从政策工具看中国足球改革与发展的总体规划_足球论文

基于政策工具视角下的中国足球改革发展总体方案，本文主要内容关键词为：中国足球论文,改革发展论文,视角论文,政策论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       修回日期：2015-12-17

       中图分类号：G843 文献标识码：A 文章编号：1000-520X(2016)02-0083-07

       自20世纪90年代开始，我国的足球改革已走过20余年。改革也一度为中国足球带来了活力，并取得了一定成绩，但受限于主客观因素、体制性障碍、社会基础、行业风气以及竞赛秩序等影响[1]，我国足球仍全方位滞后于世界和亚洲足球。基于此，国务院从国家层面的战略高度、社会需求的现实状况出发，对足球改革发展进行规划，制定并发布了《国务院办公厅关于印发中国足球改革发展总体方案的通知》(以下简称《方案》)，并以此作为政府部门选择、确定足球改革和发展的纲领性政策方案。

       然而，在政策工具的选择配置中任何看似合理的公共政策并非呈现为理性，这突出在政策实施过程中的执行走样或无力，以及政策自身所衍生的问题致使政策陷入“政策悖论”之中[2]。由于《方案》提出的背景以及出发点，《方案》中各足球改革发展方案政策之间有何差异或缺失?未来《方案》执行过程中的政策调适有哪些?鉴于此，本文以《方案》为蓝本，在构建政策工具分析框架的基础上，对《方案》政策文本内容进行编码、定义分析单元，然后，在编码归类的基础上，结合相关理论和社会现实，以量化分析方式充分解析《方案》政策文本构成，把握中国足球改革发展的聚焦点，剖析方案中在政策工具选择配置中所潜在的过溢或缺失。

       1 政策工具视角下的《方案》政策分析框架构建

       为了更好地把握与分析《方案》政策文本，构建科学、合理的分析框架，需要科学界分政策工具类型，并合理运用政策工具。对比分析众多的政策工具后，本文尝试借鉴Rothwell与Zegvelad的政策工具思想。究其原因在于，相较于其他类型的政策工具，其政策工具思想淡化了政策工具的强制性特征，并在政策执行过程中强化了政府作为环境营造者的角色作用，弱化了政府作为控制者与干预者的角色作用[3]。同时，该政策工具思想具备显著的市场化倾向，即在政策的执行过程中，突显了需求与供给的促进作用与调适功能。这恰好符合了《方案》中提出的中国足球改革发展的基本原则，即通过举国体制与市场机制的协调互补，充分发挥社会主义制度与市场机制在足球资源配置中的作用。此外，Rothwell与Zegvelad的政策工具次级分类更为具体，也更易于操作，且该政策工具思想已应用、推广于体育相关政策文本[4-5]的研究，其验证了应用于《方案》政策文本研究的可行性。故以Rothwell与Zegvelad的政策工具思想维度构建分析框架来阐述《方案》政策文本兼具理论的适用性与实践的可操作性。基于此，本文借鉴Rothwell与Zegvelad的政策工具思想，将《方案》政策文本涉及的基本政策工具划分环境型、供给型与需求型等3种类型(见图1)[6]，并以此作为《方案》政策分析框架的X维度。

      

       图1 政策工具对足球改革发展的作用图

       然而，单一的政策工具划分指标并不能全部透视《方案》政策文本的特点，为了加深对《方案》政策文本特点的多维透视，仍需再添加一个维度予以剖析，“足球改革发展战略”恰好提供了另一透视《方案》政策文本的维度。究其原因在于党的十八大以来，振兴足球作为发展体育运动、建设体育强国的重要任务摆上了日程，并于2015年3月，我国颁布的《方案》中进一步明确了“把足球改革发展作为建设体育强国的重要举措”、提出了我国足球改革发展的目标、任务与方向。鉴于上述我国的国情现状以及该战略对于我国足球运动发展的重要性与可操作性需要，本文将“足球改革发展战略”作为《方案》政策分析框架的Y维度，用以分析与衡量《方案》政策文本。

       1.1 X维度：政策工具维度

       根据1981年Rothwell和Zegvelad的政策工具思想[6]，环境型政策工具的目的在于政府通过实行足球发展“三步走”的战略目标规划借助体育法规管理以及策略性措施等，为足球改革发展创设适宜发展环境的同时，间接推动足球改革的发展。环境型政策工具具体包括策略性措施、体育法规管理、金融服务、体育目标规划、税收优惠、知识产权等。供给型政策工具则表现为政府通过人才、资金、场地设施、科技以及信息等要素，扩大足球改革发展的供给，改善足球改革发展的相关要素配比，直接助推足球改革的可持续发展。供给型政策工具具体包括体育资金投入、体育教育培训、体育场地设施、体育人才培养、体育科技支持、体育信息服务、体育公共服务等。需求型政策工具则主要通过海外交流、政府采购等手段，降低足球改革发展的市场障碍，减少外部因素对足球改革发展的影响，从而直接拉动足球改革快速、和谐发展。需求型政策工具具体包括服务外包、体育海外交流、政府体育采购、贸易管制等。

       1.2 Y维度：足球改革发展战略维度

       结合《方案》政策文本的内容对比分析发现，《方案》政策文本内容涉及中国足球协会、职业足球俱乐部、足球竞赛体系和职业联赛体制、校园足球、足球专业人才、国家足球队、社会足球、足球场地、投入机制、足球工作领导等足球工作中的主要领域和问题。由于《方案》政策文本中“总体要求，即指导思想、基本原则、主要目标”很难划归为上述任一领域，但其又是对足球改革发展的总体规划要求，故将其单划为总体要求。值得注意的是，《方案》政策文本中“前言改革背景”是过去取得成绩与存在问题、当前面临形势的总结与分析，其涵盖内容差别较大，且于衡量足球改革发展的战略实施效果意义不大，为避免后期编码以及分析结果出现偏差，故将其剔除。由此足球改革发展战略维度归纳为11个方面(见图2)。

       基于上述政策工具维度与足球改革发展战略维度的涉及内容，《方案》政策二维分析框架的构建如图2所示。

       1.3 《方案》政策文本编码

       根据研究需要以及前文构建的分析框架，将《方案》政策文本的具体条款作为分析单元，按照“政策名称—政策条目”的规则，并依据不可细分的编码原则，即同一句文本话语若表述意思相同或相近则编写为一个编码，若表述意思可再细化为多层意思，则相应地依次编写多个编码；而后，按照《方案》政策分析框架归类上述编完码的分析单元；最后，经过多次斟酌与研讨，形成《方案》政策文本的内容分析单元编码表(见表1)，其中，《方案》政策文本内容的分析单元与编码频次为126，受篇幅限制，并未全部显示文本内容的分析单元与编码。

      

       图2 《方案》政策二维分析框架图

      

       2 结果与分析

       2.1 《方案》政策文本的单维量化分析

       2.1.1 《方案》政策文本的政策工具维度分析

       政策工具作为由政府掌握且可用以达成政策目标的手段和措施，其兼顾了环境型、供给型以及需求型三个作用层面的运用，因此，政策工具对足球改革发展的作用方式不同。从政策工具各作用层面的编码分布看，《方案》政策文本中使用的政策工具涉及上述三个作用层面，体现了政府部门对足球改革发展的全方位支持和鼓励。然而，在《方案》政策文本中政策工具的使用比例：环境型政策工具占80.16％，供给型政策工具占18.25％，需求型政策工具占1.59％(见图3)，所呈现出的使用比例差异说明，政府更偏好于使用环境型政策工具促进足球的改革发展。这表明当前政府部门最为重视为足球改革发展创设适宜的发展环境，但是对于整个足球改革的推动力，即供给型政策工具则稍显不足，具体表现为促进足球改革发展的体育信息服务政策相对匮乏，由政府借助科研技术、人才培养以及直接投入资金以扶持足球改革发展的政策较少。然而，作为直接拉动足球改革发展的需求型政策工具作用层面，其在《方案》政策文本中均涉及最少，说明当前政策尚未重点关注足球改革发展的需求层面。

       由表2进一步深入分析各作用层面的具体工具类型分布情况发现，环境型政策工具的作用层面中使用最多的是策略性措施(48.51％)与体育目标规划(27.72％)。由于策略性措施具有明确的指向性，反映了政府促进足球改革发展的具体操作方法，因此，《方案》政策文本中适度地使用策略性措施，反映了当前创设足球改革发展适宜环境的重要性与急切性，政府希望在把握足球价值与规律的基础上，有效规避以往足球改革发展政策中为短期内达成规划目标而过多使用策略性措施的急功近利思想，并借此政策来引导足球改革发展环境的构建，以逐步达成足球近期、中期和远期的“三步走”战略。值得关注的是，税收优惠与金融服务作为重要的次级政策工具，在《方案》中已重视并设立了具体的专门条款，其税收优惠与金融服务的使用比例均为1.98％，同时为了强调对足球改革发展的规制与控制，《方案》中体育法规管理的使用比例达到了19.80％。究其原因在于，公共政策执行过程中任一政策工具均很难单独发挥作用，其所选择的任一政策工具，均需匹配另一种或多种政策工具来调适前者所造成的影响[7]。《方案》政策的执行过程亦不例外，这主要归结于鼓励社会力量发展足球所具有的社会公益性质与市场营利目标、方式存有某种张力，一则需要政策围绕政府监管展开，通过落实土地、税收、金融等优惠政策以及对企事业单位、社会力量和个人捐赠的财产免征所得税等政策来调适与消弭上述两者之间的价值冲突，为足球改革提供良性发展环境；二则需要运用足球改革发展的管制政策来监督和优化足球市场的相关资源配置。

       在供给型政策工具的作用层面中，使用最多的是体育人才培养与体育资金投入，这符合当前我国足球改革发展的实际。以足球专业人才培养为例，当前足球运动员的成长渠道单一，足球教练员与裁判员的培训未成规模，专业化、国际化的管理队伍短缺等困境制约了足球改革的进一步发展。因此，畅通从校园足球、社会足球到职业足球的成长通道，分级、分类构建多级、多元的培训组织结构，强化足球教练员、管理人才与裁判员的培训是着眼长远、夯实足球发展人口基础的关键。此外，国家队建设、女子足球、场地建设、教学科研、校园足球、青少年足球等方面均需要政府的财政投入，这必然促使在《方案》政策上有所体现，完善投入机制。具体表现为《方案》政策对体育场地设施(17.39％)与体育公共服务(17.39％)的使用比例显著增加。这主要凸显在达成全国现有5000多所中小学校园足球特色学校的基础上，未来5年达到2万所，未来10年达到5万所的目标，仍需要进一步扩大足球场地数量，同时为促进社会足球的普及与提高，需要通过政府购买公共服务的方式有效推动公共足球场以及学校足球场在课外时间低价或免费向社会开放。值得注意的是，《方案》供给型政策工具的作用层面中体育信息服务、体育教育培训以及体育科技支持的供给比例很低，尤其是体育信息服务供给比例为0％。从未来信息化发展的趋势看，无论是足球运动的教学、训练与赛事，抑或是足球运动的推广、经营与管理，还是足球运动的产业与市场开发都需要科技与信息技术的支持。然而当前我国足球科研的创新能力仍然较弱，如对当前世界强队的打法特点分析、对手信息收集与分析、本队比赛的技战术分析以及饮食营养、医疗、康复与训练设施保障等仍显薄弱，在足球赛事与足球产业的开发上，我国仍然与国外先进水平存在较大差距，主要原因是缺乏高端的足球专业人士与专业团队。可见，在制定后续相关足球改革发展的政策时应加大该方面的扶持力度，并明确其具体操作的细则。

      

       图3 《方案》的政策工具各作用层面使用频次统计图

      

       在需求型政策工具的作用层面中，使用最多的是体育海外交流，其目的是积极推广中国足球、为中国足球的发展争取更为有利的国际环境，并借此借鉴国外成熟的经验与先进的做法，开拓和稳定足球改革发展的各种市场。同时，值得注意的是《方案》政策文本使用了政府体育采购，即政府购买服务，并按照管办分离与非营利性的原则，招标选择专业的社会组织或企业负责管理运营公共足球场低价或免费向社会开放，这体现了作为公共足球场出资者的政府与作为公共足球场管理运营递送者的社会组织或企业之间相区分的理念，打破了政府作为足球改革发展单一主体的局面。然而，体育服务外包与贸易管制的缺失与断层，在一定程度上弱化了《方案》政策的引领作用，尤其是体育服务外包，其同样体现了政府体育采购者的理念，但区别于后者仅限于政府，体育服务外包者既可能是政府，亦可能是社会组织或企业，这在创造足球市场商机、吸引社会资本投入方面更具操作的可行性，同时也可有效避免政府在投入机制中提供过多的福利保障。综上可知，补充与完善《方案》需求型政策工具作用层面可作为后续相关足球改革发展政策出台、修订与完善的侧重点。

       2.1.2 《方案》政策文本的足球改革发展维度分析

       《方案》政策的制定是为了对足球改革发展所涉及的主要领域和问题进行引导、影响和干预等，故对《方案》政策文本的足球改革发展维度分析，有助于观察《方案》政策对于不同层面足球改革发展的关注性强度与针对性力度。由图4可见，除总体要求外，《方案》政策最为关注的是足球专业人才、足球竞赛体系和职业联赛体制、国家足球队等三个领域的改革，这与政策制定的初衷以及足球改革发展的背景与目标、社会大众需求息息相关。从各领域的数据比较分析，《方案》政策文本较为注重中国足球协会(10.32％)、投入机制(11.11％)领域的改革。其中，中国足球协会的改革不仅利于我国形成协会主导的全国足球发展管理网络，还契合了当前深化体育管理体制改革的必然要求；重视投入机制改革，是因为体育事业财政在向民生化方向发展的过程中，体育部门仅对足球财政资金的使用范围作出规定，而并未注重相关足球政策执行的适用性与关联性，[8]当其弊端渐显现时，依靠财政投入为主，通过新型投资渠道、建立基金、资源置换、出卖赛事转播权等多样化融资形式完善投入机制能予以补充与支持。

      

       图4 《方案》的足球改革发展维度分布图

       值得注意的是，《方案》政策文本已关注并重视到了社会足球和足球场地的领域问题，这与《方案》中“发展足球运动与推动全民健身相结合”的基本原则、“中国足球实现全面发展，足球成为群众普遍参与的体育运动，全社会形成健康的足球文化”的远期目标定位以及现实需求相吻合。据第六次全国体育场地普查数据显示，行政机关、事业单位、企业以及其他单位管理的体育场地数量分别占5.11％、41.81％、8.38％、44.70％；场地面积分别占4.40％、58.75％、21.11％、15.74％[9]。这表明扩大足球场地数量，以更好适应未来足球普及与提高的需要，显然仅局限于政府单一部门是不可能完成的事情，且易造成供给数量与效率的不足，故只有有效结合社会各方力量，才能解决目前我国足球在普及层面上的这一尴尬现状。然而从《方案》政策文本所占比例看，社会足球(4.76％)与足球场地(5.56％)略显不足，其投入力度仍存有较大的提升空间。此外，《方案》加强了足球工作领导的建设，重点关注了校园足球的推广实施问题，并在建立足球改革发展部际联席会议制度的前提下，明确了体育总局与教育部的履行职责，即前者负责足球改革发展的政策研究与宏观指导，后者负责主管校园足球，凸显了政府促进校园足球普及活动与青少年后备人才培养相结合的政策导向。

       2.2 《方案》政策文本的二维量化分析

       在《方案》政策文本内容分析单元编码的基础上，结合足球改革发展战略的判断，最终形成基于政策分析框架的足球改革发展政策分布图(见图5)。

       如图5所示，《方案》政策对足球改革发展的不同领域及不同政策工具维度类别均有涉及。尽管在足球改革发展的不同领域中不同政策工具类别存有交叉作用，但其改革的重点领域突出、覆盖面广。首先，《方案》政策在中国足球协会与足球工作领导的领域中，更多的是运用强化环境型政策工具的持续间接影响作用(比例均为9.52％)，从目标规划、法规管理与策略性措施三方面予以重点支持。同时在中国足球协会中还增加了供给型政策工具的推动作用(0.79％)，而相应的在足球工作领导中则减少了需求型政策工具的拉动作用(0.00％)。这与中国足协的实际情况紧密相关。因为中国足协作为制定与执行足球政策的最主要机构，其职能在于普及与管理足球运动。然而现下中国足协缺乏坚实的民间性与自发性，却享有国家法律所赋予的法律地位，并具有强制性的法律权限，加之其本身的“官办”色彩以及政策咨询系统能力不足，致使其在制定与执行足球政策实施方案的过程中极易出现偏差[10-11]。故《方案》政策最为重视为中国足球协会与足球工作领导改革提供有利的政策环境，同时希望通过人才要素直接推动和引导足球协会的发展。

      

       图5 《方案》的政策二维分布图

       在足球竞赛体系和职业联赛体制、国家足球队与足球专业人才的领域中，《方案》政策均弱化了环境型政策工具的间接影响作用(比例分别为12.70％、7.14％、1.59％)，结合表2、图3和政策文本，发现这主要与适度地使用策略性措施逐步达成足球规划目标相关。而伴随着的是在职业足球俱乐部的领域中，《方案》政策减少了供给型政策工具的拉动作用(0.00％)。这主要是因为处于职业化发展初期阶段的我国职业足球俱乐部虽然兼具企业性与公益性的双重性，但当前各俱乐部缺乏对社会公共服务的重视，多侧重于从经济与法律两个方面考虑自身的社会责任，并未从更广泛的利益相关者系统中的球迷、社区和社会等群体的角度来有效地完成社会责任中的公益性要求[12]，此时政府只需通过目标规划、金融服务、法规管理以及适当的策略性措施为其创设良好的公共性服务发展环境即可。

       足球改革发展的保障措施愈加完善、愈加具有嵌入性与前瞻性，则其改革发展的任务便愈能更好地完成。在足球场地以及投入机制的领域中《方案》政策分别采取的是增加和强化环境型政策工具的间接影响作用(比例分别为1.59％、8.73％)，尤其在足球场地的领域中《方案》政策还强化了供给型政策工具推动作用(3.17％)的同时，增加了需求型政策工具的拉动作用(0.79％)。然而，政府通过研制全国足球场地建设等目标规划，借助税收优惠与金融服务等形式，为足球场地的建设管理以及资金来源渠道创造了条件，但这并不意味着其他社会组织或企业在管理运营公共足球场中可以缺失。从我国的国情及足球发展规律看，足球改革发展是一项系统工程，故在足球的改革发展过程中，需发挥政府主导作用的同时，亦需发挥市场与社会的联动性作用。但从《方案》政策文本看其并未就推广政府购买公共足球场服务的重点、难点与路径提出更为明确的要求，且并未做过多的政策阐述，这亟须充实、细化与完善。

       值得关注的是在社会足球的领域中《方案》政策采取的是增加环境型政策工具的间接影响作用(4.76％)，而在校园足球的领域中《方案》政策则采取的是强化供给型政策工具的推动作用(1.59％)。《方案》通过增设众多的策略性措施以强化对社会足球领域改革的政策指向性，表明政府急于从政策上引导对社会足球大环境的构建，同时反映了社会足球在我国足球改革发展战略中的重要位置。但对于校园足球领域的改革而言，其是一个涉及社会与家庭的观念意识、教育部门与体育部门的协同配合以及各种软硬件条件的供给与保障等问题的系统工程[13]，需要政府从诸多方面予以支持和服务。据学者研究显示，我国第一批重点开展校园足球的城市中平均每所小学、初中和高中分别仅拥有0.12、0.34和0.59个足球专业教师[14]；足球作为运动伤害风险较大的项目，往往使得基层执行者担心承担赔偿风险，致使足球运动发展的政策执行动力不足[11]。这说明足球指导员人才短缺以及突发安全事故是当前我国校园足球发展的短板。鉴于此，在《方案》政策工具的选择上，政府多借助对师资队伍的人才培养以及完善保险机制的体育公共服务等有效支持，凸显了服务型政府保障校园足球普及的政策导向。

       3 结语

       《方案》政策文本更偏好于使用环境型政策工具，并重视适度使用策略性措施、目标规划、法规管理以及税收优惠与金融服务，为足球改革发展创设适宜环境；供给型政策工具的使用总量适中，但内部各要素的使用比例不均，政策文本更为重视使用人才培养、资金投入、场地设施与公共服务等要素直接推动足球的改革发展，而缺乏使用信息服务、教育培训以及科技支持的引导作用；对于需求型政策工具的使用尚未重点关注，凸显为体育服务外包与贸易管制的严重匮乏。

       适度匹配环境型政策，强化《方案》政策的影响力。从政策的连续性与稳定性入手，创设足球改革发展的适宜环境，并重视后续政策的及时跟进，尤其是细化落实土地、税收、金融等优惠政策以及对企事业单位、社会力量和个人捐赠的财产免征所得税等政策的具体操作方法或措施，同时出台相应的足球改革发展管制政策，并推动足球近期、中期和远期的“三步走”战略目标的进一步具体化。

       合理均衡供给型政策，塑造《方案》政策的推动力。强化足球教练员、裁判员与管理人才的培训力度，培养高端的足球专业人士与专业团队，提升我国足球科研的创新能力。同时，增加专项财政投入，并完善政府财政资金的杠杆效应，引导社会资金以及私人资本的投入。

       有效增加需求型政策，扩大《方案》政策的拉动力。在转变政府职能、建设服务型政府的推动下，逐步完善体育服务外包与贸易管制，并在创造足球市场商机以及吸引社会资本投入等方面侧重于体育服务外包的方式，充分发挥市场和社会的联动性作用。同时，提升国际交流合作的质与量，跟踪并借鉴国外成熟的经验与先进的做法。

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