人大常委会设立专职委员的实践与思考，本文主要内容关键词为：人大常委会论文,专职论文,委员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2013)03-0030-05
党的十八大报告明确提出：“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”这是在事隔25年之后，在党的代表大会文件中再一次将委员专职化问题提上政治体制改革的重要议程，是坚持、完善和发展人民代表大会制度的重要举措，令人振奋。笔者拟就这些年来围绕委员专职化问题的理论与实践作一简要回顾和分析，供理论研究者和人大工作者参考。
一、专职委员的含义及设立的依据
对于设立专职委员的问题，有一个逐步认识和探索的过程。我们首先探讨一下它的含义和设立的依据。
(一)专职委员的含义
对于什么是专职委员，人们的理解并不统一。概而言之，就是他们只在人大常委会任职，而无“一府两院”或其他社会组织的职务。在此基础上，目前仍然有广义和狭义两种理解。广义理解认为，只要是专门从事人大工作的人大常委会或专门委员会组成人员，即除了人大系统外无其他任职的，都可以叫专职委员；外延上既包括只有常委会或专门委员会委员职务的人，也包括在人大常委会机关任行政职务的委员(俗称驻会委员)等。狭义理解则仅指除了常委会委员或专门委员会委员外，无任何其他职务的人员。本文的讨论先取狭义概念。
(二)设立专职委员的理论与文件依据
1.理论依据。按照代议制理论，由选民选举出的代表组成的会议是讨论决定国家重大事项的国家权力机关。依照我国的国体和政体，人民代表大会制度作为国家根本政治制度，各级人民代表大会乃是国家权力机关，其权力行使具有经常性、广泛性、根本性、严肃性等特点，其权力行使的主体也应当具有相当的专业性。但是，鉴于代表的兼职性和广泛性，其专职化不一定行得通，这就使其行使权力的经常性受到限制；而提高作为人民代表大会常设机关的各级人大常委会专职委员的比例，则成为弥补代表兼职性缺陷的一个根本举措。这一方面可以避免人大任务的繁重性和人大运行的简便性所形成的矛盾，使委员可以将精力集中于人大常委会的履职，提高常委会整体的履职能力；另一方面又可以使委员具有相对超脱的优势，能够避开其他职务的束缚和局限，从人民代表大会的职责出发去考虑问题。
2.文件依据。从党的文件看，1987年党的十三大报告首次明确提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”十四大、十五大报告未予以重申；十六大报告仅提出要“优化人大常委会组成人员的结构”。至于如何优化则语焉不详。十七大报告进了一步，提出“加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构”。十八大报告则旗帜鲜明地与十三大报告相衔接，并将提高专职委员比例问题扩展到专门委员会委员，把问题引向一个更新的阶段。在此期间，地方党委和人大常委会也作出了不少相关规定。如中共北京市委召开的三次人大工作会议文件中，都明确提出要完善人大常委会组成人员的结构，逐步扩大专职人员比例。
3.法律依据。宪法和地方组织法规定“县级以上的地方各级人民代表大会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”。彭真同志曾解释为“实际上将使相当数量的委员专职化”。第七届、第八届全国人大常委会的工作报告和工作要点也提出：要实现常委会的专职化，这是加强常委会组织建设的一个重要方面。
因此说，提高常委会专职委员的比例，既有充分的法理依据和文件依据，也是完全符合宪法和地方组织法的精神的。
二、设立专职委员的实践
党的十三大报告提出的逐步实现委员专职化的思想，对此后各级人大常委会的组织建设、制度建设具有里程碑式的意义。在贯彻领会报告精神的基础上，全国人大常委会及部分省、市、区，乃至地、县级人大常委会结合各自实际，开始了在常委会组成人员中进行专职化试点的探索。
(一)全国人大常委会的实践
2003年十届全国人大常委会为改进组成人员的结构，在十届全国人大一次会议上，选举出了李连宁、何晔晖、信春鹰等19名年轻的专职委员。他们的年龄多在40岁左右，都有相当的专业背景；他们中的10位是各大部委的司局级官员，另外9位则是学界精英。当他们当选后，行政关系也调入人大常委会机关，成为名副其实的专职委员。
2008年3月15日，十一届全国人大一次会议差额选举产生了161名人大常委会委员。由上届开始的全国人大常委会专职委员的尝试得以继续，李连宁、信春鹰、沈春耀等9位上届专职委员获得连任，而郑功成、庞丽娟、袁驷等来自学界的专职委员也获得连任。同时专职委员人数进一步增加，两名来自全国人大常委会机关的司局级干部——郎胜和陈斯喜首次当选常委会委员。
从全国人大常委会的实际工作看，专职委员确实发挥了非常积极的作用，其优势已经初步显露：一是专业的优势。专职委员要么是学术界的精英，对于许多现实问题有着深入的研究；要么是国家机关部门的领导干部，有着丰富的工作经验。一方面，人大工作为他们提供了发挥专才的广阔天地，另一方面他们的专业能力和实践经验，也有力促进了人大常委会的工作。二是职业化的优势。专职委员把精力全部投在人大工作上，职业化力量的加入，提高了人大常委会履职的质量和效率。三是活力的优势。专职委员大都年富力强，精神状态和工作状态都非常好。正如吴邦国委员长所说，他们“给全国人大机关注入了新的活力”。全国人大常委会的探索在全国起到了一定的示范效应。
(二)全国其他地方人大常委会的实践
1998年上海市第十一届人大常委会选举原华东政法学院孙潮教授为特别专职委员，2000年增为2名，2003年新一届人大常委会中已经有5名特别专职委员。2000年6月，麦若青当选为广州市第十一届人大常委会专职委员。接着乌鲁木齐、大连、郑州、济源等市人大常委会也都纷纷进行设立专职委员的试点工作……可以说，地方人大常委会的这些探索，在实践中收到了良好效果，也对地方人大工作产生了深远影响，并促进了全国其他地方人大常委会专职委员试点工作的开展，为其提供了很好的借鉴。
(三)北京市人大常委会的实践
北京市和区县人大常委会进行了积极探索。2003年1月19日，在北京市第十二届人民代表大会第一次会议上，蓝天柱、罗青被选举为常委会委员。由于不担任行政等其他社会职务，他们实际上成为常委会的专职委员。本市不少区县也都在不同程度上进行了设立专职委员的探索，比较典型的是海淀区人大常委会的实践。
2001年底，海淀区人大常委会就设立专职委员问题进行调研，写出了《设立人大常委会专职委员势在必行》的专题报告，引起较大社会反响。在市人大常委会领导和区委的大力支持下，2002年11月，海淀区第十二届五次人代会补选了两名人大常委会委员作为专职委员。2004年1月换届后，海淀区第十三届人大常委会设了5名专职委员，第十四届又增加到7名，第十五届恢复到5名。通过四届十年的试点实践，极大地推进了区人大常委会的工作，也积累了比较丰富的经验。当然，与此同时，他们也遇到了一些问题和困难，需要进一步探索解决。
三、专职委员实践的成效和问题
各级人大常委会设立专职委员的实践已经有10多年了，事实证明，这种探索是有积极意义的，成效也是十分明显的。
(一)设立专职委员的实践成效
很多地方都对设立专职委员的工作成效进行了总结。大体说来，主要有以下几点：
一是围绕中心开展调研，提高了常委会调研工作的质量和水平。以北京市海淀区为例，10年以来，专职委员每年都围绕全区中心工作和人大工作的重点难点问题开展工作调研，形成了约50篇调研报告。在调研中，专职委员做到了四个结合：将调研和会议审议相结合，根据每次常委会会议的议题，有重点、有针对性地开展会前调研，剖析问题成因，提出解决办法；将调研和全区重要工作相结合，为常委会决策提供可靠依据；将调研与人大工作创新相结合，为人大工作发展提供经验支持；将调研与为群众办实事相结合，了解群众反映强烈的问题，力求掌握全面、真实、准确、客观的第一手资料，为形成市、区人代会的代表议案或建议提供翔实材料。
二是充分行使审议权，提高了常委会会议的审议质量和水平。与兼职委员相比，专职委员能够从职业的角度考虑问题，以客观公正的立场和超脱的心态审视各项工作，找准问题，敢于直言，并善于提出有针对性的意见和建议。从海淀区的情况看，专职委员按照分工合作、各有侧重的原则，对每一项常委会审议的议题都在会前调研、思考分析的基础上，按项目确定重点发言人，发言时做到主题突出、数据翔实、分析透彻、观点鲜明，减少盲目性、随意性，并尽可能形成书面发言稿或发言提纲。虽然专职委员占组成人员总数的比例不高，最高时也仅占20％，但其审议发言次数占全体组成人员发言次数的30％还多。正是由于专职委员作用的影响，使常委会会议审议有了三个明显转变：发言的人数增多了，发言的质量提高了，发言时的顾虑减少了。
三是提出高质量的建议，有效监督和促进了“一府两院”的工作。以海淀区为例，专职委员的共同特点就是敢于直言，敢于监督。例如，在一次区人大常委会会议上，专职委员就区级图书馆项目是否保留问题纷纷发表意见，质疑区政府有关部门，并和其他常委会组成人员一致要求区政府组织专家对此问题重新论证。区政府对该意见非常重视，会后经过专家论证，认为海淀区图书馆有着其他各级各类图书馆不可替代的功能和作用。区政府尊重论证结果，并安排资金，加紧建设。又如，在一次主任会议上讨论相关问题时，专职委员发言要求区法院强化司法为民意识，重视对人大转交的信访件的办理，促使区法院出台了信访联办例会制度，提高了信访办结率。同时，他们还积极督促人大及其常委会形成的决议、决定和审议意见的落实，促进了有关问题的解决。
四是积极参与常委会的日常工作，发挥了智囊团的作用。专职委员多是来自不同行业和领域的领导干部，熟悉相关的社情民意，具有丰富的实践经验。他们在政治上有强烈的责任感和使命感，有履职的积极性；在时间上，能够从原来的工作岗位上解脱出来，不再受兼职时繁琐的事务所困扰，全身心地投入工作；在工作方式上，能深入基层，联系选民，了解群众意愿，更好地代表人民行使管理国家和社会事务的权力。因此，他们也成为主任会议和常委会日常工作的重要参谋助手，保证了常委会机关经常性工作的开展，在一定意义上支撑了常委会履行日常职责和行使职权的需要，提高了常委会的整体履职水平。
(二)设立专职委员探索中遇到的问题
设立专职委员的探索已经开展十多年了，虽然开端良好，作用明显，但其进展并非一帆风顺，而是一波三折，有时甚至处于停滞状态。之所以会如此，主要是还存在着一些问题和障碍。
1.认识障碍。根本上是对人民代表大会制度的认识不到位，没有从根本政治制度的高度来认识人大制度、人大机关和人大工作，认为人大常委会主要是安排老干部的；其工作主要是履行程序，就是个“橡皮图章”；工作量不大，不需要专职化的队伍。
2.体制障碍。目前地方人大常委会的工作是以工作机构和办事机构为依托，以专门委员会或工作委员会为基本组织单位，以主任会议为纽带来开展的。常委会委员往往要参与到专门委员会或工作委员会中，并依托其相应的工作机构来开展活动。这是与委员兼职的特点相适应的。但专职委员情况比较特殊，他们往往是直接受主任会议的领导，没有自己单独的支撑体系，很难开展相对独立的业务工作，处境比较尴尬。同时，专职委员与“一府两院”干部交流渠道不畅，党政实职领导干部不愿意进来，年轻些的干部进来后又很难交流出去任职。这也成为设立专职委员和提高专职委员比例的一个障碍。
3.工作障碍。主要是工作机制有待理顺，工作制度不够健全。特别是缺乏一个为专职委员工作提供服务的平台。专职委员与主任会议的关系，与常委会整体的关系，与各专门委员会或工作委员会的关系等方面，也存在一些问题需要理顺。另外，鉴于多数地方专职委员是在主任会议领导下开展工作，其在常委会的地位有一定的特殊性，虽然就委员个体而论工作能力较强，但相互之间的协调配合、整体作用发挥还有欠缺。又由于专职委员不是一个独立的履职层次，其工作成果的效力和转化途径等也需要研究解决。
4.保障障碍。由于缺乏相应的制度安排，许多地方人大常委会的专职委员的编制关系仍然在原单位，其工资和各种福利待遇也由原工作单位承担。而在其全职服务的常委会机关却成了几无人员，既没有工资福利待遇，也缺少相应的组织关怀，存在不少后顾之忧。
四、对做好设立专职委员、提高专职委员比例工作的几点建议
虽然设立专职委员、提高其比例是人大制度发展的一个重要方向，但由于存在上述问题或障碍，要真正实施起来却十分不易。笔者认为，在当前形势下，要做好逐步提高专职委员比例的工作，可以从以下几个方面着手。
(一)切实提高对这一工作的认识。首先，这是坚持人民代表大会制度的重要内容，有利于从委员个体的角度强化人大常委会乃至人民代表大会这个国家权力机关的功能和效率，充分发挥人民代表大会制度的设计优势。其次，这是完善人民代表大会制度的重要路径，有利于常委会担负起繁重的工作任务，增强人大常委会乃至人民代表大会这个国家权力机关的功能和效率，充分发挥人民代表大会制度的职能作用。最后，这是发展人民代表大会制度的重要举措，有利于从总体上进一步解决人民代表大会所肩负的繁重任务和它的简便的运行方式之间的不适应状态，逐渐改变其权力极大而运转艰难的状况，使人民代表大会制度真正担负起人民当家作主的神圣使命。
(二)明确专职委员的性质功能定位。设立专职委员，必须从常委会本身的职能上来明确专职委员的定位，明确专职委员绝非“虚位”，更不是所谓的“二线”。为此，在操作层面，一方面，要解决好专职委员的进口和出口问题。在选拔专职委员时，要拓宽渠道，既不能把专职委员当作仕途晋升的跳板，也不能把专职委员作为安排、安置党政部门即将退职人员的地方，而是应该选一些年富力强、有思想且能干事者。在专职委员的任期上，既要考虑让其能够有一定的时间熟悉工作，又要考虑打破届终制，在需要时可以放出去担任党政岗位领导职务，营造能进能出的干部交流使用机制。另一方面，要保障专职委员的工资福利待遇。原则上，当选为专职委员后，应当与原单位脱离关系，将编制转入人大常委会机关，其工资福利待遇由人大常委会机关予以保障。这样做，既符合责、权、利相统一的原则，又避免了工作中不必要的忌讳，便于公正履职。
(三)建立健全保障专职委员发挥作用的工作机制。首先，要加强对专职委员执行职务的服务保障。最好是能够建立起专门的办事机构或者安排专门的工作人员，为专职委员履职提供保障和服务。其次，要健全专职委员工作机制。要明确专职委员作为一个群体的地位和作用，以及在主任会议领导下开展工作的流程；明确专职委员与常委会和各专门委员会或工作委员会的关系，使专职委员的工作与常委会和各专门委员会或工作委员会的工作更好地衔接起来。最后，要明确专职委员工作制度。使其在工作过程中有所遵循，处理工作中的问题时有所依据等等。当然，这些都需要有一个逐渐完善的过程。
(四)改进工作方式，完善工作方法。从实践看，目前专职委员开展工作的方式主要有以下几种：一是单独活动。相比于兼职委员，专职委员具有一定的超脱性和独立性。但其单独开展活动时应当如何组织，常委会需要提供哪些服务，工作的结果如何运用等，都需要进一步研究和规范。二是集体活动。这是指专职委员作为一个群体，完成主任会议交办的事项。在这方面目前还缺少相应的法律规定，需要从法律的层面予以明确。这也是一个有待于实践探索的问题。三是介入专门委员会或工作委员会的活动。在专职委员群体地位尚不明确的情况下，不少地方都是将专职委员与专门委员会或工作委员会联系起来开展工作。有的是相对固定联系特定的委员会，有的是根据工作需要和主任会议的随机派遣参加任一委员会或工委会的活动。而在这方面，也有需要进一步规范和明确的必要。总之，专职委员的工作方式和工作方法也有不少需要探索的地方。
五、对设立专职委员、提高专职委员比例的思考
(一)从党的十三大报告和十八大报告说起
前面说过，在人大常委会设立专职委员一事，并不是现在才开始提起的，早在1987年党的十三大报告中就有论述。在十三大报告中，最为核心的一个论点就是“逐步实现委员的专职化”。而在十八大报告中，主要是讲“提高专职委员的比例”，并没有讲到是否通过提高专职委员比例这个途径最后达到实现委员专职化这个目标或方向。但是，十八大报告与十三大报告相比，也有一个新的视点，那就是提高专职委员比例，不单单是指向常委会组成人员的，而且也包括了专委会组成人员。
我们认为，这就是事隔25年之后，两个党的最权威的文献对这个问题表述的差异所在。这种不同表述之间的差异，给我们提出了两个值得深入研究的问题。其一是，提高人大常委会专职委员比例的限度在哪里?人大常委会组成人员要不要以专职化为目标或方向?其二是提高人大专门委员会专职委员的限度在哪里?专门委员会组成人员要不要以专职化为目标或方向?由于涉及委员专职化问题，所以在下面的论述中，我们就在广义上使用专职委员的概念了，因为在这里所谓委员的专职化也即是指全部常委会组成人员(或专委会组成人员)的专职化或驻会化。
(二)关于人大常委会组成人员专职化问题
近些年来，在对这个问题进行探索的过程中，形成的主流意见是：其一，实行所有代表的专职化是不可取的，也是不可能的。因为那样做，一是有违代表直接来自于人民、与群众始终保持密切联系的制度设计初衷，会使我们的人大制度失去自己不同于西方议会的独有特色；二是我们的代表群体十分庞大，不可能全部专职化。
其二，实行人大常委会组成人员的专职化是可取的，也是可能的。因为这样做，一是常委会作为人民代表大会的常设机关，需要经常性地议事，以利于进一步把这个常设机关做实，把人民托付的国家权力真正地行使好；二是常委会组成人员范围相对较小，一般不足代表总数的10％，既便于经常性地开会议事，也便于组成人员的专职化；而且为了使组成人员具有更为广泛的代表性，还可以使其数量在现有的基础上略为增加，比如达到代表总数的10％左右。如果真的这样，也就解决了我们前面反复讲的人民代表大会运行方式的简便性和它的职责任务的繁重性之间的矛盾，解决了目前的常委会组成结构和运行方式还不足以彻底消除这个矛盾的缺陷。而且，这样我们就因绝大多数代表是兼职的，无须经常性地处于会议之中，而又可以遴选一部分代表作为常委会组成人员实行专职化，可以经常性地担负起国家权力运行的职能。这种做法既坚持了人民代表大会制度中的代表时刻也不能脱离人民群众这样一个制度设计上的初衷和特色，也借鉴吸收了西方议会制度中议员专职化便于开会议事的某些长处，从而使我们的人民代表大会制度在坚持和完善方面跨上一个新的台阶。
总而言之，我们认为，人大常委会组成人员通过不断提高专职委员比例的方式或途径逐步地走向专职化，既是可取的，也是可能的，应当试验，应当探索。
(三)关于人大专门委员会组成人员专职化问题
在十八大以前，关于委员专职化问题的讨论，基本上是局限在人大常委会组成人员这个范围里的，大家的视野还没有涉及专门委员会组成人员是否有个专职化问题。由于十八大提出的“提高专职委员比例”，是将常委会、专委会组成人员一并列举的，所以在当下的讨论中，专委会组成人员专职化问题，也就理所当然地进入了大家的视野。
按照我们在前面论述问题的逻辑，专门委员会组成人员的专职化，显然也是有利于人大及其常委会履职的，更是有利于专门委员会履职的。因为：一是即使把专门委员会组成人员专职化，其所占代表总数与常委会组成人员叠加起来(其中相当一部分常委会组成人员是进入了专委会的)，仍然只占代表总数的一小部分。如北京市770名人大代表，第十三届专委会组成人员105名，第十四届专委会组成人员133名，分别为13.6％和17.3％；常委会组成人员65名，占8.4％；而且两部分人员中有部分重复。二是现在的专委会组成人员由于多为兼职，开会、调研、视察、执法检查等所到人员基本在半数左右，有时候会议的合法性都成了问题。这样的会议出席情况显然对于正常履职是一个缺陷，更谈不上履职质量的大幅度提高了。三是由于专委会组成人员不能经常性地履职，许多工作只能主要靠办事机构的工作人员代劳，这也是不利于专委会履职的。这样看来，从长远来说，专委会组成人员走向专职化，也是可取的和可能的。
应当说，专委会组成人员走向专职化是坚持和完善人大制度的一个重要步骤。就我们的实际情况而言，在常委会和专委会组成人员专职化方面应该分步实施，循序渐进，不可能一蹴而就、一步到位。从目前的情况来看，应该是：第一步，逐步提高常委会专职委员的比例，争取先从三分之一提高到二分之一，再提高到三分之二；第二步，实现常委会组成人员的专职化；第三步，逐步提高专委会组成人员的专职化的比例。当然，这个工作需要先进行局部试验，在局部试验的基础上总结经验，进行顶层设计，然后再分步推进。
总之，如果我们的人大常委会组成人员能够逐步地走向专职化，继而我们的专委会组成人员也能够逐步提高专职化的比例，这将是人民代表大会制度走向完善的一个重大步骤，是进一步解决人民代表大会所肩负的职责任务的繁重性与其运行方式的简便性不相适应矛盾的一个根本途径。