对农民负担体制的经济学分析，本文主要内容关键词为：农民负担论文,经济学论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代中期以来，我国农民不合理负担问题日渐突出。党中央、国务院对此非常重视，陆续出台了一系列规范农民负担的方针、政策，采取了一系列举措，收到了一些成效。但是，从总体上看，农民不合理负担问题仍相当严重。究其根源，在于规范农民负担的种种改革举措损害了某些人的既得利益，形成了阻力。因此，要从根本上解决农民不合理负担问题，必须深入研究改革过程中的利益关系和利益矛盾，消除改革的阻力。
农民负担体制改革过程中的利益关系
从本质上看，农民负担体制是协调和规范农村各利益主体之间经济利益关系的一种行为规则，是农村资源和收入分配的一种机制。我国近年来出台的规范农民负担的种种举措，就是要改革现行的农民负担体制，把农民非规范化的负担转变为规范化的负担，从根本上调整农户与国家和集体之间以及各类农户之间的经济利益关系。
我国现行农民负担体制是在70年代末80年代初，废除人民公社、实行家庭联产承包责任制基础上逐步形成的。其主要特征是：(1)农业税较轻，提留统筹费较重，集资摊派严重。当前，农民负担是指农民承担的各种费用，主要包括农业税、提留统筹费和集资摊派等。现行的农业税制是50年代沿续下来的。征税依据和税率十几年来基本上没有变化。目前农业税仅占农民总收入的2%左右。提留统筹费则增长较快，且数量较多。1988-1992年，全国农民人均名义纯收入年均仅增长9.5%，而提留统筹费增长率却高达13.5%，比前者高出4个百分点。1992年全国农民人均负担率为7.8%，比国家规定的5%高近3个百分点，个别地区甚至更高。集资、摊派和罚款等“三乱”负担增长更快。据农业部统计，1991年农民承担的罚款、集资、摊派等负担人均13.8元，占上年农民人均纯收入的2.5%。若加上漏统计的“三乱”负担，大约占5-7%。(2)农村不同产业和不同农户之间负担不公平。按现行规定，农民负担是按不超过上年以乡或以村为单位农民人均纯收入的5%收取的（实际上已超过5%）。由于农户之间收入水平有差距，造成高收入户实际负担率低于其人均纯收入的5%，而低收入户实际负担率则高于其人均纯收入的5%。另外，由于农村不同产业之间报酬率有差别，致使比较利益较低的农业负担较重，而比较利益较高的农村非农产业负担较轻。(3)乡、村组织或上级政府决定农村收费项目。例如，1984年江苏省南通市农民负担的项目有98项，其中，中央级规定或批准的有44项，负担额占71.0%；省级规定或批准的有42项，负担额占16.6%；市级规定或批准的有12项，负担额占12.4%。1993年国务院授权农业部对中央国家机关出台的涉及农民负担的各种行政事业性收费、集资、基金、摊派项目和各类达标升级活动进行清理时，发现须立即停止执行再作处理的项目有93项之多，须立即取消的达标升级活动达43项。(4)农村提统费属预算外资金，不列入国家公共收支范畴。
现行农民负担体制存在着明显的弊端：一是乡、村组织或上级政府往往根据自身的需要，如出“政绩”的需要、改善办公条件的需要、增加福利和收入的需要等，决定向农民收费的项目，致使收费无度，农民负担过重。二是收费没有统一标准，造成不同农户之间、不同产业之间负担不公平。三是提留统筹、集资摊派费支用无度，浪费严重，使用效率很低。与此相联系，农村社会形成了三大利益集团：一是乡、村组织和公共服务部门的从业人员，其收入较多，工作、生活条件较好，是现行体制的既得利益者；二是农村中的高收入户和非农产业户，其负担的费用低于得到的收益，也能从现行体制中得益，但相对较少；三是多数农民，其负担的费用多于得到的收益，是现行体制的受损者。
现行农民负担体制损害了绝大多数农民的利益，阻碍了农村经济的发展，影响了社会稳定，因而必须彻底改革。从国务院已出台的改革举措来看，我国农民负担体制改革的基本要求是：(1)改革农民负担决策机制，由乡、村组织单方面决定收费项目改为由农民与乡、村组织共同决定；(2)改革农民收费制度，把提留统筹费改为农村公益事业税，同时取消各种税外负担；(3)改革农村财务制度，规范收支管理。如果实现了上述改革，乡、村组织成员原来享有的某些特权就会削弱，有些既得利益减少甚至消失；那些高收入户和非农产业户的相对收入会减少；绝大多数农民的不合理负担就会减轻或消除。原有的农民负担格局就会随之改变。所以，改革农民负担体制实质上是调整农村现有的经济利益关系和经济利益格局。
农民负担体制改革过程中的利益损失
从根本上说，我国进行农民负担体制改革，是为了调动农民的生产积极性，促进农村经济增长，增加农村所有成员的利益。但是，改革又是一个利益关系调整的过程，从改革旧的负担体制到建立新的负担体制，必然有人受益，也有人受损，不可能所有的人同时受益或等比例地受益。
在农民负担体制改革过程中，有些人的利益必然会受到损失。但是，在不同的阶段，不同利益主体受到的损失有所不同。
首先，有些人受到的是绝对损失，有些人受到的则是相对损失。这里说的绝对损失，是指改革过程中发生的实际收入的绝对下降。例如，农民负担体制改革的一项重要措施是精减机构，裁减超编人员，减少靠农民养活的人数。这样，那些被裁减人员的实际收入在一定时期内有可能减少。再如，由农民和社区组织共同决定农民收费项目，并监督收费的使用，也有可能减少社区组织的总收入，使某些人的实际收入减少。在有些改革试点乡镇，工作人员减少了三分之二，有些村组织也减少了许多吃补贴的人数。其中有些人的实际收入不同程度地减少了，受到了绝对损失。这是大多数乡、村干部对改革农民负担体制不热心的主要原因。此外，随着提留统筹费改为农村公益事业税，高收入户和非农产业户的负担会绝对增加。如果其他条件不变，其实际收入也会绝对下降，受到绝对损失。相对损失是指原来享有较多利益的阶层，由于改革过程中的利益格局变动，收入相对减少了。例如，从乡镇机关分流到经济服务实体的人员，其实际收入也许没有减少，甚至还有可能增加，但相对于继续留在机关或其他收入增长更快的人员来说，收入相对减少了。这也会使他们感到自己的利益受到了损失。
其次，有些人受到的是物质损失，有些人受到的则是精神损失。现代经济学家认为，影响人们行为的因素，不仅是经济学中通常所说的经济利益，而且也包括各种各样的精神利益。作为人们行为目标函数的效用，本身就是一种主观的感受，在许多情况下并不能用金钱或物质的东西直接衡量。社会地位的相对下降、政治权势的削弱、荣誉感的消失等等，广义地说都是一种利益损失。当前，在乡镇机关工作，包括在村委会任职，不仅是取得收入的手段，同时还是社会地位和身份的象征。在农民负担体制改革过程中，某些机构被撤销了，某些人失去了“官职”。对他们来说，这不仅是物质损失，同时也是精神损失。对那些官本位意识比较强的人来说，这种精神损失是比物质损失更严重的损失。
再次，有些人受到的是暂时损失，有些人受到的则是长远损失。暂时损失是指在改革初期受到的损失，这些损失有可能在新体制产生效益时得到补偿。像其他任何生产过程中只有先投入，经过一段时间以后才有产出一样，农民负担体制改革从开始支付成本到开始见成效直到改革的收益超出成本，使其最终得到补偿之前，也存在着一个时滞期。在这个时滞期内，人们不可避免地要受到一些损失。不过，这些损失会随着改革深化、新体制生效而逐渐减少乃至消失并最终得到补偿，因而具有暂时性，所以叫作暂时损失。对农村多数乡、村干部和高收入户及非农产业户来说，改革初期受到的损失只是一种暂时损失。长远损失一般是指不改革或改革措施不当给人们带来的损失。假若不改革现行的农民负担体制，广大农民没有生产积极性，农村经济发展缓慢，人们将会在长期内遭受更多、更大的损失。正是基于这样的判断，我们才决心进行改革。另外，有些人受到的损失是无法从改革收益中得到补偿的。例如，有些年龄较大的乡镇干部，尤其是那些快要退休的干部，如果在改革过程中失去现在的工作，其受到的损失就是很难补偿的。如果社会保障体制的改革能为他们带来较高的收入，情况也许会好些。但是很显然，这种改革与可能的补偿，对他们来说是极为不确定的。这些人的损失不仅是长期的，而且是永久性的。
最后，有些人受到的损失是能够得到补偿的，有些人受到的损失则难以得到补偿。例如前面提到的精神损失、相对损失以及即将退休干部受到的长期损失等，就是很难得到补偿的。对此，我们应当有一个充分认识。
农民负担体制改革过程中的阻力
在农民负担体制改革过程中，受到利益损失的人为了减少损失，维护自身利益，就会或多或少、或明或暗地抵制或反对改革，成为改革的阻力。
首先，农民负担体制改革会受到来自既得利益集团的阻力。这种阻力源于改革受损者与受益者之间的利益冲突，一般表现为乡、村干部与农民之间的对立。前已述及，在现行农民负担体制下，我国农村中存在着乡、村干部集团、高收入户与非农产业户集团和农民集团等三大利益集团。这三大利益集团在农民负担体制改革过程中利益损失的程度不同，因而他们对改革的认识、态度、行为等也就不同。这就会在彼此间产生这样或那样的冲突，特别是农村基层干部和广大农民之间的冲突尤为明显和激烈。这是既得利益集团反对农民负担体制改革的集中体现。
其次，农民负担体制改革还会受到来自多数农民的阻力。这种阻力不是根源于不同利益集团之间的对立，而是根源于人们自身眼前利益和长远利益之间的对立。尽管农民负担体制改革从长期来看一定会给农民带来好处，但在受到眼前损失时，他们仍会本能地反对改革。可以观察到的事实是，改革初期，多数农民负担减轻了，因而拥护改革。但是，在特定的时期内，农民负担的降低是以公共服务的减少为代价的。例如，在改革的初期，随着农民负担的减轻，农田水利设施供给也减少了，有些则老化失修；村间道路变得坑洼不平；小学师资力量不足；卫生保健服务质量下降；农村社会治安恶化等等。农民原来消费的某些公共产品或者数量少了，或者质量下降了。他们的利益普遍受到损害，因而对改革产生怀疑甚至抱怨。
在实际生活中，上述两种阻力往往是同时发生、交织在一起的。因为，农民负担体制改革包括多方面的内容，会涉及多方面的利益关系调整。一些农户可能在这项改革中受益，但在另一项改革中受损，因而他们可能赞成这一项改革，而反对另一项改革。由于各项改革措施必须相互配套，同步进行，所以整个改革所遇到的阻力，等于各个方面所遇到的各种阻力之和。另外，各种阻力有时相互抵销，但有时又会相互加强。如果反对农民负担体制改革的各种阻力在某一具体改革问题上结成广泛的联盟，就会形成强大的阻力，阻碍改革顺利进行。对此，我们应当高度重视。
最后，我们还应当看到，来自不同利益集团的阻力对农民负担体制改革进程的影响是不同的。这同各个利益集团在改革方案选择过程中所处的地位和发言权的大小有关。可以观察到的事实是：在农民负担体制改革过程中利益受损较多的农村基层干部，他们虽然人数较少，但对改革的阻力却相当大。这是因为，他们都是“当权派”或“实权派”，直接负担改革工作。他们在改革方案选择、实施过程中有很大的发言权。相反，那些真正拥护改革的广大农民，虽然人数较多，但却都远离权力中心，处于无发言权的地位，在改革决策中很难发挥作用。所以，在改革农民负担体制的过程中，少数干部形成的阻力往往比多数农民形成的推力还要大。这也是农民负担体制改革过程中需要认真对待的问题。
农民负担体制改革阻力的消除
在改革农民负担体制的过程中，始终会存在着阻力。不过，在改革的初期，这种阻力较小，易于克服，因而进展较快。随着改革的深入，利益冲突的加剧，阻力会越来越大，并且越来越难以消除，因而严重地阻碍着改革的顺利进行，或者负担稍有减轻很快又反弹。如果这种局面不能尽快地改变，就有可能使旧体制继续维持下去。这不仅挫伤广大农民的生产积极性，造成经济损失，而且有可能削弱政府的权威，葬送改革的前程。所以，推进农民负担体制改革的关键在于消除对改革的阻力。
对农村大多数人来说，在改革初期付出的代价，可以从长期的更大受益中得到补偿。通过宣传教育，思想说服，使广大群众尤其是基层干部了解这些道理，从而正确对待眼前利益和长远利益的关系，正确对待改革中的得失，就有可能改变他们对改革的态度，减少对改革的抵制。这是克服改革阻力的一个重要方法。但是，远见卓识，不仅看到眼前的利益，而且看到长远的利益，是一个知识结构和信息结构的问题，而不是利益结构问题。知识的传播与宣传能使更多的人超越眼前利益而看到长远利益，但客观的经济利益结构并不会因此而改变。并且，未来总是具有不确定性的；而且未来相隔于现在越远，这种不确定性就显得越大，其单位收益的“折现值”就越小；与此同时，当前的损失就显得越重要。另外，总还会有些人的知识结构不可能发生变化，对这些人来说，眼前利益仍会起主要作用。所以，改革过程中的宣传教育、思想说服等工作是必要的、有效的，但是也是有限的，必须探索另外的消除阻力的办法。
人们抵制农民负担体制改革，是因为这种改革损害了他们的利益。如果能对改革过程中受损失的人进行某种形式的补偿，减少他们受损失的程度，或使他们不受损失，维持他们的既得利益，这种阻力就有可能减少或消除。补偿的具体方式有：一是增加国家对乡镇政府的财政拨款，弥补因减轻农民负担而造成的公共经费不足；二是创办经济实体，安置机关分流人员，为他们找到经济出路。这些补偿办法从改革一开始就不同程度地实施了，也取得了一些成效。但由于种种条件的限制，补偿措施还很不完善，其效果也不尽如人意。
需要指出，旨在消除对农民负担体制改革的阻力、加快改革进程而实施的补偿，从本质上说是将农民的一部分新增收入用于补偿受害者，主要是一部分干部的损失，维持其既得利益，因而这种补偿性支出，严格说来是“非生产”性的。因为它本身不能使国民收入有所增长，而只是对国民收入的重新分配。只有在它们可以减少改革阻力并因而减少社会冲突、使改革顺利进行、尽快产生出“改革红利”的意义上，它们才是一种“生产成本”。只要农民负担体制改革确实是盈利的，能够提供足够的新增收益，并且多于补偿额，这种补偿在经济上就是划算的、值得的、可行的。从这个角度看，尽管补偿措施本身是一种消极办法，但对于整个改革过程来说，是有积极意义的。
同时，我们也应该看到，农民负担体制改革过程中的补偿措施虽然有重要的作用，但也有很大的局限性。首先，这种补偿只能是部分补偿，而不可能是充分的补偿。例如，在一定时期，国家财政只能逐步地增加对农业的拨款。再如，国家对分流到经济实体中的干部，只是在特定时期内给以定量补助。这样做的考虑是：如果对所有的损失都给予补偿，原来的利益格局就不会改变，实质上的改革就不会发生。所以，要想减少改革的阻力，推进实质性的改革，就只能进行部分的补偿，适可而止。而既然是部分补偿，也就不可能全部消除改革的阻力。
从另外一个角度来看，补偿是一种收入的转移支付，操作起来费时、费力，成本很高。例如，按照补偿改革的要求，农民减少的负担额可以由财政给以补偿。这就需要测算农民负担减少了多少，国家财政应当补多少，等等。事实上，农民的负担，尤其是“三乱”负担，根本无法算清楚。既然很难算清楚，要做到充分补偿也是不可能的。从各地改革实践来看，各种补偿措施都是粗线条的，都不可能精确地补偿。
此外，有些人受到的损失是很难补偿的。例如前面提到的精神损失和相对损失，就很难通过再分配的形式给予补偿。另外，在一定时期内，新增加的收益还不够多，社会还没有能力对所有的损失进行补偿。例如在短时期内大幅度增加财政支农资金就是不可能的。还有一种情况，就是有些干部的年龄比较大，期望寿命比较短，他们在改革过程中受到的损失也不可能从未来的收益中得到补偿或得到足够的补偿。既然损失得不到补偿，要消除其阻力也就很难。
总之，对农民负担体制改革过程中的损失进行补偿，有可能消除一部分阻力，但不可能消除所有的阻力。其间总还会留有一些这样那样的难以消除的阻力。诸如：(1)无法通过物质补偿而消除的精神损失所引起的对改革的抵触；(2)无法彻底消除的相对损失所引起的对改革的抵制；(3)与改革收益时滞相关联的阻力。因此，在规范农民负担的过程中始终充满着社会矛盾和社会冲突。这就要求我们必须高度重视改革阻力问题。但是，从历史发展的必然趋势来看，阻力迟早是要被打破的，农民负担体制改革也一定会取得成功。对此，我们有足够的信心。