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巡警制度的建立是清末“新政”中一个非常重要又收有一定成效的内容，它加快了中国警察制度近代化的进程，但目前史学界对此重视不够。为此，本文拟对清末巡警制度产生的原因、制度的主要内容、实施的情况及其影响作一述论。
一
巡警制度在清末出现的原因是多方面的。
首先，它是清政府变革治安维持机器的产物。
中国古代、近代的军队，不仅具有军队的职能，也具有警察的职能。在清代，属国家两大制军之一的八旗军数额较少，主要驻防京师，其维持治安的意义甚微且日趋腐朽。绿营自乾隆末叶，亦渐腐朽，“绿营之无用，自嘉庆初年川楚教匪之乱而已著，自发捻之乱而大著。”[1]太平天国革命以后，清政府采取“加饷”、“并营”等措施对其进行整顿，然“京营习气已深，各省绿营有名无实”[2]，“饷项虽加，习气未改，亲族相承，视同世业。每营人数较多，更易挟制滋事。身既懒弱，多操数刻，则有怨言。性又不驯，稍施鞭笞，则必哗譟。将弁不能约束，遑论教练。至于调派出征，则闻风推诿。其不能当大敌御外侮，固不待言，即土匪盐枭，亦且不能剿捕。”[3]在太平天国起义时期崛起的湘淮军，在初期虽有一定的战斗力，但，“攻陷天京后不到一个月，曾国藩就毫不踌躇地断然把湘军解散了。”[4]至于淮军，“中法、中日战争中，淮军陆军大部溃败，北洋舰队全军覆没，淮军势衰”，到二十世纪初，它“星散凋落”[5]，退出了国家制军的舞台。
差役本是清代又一治安维持的重要人员，但清末差役祸害之列，反成了治安混乱的一个因素。据记载，当时“差役之为民害，各省皆同。必乡里无赖，始充此业。传案之株连，过堂之勒索，看管之凌虐，其害不可殚述。”[6]加之缺乏有效的监察、惩治制度，差役扰民之事，“其报官者不过十之一，其报官而惩办者不过十之五。师徒相承，专习为恶之事。良由换官不换差役，故根株蟠结，党羽繁滋，旋革旋复，虽有良吏，只能遇事惩儆，稍戢其暴而已，而终不能令种种扰民害民之弊一概杜绝。”[7]
在清代军队腐败，差役扰民日甚的同时，人民的反抗斗争却不断高涨。二十世纪初，清政府为了支付巨额赔款，对人民大肆搜括，各地群众的反抗斗争风起云涌。江南一带，1902年4月，熟悉江南事务的刘坤一上奏指出：“光绪二十六年（1900年）夏间，北事聚起，人心洶惧，沿江等处情形，亦岌岌可危。”[8]1905年1月4，袁世凯也上奏指出：“天津地处海滨，民俗强悍，大兵之后，人心浮动，伏莽尤多。其海口一带，商旅骈集，海盗出没靡常。”[9]人民群众的反清斗争使得清王朝也不得不强化和变革原来的治安维持机构。
清末巡警制度之建立，也受到戊戌维新的影响。“中国自甲午一役，集全国兵力于一隅之地，而不战自溃，失地丧师，其失败之状况，有出乎敌军意想之外者。”[10]泱泱中国竟然败给弹丸之地的日本，这在国内各阶层中引起了强烈的震撼。一场以日本为模仿对象的资产阶级维新运动拉开了序幕。1898年7月，康有为上《请裁绿营放旗兵改营勇为巡警仿德日而练兵折》，请求“裁汰绿营，选改营勇为巡警”[11]8月，又上《请废漕运改以漕款筑铁路折》，要求“尽裁漕官，其卫所官兵或改充巡警，或改充屯田。”[12]
康有为的奏请得到了光绪皇帝的赞许，但是，地方上响应的却只有湖南一省。时任湖南按察使的黄遵宪十分重视设置警察。他认为“警察一署，为凡百新政之根柢，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆成空言。”[13]在湖南巡抚陈宝箴的支持下，黄遵宪参照日本警视厅和上海等地租界巡捕制度，于7月27日，在长沙创立了湖南保卫局。根据《湖南保卫章程》，该局的职责为“去民害，卫民生，检非违，索罪犯”，其组织为总局、分局、小分局三级体系制。总局设于长沙，为最高领导机关，总办由黄遵宪兼任，总司一切事务，下设会办二人、委员四人，议事绅商十余人；分局五：长沙城内四个，城外一个，每分局设局长、副局长各一人；每分局下设六个小分局，均设巡查长一人、巡查吏二人、巡查十四人。[14]巡查长、巡查吏、巡查在理事委员的统一指导下工作。巡查长的主要职责是分派巡查勤务、考课巡查勤惰、熟悉所管区域的各种情况、默察和记录无业人员行迹、在辖区内巡行等。巡查吏专司侦探事务，搜索罪犯，协助巡查长督率巡查、清查户口等。巡查在巡查长的督率和巡查吏的具体指挥下，维持社会治安，管理辖区卫生、收存遗失物品，掌管界内的一切情况，对于刊贴谣帖煽惑人心，以及杀人放火、偷抢、殴斗等现行犯，可当场捕拿。此外，保卫局还附设五处迁善所，以收留游荡滋事人员和羁管各分局审实定案，罪行较轻的人犯，责令学习工艺，充当劳役。湖南保卫局初步形成了一套组织系统，权责较专，并有了一批专职人员和必要的章程制度，这是它有别于旧式的保甲组织而初具近代警察机构规模的重要标志。尽管戊戌政变后，湖南保卫局遭到废除，但毕竟为后来的巡警制度开了先河。
此外，清末巡警制度的建立，也与帝国主义列强的逼迫有关。十九世纪末发生在中国的人民反帝斗争有一个非常鲜明的特点——反洋教斗争遍于全国各地。特别是在1900年的义和团反帝爱国运动中，人民群众冲破清政府压制，高举“灭洋”大旗，与帝国主义展开了殊死的斗争。这尤为列强各国所仇恨。1901年9月7日，列强迫使我国签订了《辛丑条约》，其附件十六中规定：“著再责成各直省文武大吏，通饬所属，遇有各国官民入境，务须切实照料保护。倘有不逞之徒，凌虐戕害各国人民，立即驰往弹压，获犯惩办，不得稍涉玩延。”[15]12日，慈禧太后即下谕：“著各省将军督抚，将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军。”[16]太后的这道命令，不能不说在很大程度上是列强迫使的结果。
二
清中央政府正式建立巡警，始于清末“新政”。1900年，义和团进入北京后，北京城内绅商同清政府一道，为了配合八国联军共同镇压京师义和团，他们以“办理协缉盗贼”为名，成立公所，办理警政。随后，腐朽的清王朝迫于列强要求整肃治安，否则不予交还地面等威胁，设立了“善后协巡营”。不久，善后协巡营改称“工巡总局”，以此作为维持京师治安，执行巡警职能的机构。
工巡总局由工程巡捕事务大臣统辖，下设工巡总监、副总监各一人。总局之内分设工程局、巡捕局。巡捕局除局长外，置巡警队长、巡长和巡捕各若干人，警官由满人或汉军旗人充任。工巡总局除掌理京师警察事务外，还审决杖以下之犯罪，处理简易民事案件，受理京控，审理涉及外侨的民事案件等。同时，它还兼管工程设施，经营土木工程等事务。可见，工巡总局还不是责权专一的警察机构，而是市政、司法、警察的综合性机构。不过，由于其巡警职能已十分突出，在其职权中居于首位，因而，可以视作清末巡警的正式建立。
慈禧太后命令成立巡警的谕令下达后，地方上反映最快的当属山东巡抚袁世凯。他就在该年即奏“裁汰绿营制兵一千三百六十名左右、翼防军四百名、沿海防军二营，亟欲改练”，但当时“因饷绌未及举办。”[17]次年四月，调署直隶总督的袁世凯又在保定（时天津为八国联军占领，保定成为暂时省城）创设警务总局一所、分局五所，制定警务章程，挑选巡兵五百人，分布城乡内外，并且还责令赵秉钧办成保定警务学堂。1902年8月，袁世凯奉命接收天津，但是，八国联军不准中国军队在天津周围二十里内驻扎。经多次交涉，始议明“巡警不在此列。”[18]于是，袁将前在保定募练之巡警队两千人，预调来津按段接办。其各国原设华捕一千余人，亦暂行酌留。6日，联军交还天津后，袁马上派巡警一千五百名留津驻扎，就津设立总局，建立南段巡警局。其余一千五百名分布在西沽、塘沽、山海关、秦皇岛、北塘等处，建立起北段巡警局。另外，袁世凯还陆续在各地设置诸如马巡（马上巡警）、河巡（河上巡警）、暗巡（便衣巡警）等队，如在山海关、秦皇岛等处，由于“辖境绵长，难于控制”，“添练马巡五十名”。又如对于海河，专门建立河巡，“由各国都统移交小轮三艘，专为巡查海河之用。”[19]是年冬，袁世凯又创办天津巡警学堂，次年，保定巡警学堂并入，更名“北洋巡警学堂”，“造就通省巡警官弁”。
在保定、天津巡警建立之后，袁世凯又开始大力将此推广到所辖各府州县。到1905年8月4日，据“各州县陆续禀设者”，竟有“九十余处”。不过，就连袁世凯个人也认为“大半有名无实。”[20]
继京师、直隶以后，其它省份也陆续在省城及省内一些府州县建起了巡警机构。在山东，从1902年8月起便招募巡军。到1904年，济南、烟台等地亦建立了巡警机构。不仅如此，还在“省城东路一带，自济南直抵环界，沿铁道七百余里；又自济南小清河南北两岸抵羊角沟、海口五百余里，均分设马步巡军”[21]，“又订购小火轮，添设小清河水巡”，运河巡警，“设局六处……其管辖之境界，南至江南接壤之台儿庄，北至东乡属之姜家沟，其辖境以运河一带为主，两岸共管五里，共长五百四十三里，共设巡厂二十六处，分屯于东阿、东平、汶上、嘉祥、巨野、济宁、鱼台、金乡、滕县、沛县、峄县各属之地界。”[22]另外，当时属敏感地区的青岛租界附近，亦设置了巡警数百名，并且专门从北洋调来了熟悉交涉的武员管带。
随着京师及各省省城及一些府州县城巡警的逐步确立，1905年前后，中国广褒的乡村建立巡警也提上了日程，这以直隶为典型。1904年八、九月间，袁世凯听从日本三浦警务顾问的意见，决定“在盐山县、青县、南皮县、庆云县废保甲，改设警察署”，“始开办于冲要乡镇，渐及远屯僻邑”[23]。1905年初，袁世凯命令赵秉钧在天津四乡开办巡警。旋即，赵在四乡置巡警七百二十四名，制定《天津四乡巡警章程》。每一村镇的警力配备视村庄大小而异。所用巡警来自本地，殷富之区五十户出一名，荒僻之区，百户出一。其所需经费以地方本有之“青苗会、支更费、赛会、演戏一切无益有余之款，酌提充用”。至于巡警月饷，由村董酌定支给，官不经手，而总分局区官弁薪工马匹杂支月需银一千八百余两，则由官府发给。巡警之职责主要为清查户口，制定各项规制，受理违警及维持治安等，跟省城等地巡警的主要职责大体一致。
从工巡总局到天津四乡巡警的举办，清政府初步建起了上至京师，下逮府厅州县直至乡村一级的全国范围内的巡警机构。1906年，民政部用一年的时间，清查了各省省城及一些大府办理巡警情形。从当时清查的情况看，直隶之天津、保定、奉天、四川、广东省城警察办法尚称完备，渐有可观，其余各省或形式已成而精神未具，或初基甫立而规制尚疏。
随着京师及各地省府巡警的建立，清政府从1905年便开始组建中央、地方统一的最高巡警指挥机构。
1904年，社会上便传闻“步军统领衙门议改警部，各省警察可有归总之所。”[24]1905年，袁世凯利用革命党人吴樾在北京火车站用炸弹袭击出洋考察政治的五大臣这一事件，鼓动清朝廷设立巡警部。10月8日，清上谕称：“巡警至关紧要，迭经谕令京师及各省举办，自应专设衙门，俾资统率，著即设立巡警部。”[25]19日，巡警部正式开办，“所有京城内外工巡事务，均归管理，以专责成。其各省巡警，并著该部督饬办理。”[26]至此，中央最高巡警指挥机构建立。巡警部置尚书、左右侍郎、左右丞和参议各一人，郎中五人，员外郎和主事各十六人，小京官四人，一、二、三等书记官各十人，习艺所员外郎一人、主事二人[27]。其内部机构，则分五司十六科办事。所属机构，为由内外城工巡总局演变而来的内外城巡警总厅。
1906年11月6日，清政府又发布上谕：“巡警为民政之一端，著改为民政部。”[28]巡警部遂改成为民政部中的警政司。该司设郎中二人，员外郎四人、主事五人、七品小京官一人，掌核办行政警察、司法警察、高等警察、巡警学堂及教练巡警各事。其下设四科：行政警务科，掌巡警职责，考核巡警官吏，管理消防、风俗，交通警察，稽核营业，稽查外国人事等；高等警务科，掌非常保安事；司法警务科，掌罪犯搜索、逮捕、解送、罪证搜索检查、稽核违警罪处分事；警学科，掌巡警学堂，巡警教练，派遣警务留学生，巡警学生之考核注册事。巡警部改为民政部后，原直属机关亦随之改隶，有些机关也作了适当调整。
至于地方最高巡警机构的建置，1907年春，清政府为划一地方警察机构，决定裁撤省巡警（警察）总局，改设巡警道。巡警道由督抚节制，受民政部监督。道设总务、警政、卫生等科。省巡警（警察）总局裁撤后，于所在地设巡警公所，执行省会的警察行政事宜。各府厅州县原设巡警（警察）局则改为巡警署，归地方行政长官统辖。这样，清末地方警察机构大体趋于一致。
清末巡警警员大多来于绿营，其中也有部分八旗兵及地方差役，故其素质较低。据记载，直隶长垣县巡长、巡兵“多有嗜好及老幼疲顽，不知警章之人”[29]，怀来县“充当巡兵者大半乡愚无知，未受训练”[30]，平谷县甚至将原有巡警“概行裁汰，另选年力富强能读警章者”[31]。直隶尚且如此，其它省份便可想而知。
为了提高巡警素质，1901年，京师创办北京警务学堂。稍后，一些省市遵照清政府创办地方巡警学堂通令，也开办了高等巡警学堂和巡警教练所等。随后，一些府厅州县，如直隶之开州、任县、怀来县、吉林之双城厅等，也设置了培养巡警的学堂——巡警传习所。巡警学堂的开办，客观上有利于巡警素质的提高。
清政府提高巡警素质之另一途，便是创立警察协会。1906年5月15日，顺天府人杨宝书在《时报》发表《警察刍言》，文章认为，“中国现在之警察，有警察之名，无警察之实”，要使有警察之实，办法之一途就是仿日本警察协会设立中国警察协会。作者认为，日本设立警察协会，“日取其本国及欧西诸国现行之警务，朝夕讨论，加以实验，月异而岁不同”。与此同时，各地类似警察协会的组织亦相继建立，当时据《东方杂志》第三卷第八期《各省内务汇志》“京师”条，京师外城巡警总厅设一市政公议会，“厅丞自为议长，参知事以下各员为议员，地方公正绅士为议董。每月公议数次。风俗之美恶，民生之休戚，一切市政之应如何改良，均须分别推究，令书记笔之于册，以备择要施行。”据第九期《各省内务汇志》“直隶”条，隆平县“设立公议局警务研究所……每月朔日会议一次”。据第五卷第四期《各省内务汇志》“京师”条：“内外城巡警总厅议定开办市政会，研究改良市政一切方法，业经订定详章，每月开会二次，并邀集各学区赞成其事，俾臻完善”。同卷同期之“江苏”条，“宁垣警察议设警务研究会，以实地试验，交换知识为宗旨，业已禀由江督端午帅批准立案。”
巡警学堂、警务研究会的设置，不仅有助于巡警素质的提高，更有助于推动中国巡警制度的近代化。
在各地巡警建立及其机构不断完善的过程中，巡警制度亦开始法律化。
警察法规是调整警察机关和警务人员活动的法律规范。早在巡警部设置前，直督袁世凯就曾组织订立了《警务章程》。1902年10月17日，清廷通谕各省：“前据袁世凯奏定《警务章程》，于保卫地方一切，甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程办理。”但是，由于各地“参酌”本地情形太多，尽管有好些地方是“遵旨仿办”，但所制章程与法规性质相差甚远。如安徽大通制定的《巡警法令》和《江西九江警察章程》相比较，前者二十一条，均是针对警察在可能遇到的各种情况下的处理办法，而后者各条纯是针对巡警功过所订之奖惩条例。巡警部尤其是民政部成立后，由最高机关制定统一的警察法规才成为了可能。有人统计，由巡警部、民政部以及京师内外城巡警总厅制定发布的警务法令，不下二百余种。这些法令，大抵分为四类：一为总务类，包括对警察机构的组织、编制、官吏任用、赏罚恤助、考核训练、礼式服装等的规定；二是为行政类，包括护卫、治安、正俗、外事、户籍、交通、营业、建筑、保息；三为司法类，包括刑事、警法；四为卫生类，包括清洁、保健、防疫、化验、戒烟等。统一的警察法规的建立，加快了中国警察制度的进程。
三
清季建立巡警，其困难不少，首先遇到的便是经费问题。
巡警的设立需要大量的经费，这对财政日愈枯竭的清王朝来说确是一大难题。当时，其经费除靠政府拔付外，还需从“民捐”中来。官款，主要靠裁汰绿营、防军之饷项，也有保甲局遗留下来之保甲款项，也有为建立巡警之专拔款项。但单靠官款很难支付巡警日常开支，故许多地方都抽商捐以补不足，如铺捐、车捐甚至娼捐等。据记载，江南地方，是有“米捐”[32]。边陲新疆之乌里雅苏台，“近因举办警察，款项难筹”，“拟创办土捐以资接济。嗣后，凡由古城来乌之土药，无论携带多寡，每两均按七分抽捐，粘贴验票方准售卖。否则，查出重罚治罪。”[33]商捐依该地繁华程度而论，不过，据袁世凯《津埠照旧捐办巡警片》：“房铺、车辆捐数无多，不敷开支甚巨。”[34]华洋大埠之天津尚且如此，其它地方可想而知。除抽各种商捐外，城乡警费还靠抽取民捐而来，当时的民捐形式多种多样：在城市，居民小户除极贫不计外，余皆由警察编查门牌、造具清册，按月照收。在乡村，有青苗会、支更费、赛会、演戏等款项，这些都直接由农民认捐而来。有的地方还有“田捐”，如安徽桐城县办理警察，由收由捐以充经费。当时，桐城“合邑田亩计三千二百余顷，按亩抽捐一分五厘，岁可得银四千八百余两。”[35]更有甚者，有的地方干脆连名目也不开具，直接摊派，如直隶之玉田县办警察，“所需经费除拔用青苗会、支更费外，并向各区筹摊，每大区每年一百二十两，中区各八十两，小区各六十两。”[36]
就各级巡警机构而言，其经费来源差别甚大。京师、省城以及其它一些城市如上海，公款较多，商捐较可观，举办巡警相较而言要容易得多。不过，由于兴办巡警花费大，而当时的清政府又正为“庚款”的筹措焦头烂额，专门款项实在不多，故无论在哪里，经费不足都严重存在，尤其是厅州县乡镇一级更为困难。据《东方杂志》第三卷第九期《各省内务汇志》“淅江”条：慈溪县巡警“所有费用，均由县令筹垫，并拟每年捐廉一千二百元以为常年经费。”据《东方杂志》第四卷第七期《各省内务汇志》“直隶”条：高阳县“城乡巡警已一律办齐。城内巡警需用一切，约非三千余两，断难敷用，故除绅商、铺户每年认筹津钱四千吊外，又将词讼状纸，由县出售以充警费。”
经费来源艰难是清末警政开办后出现的突出问题，正是因此，一些地方出现了官督商办、官督绅办等形式。据《东方杂志》第三卷第七期《各省内务汇志》“山东”条：“烟台……近该埠商会坐办梁董礼贤，拟将烟台巡警归并商会经理，作为官督商办，常年经费统归商会筹拨，不再领官款”。又据第八期《各省内务汇志》“安徽”条，桐城县办理警察亦“议定官督绅办”。巡警因经费问题而由商办、绅办，实在不是好事。
清末巡警，从其建立到清亡，历时十余年。从整体看，初期全国各地规制不一，互不统属。中期进行了一系列整顿后有所好转，但时间已所剩无多，故它未能成为清廷举办之初所期望的那种“回身之术”。
但我们也应该看到，清末巡警制度的建立，在客观上使中国警政开始了近代化的进程。中国社会虽然从1840年开始，就进入了近代，然而，包括警察制度在内的种种制度却还是沿袭古代而未能有多大的变化。清末巡警制度的建立，终于从制度上改变了中国古代军、警不分，差役、保甲混杂的警察制度，使中国警政走上了近代化的道路。
注释：
[1]《光绪朝东华录》，第4750页。
[2]《光绪朝东华录》，第4124页。
[3]《光绪朝东华录》，第4750页。
[4]罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局，1984年版，第191页。
[5]王尔敏：《淮军志》，中华书局，1987年版，第387页。
[6]《光绪朝东华录》，第4742页。
[7]《光绪朝东华录》，第4743页。
[8]《光绪朝东华录》，第4860页。
[9]《袁世凯奏议》，第1055页。
[10]《东方杂志》第一卷第六期，《军事·改兵制私议》
[11]《戊戌变法》（二），第227页。
[12]《戊戌变法》（二），第255页。
[13]参见梁启超：《戊戌政变记》附录二，《湖南广东情形》。
[14]参见《湘报》第七号，1898年3月出版。
[15]《中外旧约章汇编》，第1019页。
[16]《光绪朝东华录》，第4718—4719页。
[17]《东方杂志》第一卷第二期，《内务·山东巡抚周奏山东试办巡警就已裁兵勇饷糈改练巡军折》。
[18]《袁世凯奏议》，第1056页。
[19]《袁世凯奏议》，第1056—1057页。
[20]《袁世凯奏议》，第1170页。
[21]《东方杂志》第一卷第二期，《内务·山东巡抚周奏山东试办巡警就已裁兵勇饷糈改练巡军折》。
[22]《东方杂志》第一卷第二期，《内务·各省警察汇志》“山东”条。
[23]《东方杂志》第二卷第一期，第2页。
[24]《东方杂志》第一卷第三期，《内务·内务改良汇志》“北京”条。
[25]《光绪朝东华录》，第5408页。
[26]《光绪朝东华录》，第5408页。
[27]见《清史稿》卷119，《职官六》。
[28]《光绪朝东华录》，第5579页。
[29]《东方杂志》第五卷第六期，《内务·各省内务汇志》“直隶”条。
[30]《东方杂志》第五卷第四期，《内务·各省内务汇志》“直隶”条。
[31]《东方杂志》第五卷第五期，《内务·各省内务汇志》“直隶”条。
[32]见《东方杂志》第一卷第二期，《内务·江苏常镇通海道郭招募警察巡兵示》。
[33]《东方杂志》第四卷第八期，《内务·各省内务汇志》“新疆”条。
[34]《袁世凯奏议》，第784页。
[35]《东方杂志》第三卷第八期，《内务·各省内务汇志》。
[36]《东方杂志》第三卷第八期，《内务·各省内务汇志》。
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