面我们来考察在有关文献中出现的地方政府的两种主要模式，一种是发展型和企业家经营型；另一种是公司型政府。
3.地方政府的两种模式——发展型和企业家经营型／公司型
随着中国快速增长的经济进一步发展，现有理论已经不足以解释地方的发展情况。官员们没有抵制改革或者在市场转轨中丧失权力，相反，他们直接扮演了企业家的角色。他们的行为与经济自由化的政治学文献所做的预测并不吻合，那些文献认为寻租的官员将抵制改革或者扭曲市场（注：参见达科特（Duckett 1996）。他进一步发展了这种观点，认为大城市政府机构中也有企业家行为。）。因此，需要研究不同的模式，戈登·怀特站在了研究的前列，他的早期著作中已经注意研究发展型的政府，发展型和企业家经营型的政府（Blecher1991；White 1991）和公司型政府（Oi 1992）这两种模式指出了官员为了地方利益而采用了影响经济改革的途径。地方政府官员作为市场推动者和企业家，是生产性的，而不是纯粹寻租性的。在许多情况下，这些行为似乎也具有再分配作用以及福利取向。
这些模式主要关注官员适应市场转轨的性质，工商业和政府中企业家精神发展的状况，政府官员作为市场推进者或参与者的作用，以及政府与私营企业的关系。虽然，两种模式间的差别在现实中可能并不如最初的公式指出的一样明显，但它们的重叠正好有助于说明地方政府的发展目的。地方政府可以是企业家经营型的，又是（或者是）公司型的，即促进地方经济的发展，又增进社会福利。下面我们说明地方政府发展中激励变化（特别是财政的激励变化）和核算机制变化后对福利供给的影响。
3.1发展型和企业家经营型的地方政府
在大部分文献中缺乏对企业家精神概念的论述，在国家社会主义中，“只有计划工作者，而没有企业家”（Blecher 1991；266），在发展型的国家中，企业家精神主要集中在企业进行的活动上，无论在内含上还是外延上都看作是同发展型的政府的行政机构不同（Blecher 1991；2667）。怀特（White 1991）在说明“政府的企业家精神”时，是指政府的适应能力，以及它对市场化的改革和政治经济环境的变化所做的积极的制度性的反馈。两位作者都说明了“企业家经营型的政府在促进市场发展方面的显著的作用。”（White 1996；171）地方政府是地方社会经济发展的最有力和有效的机构。事实上，它们是微型的“发展中的国家”（White和Benewick 1995：6）。
以80年代两个县的发展为例，布莱切尔通过对企业家精神的定位以及企业同政府的关系对发展型政府和企业家经营型的政府作了明确的区分。他认为，强调以政府行政机构或官僚机构的企业经营活动作为中心活动的政府发展作用同从事企业经营活动的环境下的政府的发展作用是完全不同的。”（Blecher 1991；267）。在企业家经营型的政府概念中，政府机关从事企业活动，不是仅仅支持其机构完成分配的任务，而是为了赢利（Blecher 1991：267－268）。最近，戈登·怀特考察了政府福利制度行为，并以此作为他讨论“福利企业家精神”的基础。
3.2公司型地方政府
戴慕珍（Jean Oi）在论述公司型的地方政府（LCS）（注：这项研究早期的讨论见Oi（1988，1992），近来Oi深入研究了这个问题，她作了全面的论述（1999）。）时，也调查了干部对转轨经济中激励变化的适应能力，并提出了地方政府既是企业家经营型的又是发展型的框架（注：达科特（Duckett）也认为，可能有一个发展和企业家经营型混合的模式。）。她特别注意研究形成官员行为的制度（包括产权制度）中包含的激励，中央地方关系的性质以及财政体制。她认为，在个人风险或成本太高的地方，比如中国，地方政府必须承担企业家角色，以启动农村工业的发展。
戴慕珍使用的“公司型（corporatism）”一词， 与通常的意思不同，而且其含义也在不断发展。它不涉及中央政府在社会纵向一体化的利益上的作用，……而是涉及地方政府，特别是县、乡、村范围内的组织和协调。她最早把村政府看作是开展多种经营的公司，在其成员中进行再分配，使他们成为利益相关者。随着工业化的发展，虽然村庄有各种特征，但会加强村庄的公司性质（注：县级水平的相关讨论参见魏昂德（Walder1998）。）。她认为，目前的发展已经使公司型的地方政府能够防止私营部门成为独立的经济阶层。地方政府通过诱导和约束这两种手段的交替采用，已经构建了一个地方公司体系，这两种手段使地方政府同时既承担企业家的角色，又承担政府的角色（Oi 1999：138）。
戴慕珍的“发展型政府”既扮演了市场推进者的角色，也扮演了再分配者的角色。在公司型的地方政府里，地方官员把管理机构变成了能够促进市场生产并服务于地方经济增长的信息和资源流动的渠道（Oi1999：178）。在公司型政府中，地方官员也能在不同的部门和企业之间进行收入再分配。这种对企业家精神更宽泛的定义，说明在发展型的地方政府中，政府与企业家精神可以服务于更宽泛的发展目标。因此，有了足够的激励和资源，官僚们就可以承担促进经济改革的企业家的角色。
3.3再分配型的地方政府
地方政府的两种模式是否有助于理解企业家经营型的政府所进行的对资源的配置或使用，以及它们对福利基金的提供和筹措呢？正如地方经济的增长以及收入和生活水平的提高，取决于企业家创造有活力的地方经济的动力一样，发展地方福利服务的能力也取决于地方政府能否控制某些资源，并愿意为这些福利服务提供资金。在研究地方政府和经济增长的文献中都引用了一些资料，说明资源被用于发展福利事业上，例如，增加村民的就业，为福利或救济项目提供资金。比如，早期对乡镇企业的研究指出，地方官员面临两难选择，一方面想成为成功的企业家，另一方面又想做一个对村民的福利负责的好官员（Byrd和Lin1990）。
结果，政府通过不同的机制扮演了一个持续的再分配角色。在发展型或公司型政府下，最有可能获得政府支持的企业（不管是集体的还是私人所有的）是那些被认为最能带来“公司产品”的企业，“公司产品”的定义也是不断变化的，可能包括提供就业，也可能包括赢利和经济增长。在集体使用资源的村，可能会向村民提供高水平的公共服务。在广东、山东许多高度工业化村的集体已经通过企业缴纳的资金有效地承担福利供给。因此，在一些情况下，改革“不是使再分配的社会主义结束，而是带来了一种新型的再分配的公司。……地方政府的权力随着集体福利的供给而增加”（Oi1999：79－80）。在这一过程中，企业所有权可能还没有政企关系重要（不管是集体的还是私营企业），政企关系决定了地方政府为了发展而进行资源再分配的能力。
4.地方政府的福利创造
地方政府，如村委会和镇政府，首先要负责福利的供给和资金筹措。这一节首先阐述中央和地方的责任；其次，阐述可利用的资源和基金；最后，讨论可利用的基金之间的关系，地方政府的性质，并将讨论干部和村民的关系。
4.1福利供给的责任
在改革前的集体体制下，农村福利原则上除了基本生活保障和对某些人的社会救济外，原则上还包括提供医疗和教育。然而实际上，不仅城乡人口之间的供给水平存在明显差异，而且在个人最终依赖家庭和社区经济资源的农村地区之间也存在明显差异。随着集体的解体，政府重新定义了它对农村人口的责任，把责任限制在最低程度地救济和援助贫困人口，以及特别容易受到伤害或者应该救助的人群，还有受灾群众。表1概括了主要的社会保障项目。
中央不再承担责任，可能对许多农村地区的直接影响很小。然而，这表明，在筹资和提供服务方面原则上有了很大的变化。在中央政府确定了主要的社会保障政策后，福利主要通过某种“社会化”政策由“社会”供给， 包括地方社区、 群众组织、 工作单位、 家庭和个人（Caireng 1995；229；Zhu和Pan 1994；L.Wong 1998）。 前提是生活保障的主要资源是自筹的（Leung和Nann 1995；Wong 1994）。
农村救济和社会保障是民政系统的主要工作。与医疗、教育、就业有关的项目则由卫生部、教育部和劳动部的有关单位用财政预算拨款。这些项目的具体实施由这些部的各级下属机构同乡镇社区和村组织、家庭和个人合作进行，也要由后者作出贡献。在乡镇一级，在乡镇政府的领导下，社会福利活动由社会保障和民政的委员会协调进行（Leung 和Nann 1995；103、112）。这些委员会的责任包括供养五保户，建立养老院，援助贫困家庭，一些情况下，对保险金、养老金或合作医疗计划进行管理。地方民政机构也负责社会优抚，这经常占了地方民政预算的很大比重，在贫困地区或革命老区更是如此。
国家直接提供福利或为福利筹资的作用自1978年开始减弱。整个民政部的预算仍保持在国家预算的1.5％左右， 但已从第六个五年计划（1981－1985）期间的每年1.65％逐年递减到了第八个五年计划（1991－1995）期间的1.5％（Wong1998：149）。20世纪80年代，把贫困地区的实际支出的巨大下降计算在内，农村总的救济基金下降了50％。根据调查（注：调查是1998年2月和5月在贵州、湖北和山东进行的，参加的人员有作者和来自北京民政部的研究人员。部分讨论是以这项研究为基础的。），省、县和乡镇的政府官员都指出，财政预算首先用于支付干部工资，甚至支付工资还不够（注：1998年在贵州和湖北进行的采访。）。贫困地区需要最多，但支付国家统一规定的工资负担最重，而得到的转移支付最少，地方筹资能力又最弱。如果同城市人口的劳动保障和福利基金加以比较，这种不平衡就更突出了：1995年，国家的民政部门的支付只占这类支出的4.4％（C.Wong 1998，151）。
4.2福利基金的地方来源
上述讨论指出，集体要负责地方福利供给，但缺乏相应的资金。从表2的官方数据中，我们看出，中央和集体的收支的分离。因此， 实际的供给主要取决于地方可利用的来源。结果，当地方政府寻找履行责任的途径时，就会增加筹资的渠道，比如向农民和工商业者收费，从事企业经营活动，发行福利彩券和开办福利“企业”等。个人或家庭逐渐增加了自我保障的责任；农村医疗和教育现在也主要是通过收费的形式由个人出资。农民也对公益金作出了主要贡献，公益金是由村和乡镇收集和分配的，但最早的来源是对农民征收的费。地方对农民增加额外的收费以满足财政的需要。中央政府规定，这个收费只能以村人均收入的5％为限（注：5％的界限指所有的费，而不仅仅指用于福利目的的基金。经常有报道称，有的地方的收费超过了这个数量，这种限制促使地方政府为了增加能够筹集的资金规模而夸大人均收入。）。集体企业也对福利基金作出了巨大的贡献，在村企业发展水平较高，非农业就业人数较多时，福利的供给则完全靠企业提供的资金解决。
大多数救济和社会优抚的支出是通过这些福利资金来提供的（注：1998年在山东胶州的采访。Linda Wong指出，广东也有类似的发展。）。福利院的资金部分来自民政预算，乡镇预算外资金（包括汇款和乡镇企业的公共福利金），在富裕的村，还有村委会办的企业提供的集体资金。另外，许多负责照顾老年人或残疾人的机构已经建立起了“福利企业”或者从事其他创收活动，它们享受税收减免政策或者从乡镇得到土地和其他服务的多种形式的支持，比如土地分配或一些必要的资助（注：1998年在湖北恩施的采访。）。
社会保险正逐渐被人们看作救济保障资金的另一个来源，也被看作发展农村社会保障体系的一种机制。目前开展的主要保险业务是社区的医疗保险和养老保险，当然也开展其他保险业务，如作物保险、住房保险，以及政府和乡镇企业职工的个人保险，但后者多半是由公共机构和商业机构组织的。在某些地区，发行福利彩票也是地方财政的来源。政府运营的保险或养老金计划的资金可以来自个人自愿支付的费用（是正常的强制性收费的一部分），也可以来自企业等所缴纳的集体资金。
集体筹集的资金便是预算外资金的一个部分，预算外资金在近年逐渐引起了广泛关注。财政体制的分权产生了两种形式的预算外收入，一种是地方政府和行政机构控制的预算外收入，一种是县乡两级自筹的基金。虽然很难得到关于这些收入的确切数据，但是，这些收入是相当可观的。根据官方综合的统计报表，1993年预算外资金约占总收入的36％。地方数据则估计更高，尤其是镇一级。
黄佩华在对各级行政机构的财政支出加以比较后指出，下级（乡镇）现在交给上级的比他们自留的多得多（见表3）。 下级政府负担了主要的地方政府筹资责任，包括增加工资，它已经超过通货膨胀的平均水平并增加了管理成本和服务成本（Wong 1997：58）。因此，即便地方政府是企业家经营的，地方预算的压力也在增大，而由于必须约束行政开支和工资的成本，地方用于福利的资金将会压缩。在企业间竞争增加，经济增长放慢的大环境下，地方政府可用来进行再分配或用于福利的资源就会受到巨大的威胁。
4.3 财政、核算、干部和农民关系
地方官员一方面要承担农村人口的生活和福利责任，另一方面又需要创造履行这些职责所需要的资源，这可能对地方官员提出了矛盾的要求。他们或者通过直接的企业经营活动来筹资，或者从私营企业筹资；否则就必须从他们需要供给福利的当地居民手中筹集资金。这些选择既可能加强他们的地位，也可能削弱他们的地位，这要取决于他们能够创造资源，并用于经济发展的社会福利的目的，还是创造了资源，但不能使社区受益，或者创造不了资源，只能把负担加在村民身上。所有这些场合多意味着地方政府在未来将遇到市场竞争更激烈的时代，因而必须加强自己的预算约束。农民和干部的关系将是这些发展中的一个关键要素。
近年来，农民和干部之间关系紧张的主要原因是对集体费用的负担。这些紧张不仅是由集体费用的绝对规模引起的，而且也是由于对资金的用途以及官员对当地发展承诺引起的。在有集体资金来源的乡镇，无论是相对富裕还是贫困的乡镇，村民和领导之间的关系一般都比那些没有集体资金来源的乡镇好。后者（同样不考虑收入水平）大体可以被划分为两类。首先，同邻近地区相比较，有巨大的发展潜力，但政府官员似乎没有太大的发展和企业家经营的愿望。在这些地区，乡镇和村的领导很快就会对农民征收额外的费，以完成上级下达的一些新任务（比如养老或保险计划），这使得农民和政府之间的紧张程度升级。其次是那些较少拥有企业家经营机会的乡镇，它们往往位于较贫穷的地区。在进行调查研究的地方，反映最强烈的是，所收的费用没有为社会带来直接或可见的益处，或者村民对费用使用的意见被忽视了。在一个案例中，村民拒绝交费，抗议把当地的学校建在邻近的村。
这些紧张关系并不是新出现的。不能超过5 ％的收费规定是对农民抗议预算外收入随意增加所作出的反应。目前进行的两项制度性的改革，理论上可能缓和紧张。首先是通过费改税的财政改革来控制一些预算外资金。虽然这对县以下的地方的意义依然不很清楚，但是地方政府筹资的来源却肯定会受影响。第二，改进村的治理结构，选举，或许更为重要的是，发展村及乡镇一级的财政核算机制，大大提高其透明程度，尤其在农户是集体收入的主要来源的地区。
5.结论
上述两项重要的改革的意义何在以及它们与地方政府和福利供给有何关系？这两项改革可能减少导致地方上国家和社会关系紧张的因素，它们也可能向反方向发展。如果村民能够有一个促使政府官员更好地履行职责的机制，政府官员控制收入来源（政府官员可以运用这些收入来提供公共产品）的能力就会受损。这些支出将部分取决于当前的地方情况及村民的期望。在工业化程度更高的乡镇，所有的服务都是由企业提供的资金支持的，而随着经济下降，来自企业的收入减少，官员也就会考虑，如果又一次直接从居民筹资，他们将作出怎样的反应？财政改革和税费合理化可能都是必要的，但它们与此同时也可能给企业家经营型、发展型的地方政府带来成本。农村的福利供给受损就是其中的成本。同样，很少有迹象表明，那些筹资机会有限的集体（但可能有发展的愿望），能够获得更多的转移支付。相反，从中央到地方政府的社会责任的转移则意味着，中央政府机构强化了地方政府在福利供给的支付水平上的决定权。因此，为了满足当地人口的需要，集体管理者可能面对更大的压力，而他们拥有的可用来完成这些任务的资源又很少。所以，如果要成功地、顺利地使财政改革和村级治理制度化，中央可能就需要在福利再分配上承担更大的责任。
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