欧盟国家养老金改革：反思和借鉴，本文主要内容关键词为：养老金论文,欧盟国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F840.6文献标识码：A文章编号：1008-5742(2006)05-0075-08
一、欧盟国家养老金制度概述
欧盟国家具有“福利国家”之称，它们最早在世界上建立起社会养老保障制度，并有所谓“俾斯麦模式”(Bismarckian)和“贝弗里奇模式”(Beveridgean)之分别。“俾斯麦模式”在很大程度上以就业为基础并与缴费相联系，养老补贴在不同职业之间可能不同，并且倾向于和收入挂钩。这种较多的与就业挂钩的方法，没有像“贝弗里奇模式”那样为全部人口提供一个最低收入标准的保护，国家社会保障所起作用比较有限，私营的社会保障供给和家庭以及自愿机构一起在整体社会保障中起了较大的作用。德国、奥地利、法国、比利时和卢森堡等欧洲大陆国家采取这种模式。
所谓“贝弗里奇模式”，是国家向全体公民提供综合的社会保障，资金主要来源于强制性的缴费或者政府的转移支付，国家一般按照定额比率支付养老补贴，所有领取者得到相同数额的养老金，目的是为全部人口提供最低收入标准的保护，对于大多数人而言，并不能享有与退休以前同样的生活水平，因此各种补充养老计划的发展占有重要地位，正如贝弗里奇所说的“国家提供面包，自己买奶油”。“贝弗里奇模式”构成了英国战后社会保障立法的框架，而且对斯堪的纳维亚国家确定社会保障制度也有很大影响。
从“俾斯麦模式”到“贝弗里奇模式”的建立，再到第二次世界大战后欧洲福利国家的普遍建立，欧盟国家的养老金制度经历了家庭养老保障、国家公共养老保障和社会多支柱养老保障三个历史阶段，养老保障的责任经历了从家庭到国家和雇主，直到强调个人养老储蓄这样一个演变过程。
二战结束至1973年第一次石油危机，欧盟国家由于劳动人口较少，有利于实现充分就业，而同时期的婴儿潮、医疗及生活条件的改善在降低死亡率的同时又大大刺激了消费需求的增加，使得农村劳动力大量向城市转移。收入的增加使养老金等社会保障制度得以发展，而社会保障的发展又反过来使消费需求旺盛，进一步促进经济的发展，两者形成良性的互动，推动了欧盟福利国家的普遍建立。这一时期被称为“福利国家扩张的黄金时期”。在1960年～1980年期间，这些国家的社会福利开支占GDP的比重几乎翻了一番，以OECD的21个成员国为例，从1960年平均占GDP的12.3％增长到1980年的23.3％[1]。欧盟国家之所以被称为“福利国家”，不仅因为这些国家的社会保障支出在GDP中所占比例一般都比较高，比如，1990年为24.6％，1998年为28.1％，还因为福利制度覆盖面最宽，大多数欧盟国家90％以上的公民都能享受一项或者多项的福利，特别是养老金、健康保险、工伤、疾病等保障。以养老金为例，欧盟国家的覆盖率在20世纪90年代初已经达到98.5％。在仅仅依靠或主要依靠福利制度过活的社会保障核心保护群体的比重，德国、瑞典等欧盟国家高达50％以上，而美国大约只占30％左右。养老金作为欧盟国家社会保障最重要的组成部分，1995年在整体社会保障中所占比重平均已高达43.5％[2]。丹麦学者艾斯平-安德森(Asping-Andersen)在其1990年出版的《福利资本主义的三个世界》一书中，把福利资本主义国家分为自由主义模式、保守主义模式和社会民主主义模式。这些模式应用在总体的社会保障体系，反映了公共和私人部门在分配资源方面各自所起的不同作用。就养老金而言，欧盟15个成员国也可以分成相应的三种。我们可以将以上三种模式的特点总结如下(表1)。
表1 欧洲养老金计划分类
保守合作主义型
自由主义型 社会民主主义型
地理位置 欧洲大陆盎格鲁—撒克逊 新堪的纳维亚
思想与历史渊源俾斯麦贝弗里奇 贝弗里奇
给付的基本原则 缴费型的原则
选择型的原则 普享型的原则
给付结构部分给付型(与缴费或收入关联)家计调查型 统一费率
融资机制 就业关联型的缴费 税收 税收
管理与控制决策社会伙伴合作制 中央政府控制国家与地方政府控制
资料来源:Pension in the European Union,La Lettre de I' Observatoire des Retraites,October 2004,No.13.
第二次世界大战后，欧盟国家建立的养老金制度都是待遇确定型(Definedbenefit,DB)现收现付制(Pay-as-you-go,PAYG)。在这种体制下，养老金来源于政府的税收，它从工薪税中获取资金，加上每年的资金收益，用于所有的养老金支出，由于工薪税“收益率”是总体实际工资每年增长的比例，因此用于支付养老金的资金总额取决于平均工资水平的增长和劳动人口(一般指15～64岁之间的就业人口)的增加。很显然，在这种情况下的养老金受到人口结构和工资增长率的制约[3]。这一制度建立初期，由于人口年龄结构年轻，劳动人口占总人口的比例较高，又由于经济高速发展，人们的工资增长率比较高，现收现付制度也就容易建立和普及起来。
二、欧盟国家的养老金制度面临挑战
20世纪70年代中期以后，欧盟国家普遍出现经济增长缓慢、人口结构老龄化的趋势，欧盟国家福利制度在繁荣中出现了危机，关于福利国家“养老金危机”的讨论也就由此开始。而20世纪80年代以来，养老金制度所出现的财务危机和制度缺陷，使得各国政府纷纷认识到改革现行制度的必要性和急迫性。据估计，从1995年到本世纪中叶，工业化国家的养老金支出占GDP的比重预计将会增加近一倍，其中属于欧盟国家的丹麦从6.8％增长到11.5％，德国从11.1％增长到17.5％，挪威从5.2％增长到11.5％，西班牙从10％增长到19％，荷兰从6％增长到11.4％[4]。出现这种现象主要有以下几个原因：
一是欧盟各国面临经济低速增长和公共养老金开支高速扩张的矛盾。自1973年以来，经合组织国家的经济增长率明显下降，无法承受公共政策费用不断增加的压力。从1971年～1979年间，公共开支平均每年上升7.5％，而经济增长率平均每年只有2.4％；而在1961年～1970年，这两个数字分别是7.2％和4.4％[5]。许多国家的公共养老金在资金问题上面临困境，政府在养老金方面承受的压力越来越大。公共养老金的花费在欧盟国家又比许多相近收入水平的发达国家要高得多，根据OECD2002的估计，2000年欧盟15国公共养老金花费占GDP收入的比例高达10.4％，而非欧盟国家利富裕的OECD国家，包括美国、日本、加拿大、韩国、澳大利亚和新两兰等2000年公共养老金只占GDP收入的5.3％，这种差距的部分原因是人口结构的不同，但更主要则在于公共和私人养老金的比例不同以及在公共养老金中给付水平和实际退休年龄的差别。在欧盟国家中除英国、爱尔兰、丹麦、荷兰外，公共养老金的替代率都很高[6]。
二是欧盟国家普遍面临着人口老化、失业率提高、财政赤字扩大等一系列问题。欧盟国家普遍面临人口老龄化，其具体表现是低出生率和高寿命预期。从20世纪70年代末开始，欧盟国家人口出生率已经逐渐下降到2‰以下的水平。而另一方面据预测，在未来50年里，人们的寿命很可能要延长，女性增加4.2岁，男性增加5岁，这样的话，在欧盟15国，老年依存率将从20年的27.7％，提高到2050年的53.4％。据估计，发达国家65岁以上人口的比重每增加一个百分点，直接造成的社会支出增长总量相当于GDP的0.65％，1973年至1995年，仅老年人口数量的绝对变化导致社会福利支出的增长就大致相当于GDP的2.6％[7]。
从这种发展趋势考虑，如果不对养老金体制进行改革，要维持目前这种平衡状态，欧盟国家只有4种选择：或者提高供款率49％，或者降低养老金支付水平43％，或者提高退休年龄9.9年，或者增加75％的劳动力[8]。美国著名经济学马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein)在对欧洲社会养老保障前途的研究报告中也指出，如果欧洲国家想要维持目前的给付水平，工薪税至少提高50％以上[9]。但是，实际的情况却是，从1980年～1985年，欧盟国家的失业率由不足6％升至11％；1985年～1990年有所回落，为8％左右；进入90年代以后，欧盟的失业率再次猛升，在11％左右的高位徘徊[10]。而居高的失业率又和居高的公共开支之间形成了矛盾，因为“与失业率高密切相关的社会保障政危机不仅仅因为失业补贴的负担增加，还因为失业冲击了范围广泛的社会费用开销。”[11]
三是养老金体系自身日益成为人们早退休的理由，劳动力供给减少。欧盟国家提早退休的问题要比其他国家严重得多(表2)。
表2 OECD主要国家男性法定和实际退休年龄(1996年)
法定退休年龄法定提前1995年实际
退休年龄 退休年龄
比利时
6560 57.6
加拿大
65 60～6462.3
丹 麦
6760 62.7
芬 兰
65 60～64 59
法 国
6057 59.2
德 国
6563 60.5
冰 岛
6765 69.5
意大利
6235年的贡献 60.6
日 本
65 60～6466.5
荷 兰
65 58～6358.8
挪 威
67 60～6663.8
西班牙
65 60～6461.4
瑞 典
65 60～6463.3
英 国
6562.7
美 国
65 62～6463.6
资料来源:Agar Brugiavini and Vincenzo Galasso," The Social Security Reform Process in Italy:Where Do We Stand? " University of Michigan Retirement Retirement Research center,Working Paper WP 2003-052,Sepy 2003。
从上表中我们可以看到，欧盟国家许多人在不足60岁就退休了，相比日本、美国、加拿大的66.5岁、63.6岁、62.3岁，欧盟国家的实际退休年龄要小得多，这些人退休以后不再缴费而成为养老金领取者，从而大大加重了各国的养老金负担。同时，欧盟国家的劳动参与率在大幅下降，尤其是对于那些可以享受提早退休的人群，比如60～64岁。很显然，造成这种结果的一个重要原因是欧盟国家的社会保障利福利体系给退休人员过分慷慨的待遇[12]。从退休人员的养老金替代率和可以得到的税收优惠和补贴来看，一些欧盟国家的养老金额外补偿税收制度，无疑是鼓励人们提早退休。一般而言，人们的退休年龄与税收制度有着很强的联系。欧盟国家是典型的高税收国家，因此这种情况尤其严重。如果任由这种老年福利和税收机制延续下去，有研究预期到2030年，在许多欧盟国家，劳动人口1/4的收入将被用来供养老年人。
四是从20世纪70年代以来欧盟国家正经历着家庭结构的转变。首先，女性劳动力不断增加。根据国际劳工组织11个国家的资料显示，15～64岁妇女参与劳动力市场的比例1960年平均为33.3％，1996年上升到61.9％，① 其次，单亲家庭的比重大幅增加，在过去30年，离婚率急剧上升，在9个有据可查的OECD国家中，离婚率(每1000名已婚妇女)从1960年的平均4.1％上升到1986年的10.8％，在这些国家里，非婚生育占生育总量的比例从5.4％上升到21.4％。② 此外，家庭结构改变还包括崇尚单身、老人不与子女一起生活等倾向引起的家庭裂变。由于现行的福利制度是为传统的“男性挣钱养家”家庭结构所设计的，这些变化导致了福利制度的紧张状况。
欧盟各国养老金制度不仅在国内社会经济状况方面面临很大挑战，在经济全球化条件下，市场竞争的加剧也使得现行的养老金体制需要变革。20世纪60年代中期到90年代这段时间里，主要工业化国家资本在国际范围内的流动大大增强，跨国界的资本流动总量从平均不足GDP的10％增加到接近50％。与经济产品相关的贸易流量从平均占GDP的45％左右上升到60％[13]。经济开放度的增强使得各国所面临的市场竞争更加激烈，要求减少国内生产商在社会保障和其他方面的税收负担，以降低劳动力成本、提高出口商品的价格竞争力。同时，越来越开放的经济还会推动政府减少社会支出，废除各种与社会福利支出相关的不正常的、低效率的因素，以留住国内企业投资，吸引外资并且满足国际金融市场的要求。
因此，如何能让公共养老金制度摆脱危机，使政府从养老金制度造成的财政困境中解放出来，并设计出一种能够有利于国家未来经济发展的养老金制度，从20世纪80年代开始成为欧盟国家日益迫切的任务。
三、欧盟国家养老金改革的主要内容和举措
为了解决养老金问题，欧盟各国首先采取提高缴费率和减少养老金给付的手段，但这两种手段都有相当大的局限性，运作空间有限，无法从根本上解决养老金的财政问题，而且造成了国民对养老金制度的不满，还出现了年轻人、企业对养老金制金度的不信任等新问题。对年轻人来说，他们担心自己将来领取到的养老金会低于现在交纳的保险费，所以想方设法不加入养老保障制度。而缴费率的不断提高也加大了企业的人工成本，削弱了竞争力。企业为了生存，开始利用国家政策的漏洞逃避缴费或者将工厂外移，这又导致许多就业岗位的丧失，从而使经济出现恶性循环。很显然，如果不废除缴费与给付不相连接的待遇确定型制度，建立缴费确定型制度(Defiaed contribution,DC)，就难以让更多的民众积极参与到养老保障制度中来。对于欧盟大多数国家而言，采取缴费确定型的养老金制度已是势在必行。
面对这些问题，不少研究养老保障的学者认为，只要把现收现付制改成积累制，就能解决人口老龄化和激励不足的问题。在这种理论的指导下，20世纪80年代初，南美的智利首先开始了对公共养老金制度的改革，由现收现付制转变为私营化的完全积累型个人养老储蓄制，并于80年代后期扩展到欧盟国家。90年代这种改革得到了快速发展进而成为普遍趋势。世界银行在1994年的马德里年会上提出了《防止老龄危机》报告，该报告批判了修补式的养老金改革，提出了“三支柱模型”：第一支柱为公共管理、税收筹资、社会统筹、现收现付、给付确定的基本养老保险制度，它提供最低养老保险，即通过再分配功能提供与通货膨胀挂钩的基本生活保障：第二支柱为私营管理、完全积累、个人账户、缴费确定的补充养老保险制度，它负责提供必要的补充养老金，将养老金与缴费相联系；第三支柱由需要更多养老金的人通过自愿储蓄来建立，它提供额外养老保障，需要更多养老金且有储蓄能力的人提供更充足的养老金。世界银行建议实行传统公共养老金制度的国家采用“多支柱模式”，并强调第二支柱应实行缴费确定的完全积累制，由专门基金或保险公司经营，认为这不仅使领取养老金者受益，而且使储蓄增加，从而刺激资本需求增长乃至经济发展。从欧盟国家现实来看，第三支柱只起很小的作用，第二支柱对于“贝弗里奇模式”国家显得十分重要，而第一支柱在所有欧盟国家都很重要，尤其是在实行“俾斯麦模式”的国家，第一支柱更是占绝对主导地位。尽管这些建议是世界银行对发展中国家的养老金政策提出的，但也包含了对发达国家的养老保险制度改革的期望，世界银行认为强制社会保护的水平相当于就业期间平均收入的20％至30％就完全可以了③。关于积累制养老金和养老金私营化能否解决公共养老金危机，目前仍然是争论的焦点。
20世纪80年代以来，主要的欧盟国家都根据本国的具体情况对公共养老金体制进行了不同程度的改革，其形式概括起来有两大类：小调整和大改革。小调整是指在不对现行制度进行根本性变革的情况下为缓解该制度财务危机而采取的一系列改进措施。主要包括通过提高退休年龄，延长享受退休待遇应满足的服务年限来调整领取退休待遇的资格条件；通过提高缴费率和放宽对缴费基数的限制来改变缴费情况：通过调整养老金的指数化方式来降低养老待遇的给付水平等。大改革则是对现行的公共养老金进行根本性变革，包括基金筹集方式和待遇给付方式的变革。具体包括：基金筹集方式由现收现付制转为完全或部分积累制；给付方式由待遇确定型转为缴费确定型。在实际中改革形式有两种，一是现收现付制、待遇确定型转为现收现付制、缴费确定型制度：一是现收现付制、待遇确定型制度转为完全或部分积累制、缴费确定型制度。
总之，欧盟主要国家都在不同程度上进行了养老金制度改革的各种尝试。这些改革需要解决的共同问题是，建立个人账户的普及化、现收现付制转向积累制，公共部门的中央垄断性管理转向私人基金公司的分散经营管理、待遇确定型转为缴费确定型等。然而，在相同的经济社会压力之下，欧盟国家的公共养老金改革进程却不尽相同，出现了多元化的制度模式。同样还可以发现，由于养老金问题具有高度的政治敏感性，从而使得养老金制度的变革成为引发政治争论和社会冲突的一个重要原因。执政党(联盟)与在野党或者工会之间是否能达成改革养老金制度的某种协议决定了政府的改革能力，进而决定了改革方案是否能最终付诸实施。
英国1986年撒切尔保守党政府力图单方面推出养老金改革，受到工党和工会的强烈反对。此时，作为社会福利制度捍卫者的工党尚未完成政策转型，因此它在政策上与保守党派有较大冲突，但是由于此时不是选举年，养老金改革尚不能被工党作为重要的选举考量来反对政府，因此冲突还不严重。同时，保守党不仅拥有执政权地位，而且在下院中有着压倒性多数，不担心改革立法被工党议员所否决，因此改革能够推行。但是，由于受到工党的强烈反对而没能在主要政党之间达成协议，保守党政府在废除国家收入关联养老金计划问题上不得不做出妥协，最终实施的是一个相对温和的改革。随着工党在意识形态上的转型，在第三条道路思想指导下，1998年的布莱尔工党政府在实施养老金制度改革时，政党间政策冲突小，在野的保守党不可能因为选举的原因来反对改革，从而政府能够较大幅度地推动养老金改革，并使这种改革能保持下去。
同样取得成功的是瑞典1994年～1998年的养老金改革。瑞典的养老金体制改革最为彻底，是所研究的案例中唯一彻底将公共养老金体系由待遇确定型转为缴费确定型的国家。当时，主要政党都同意推行养老金制度改革，所以政党之间不存在政策冲突。1994年大选时，社民党预期自己能够重新执政，这削弱了它利用养老金议题来争取选民的动机，而保守党在重新成为反对党后并不愿意在养老金政策上去攻击左翼政府，主要政党之间也不存在选举利益冲突。而且，执政党与社会利益团体进行了政策导向下的谈判并达成了改革协议。具有合作主义传统的瑞典在养老金改革问题上达成了广泛的一致意见④，从而有利于瑞典政府把养老金体制由待遇确定型彻底转向缴费确定型。
德国的养老金改革经历了从协商到冲突的过程，其改革结果表现为一种混合形态。德国1992年中右的科尔政府所推动的改革，是在社民党预期自己会在下次人选中获胜的情况下发生的。因此，在野的社民党没有利用养老金改革议题来获得选举上的利益。从政策冲突的角度而言，社民党赞成该养老金改革方案中的大部分内容，它更希望通过与政府进行协商以推动改革的结果趋近自己的政策偏好，而且期望养老金这一敏感而麻烦的问题在自己执政之前得到解决。故而，执政党和在野党之间几乎不存在政策冲突和选举利益冲突，这保证了科尔的“参数改革”得以顺利推行，从而缓解了养老保险费率上升的趋势。1999年施罗德政府采取了比较激进的养老金改革，大大削减了未来受益人的收入水平。从政策偏好而言，基督教民主联盟不应反对改革，但出于政治策略考虑没有支持社民党政府的方案。于是，政府只能依靠左翼势力和工会的支持来取得议会的多数通过，为此政府不得不对提案进行修改，改革在很大程度上没有达到预期目标。
意大利主要政党之间在政治上存在激烈的竞争关系，党派协商难以进行，这使得政府与社会力量的谈判对顺利推动养老金改革显得尤为必要。1992年阿玛托改革初期，工会反对养老金改革方案中包括预算法案在内的短期措施，但支持对养老金制度进行结构性改革。经过协商和妥协，工会和雇主组织还是接受了政府的养老金改革方案，因而最后的改革结果存在较大的局限。1994年贝卢斯科尼的中右政府在没能与各个利益团体达成协议的情况下强行进行改革，遭到工会的激烈反对而导致政府解散。与之形成对照的是，1995年的迪尼政府和1997年中左的普罗迪政府非常重视在养老金改革的问题上与社会力量进行合作，保证了改革方案获得通过，尽管这两次改革设置了漫长的过渡期，但毕竟实现了由给付确定型到缴款确定型的政策转变。
20世纪90年代法国的养老金改革进展非常有限。法国1993年巴拉迪尔政府决定针对私营行业的养老金计划进行改革。当时，法国处于左右共治之下，总统密特朗来自社会党，总理巴拉迪尔来自右翼，因此政党之间在养老金改革问题上的政策冲突和位置冲突都有所减少，但是工会反对削减政策。经过与工会等社会力量的长时间谈判，政府设法促成了有争议的养老金改革方案，推行了修改参数的改革。1995年法国朱佩政府试图把1993年的养老金改革方案扩大到公共服务部门。此时，现任总统和总理不仅属于同一政党，而且属于同一政党里的同一派系，行政权力很大。因此，政府在养老金改革问题上，采取了对抗性的措施，结果导致了法国20多年来最大规模的抗议活动，养老金改革最终流产了。
就国家之间的改革进程比较而言，瑞典由于政党间的政策冲突和选举利益冲突都比较小，因此改革比较彻底，不仅通过参数修订削减了养老金的给付水平，而且实现了养老金的结构调整，实行了缴费确定型的名义账户制。两党制的英国由于养老金问题没有成为选举的主要议题，因此选举利益冲突并不大，同时，由于工党意识形态的转变，政党间的政策冲突逐渐减小，而且在两党制下政府的行政能力强，当执政党拥有议会多数时，改革能比较容易推行，改革效果也比较好。意大利虽然政党间无法达成改革共识，但通过与工会等社会组织进行协商，养老金制度取得比较深刻的改革。20世纪90年代，德国主要政党就养老金改革问题从协商走向了冲突，导致改革结果呈现复杂的模式。法国的制度调控情况比较差。由于法国主要政党间在社会福利制度的改革上始终存在着政策冲突和选举利益冲突，而且执政党在凝聚社会力量方面的能力有限，所以尽管在1993年针对私营行业雇员的养老金参数修订改革取得了一定成效，但总体来讲改革进程缓慢。
就一个国家自身的改革进程而言，法国1993年的巴拉迪尔政府与工会进行了协商，改革法案获得通过：而1995年的朱佩政府把1993年的改革推广到公共服务部门时，由于采取对抗性做法遭到工会的罢工抗议，改革被迫夭折。同样，意大利1992年的阿玛托改革、1995年迪尼改革和1997的普罗迪改革的成功以及1994年贝卢斯科尼改革的失败都取决于与工会等社会力量的协商成功与否。德国1992年的科尔改革和1999年施罗德改革之所以一个成功，一个被迫妥协，重要的原因在于前者在政党之间达成协议，后者则没有。总之，政党之间的合作或者政府与工会之间的协商是养老金改革取得成功的重要条件。政党之间在养老金改革问题上的分歧，在很大程度主要来自于各自对选民的竞争上，左翼和右翼政党在政见上并没有不可跨越的鸿沟。正如瑞典的案例所显示的那样，如果政党之间在选举上的利益冲突较小，那么在养老金改革问题上就有可能取得一致。而工会社团组织与政府的分歧主要在福利削减的程度上，正如意大利和法国的案例所显示的那样，如果政府采取正确的策略并做出部分让步，那么双方之间也有可能达成改革协议。
四、欧盟国家养老金改革对中国的启示
欧盟国家养老金改革与中国养老金制度建设和调整具有不同的历史起点和任务，因此欧盟改革的理论和经验难以直接用于中国实践。不过，欧盟国家养老金制度改革的进程对于目前有争议的中国养老金制度调整可能有两条重要的启示。
第一，欧盟国家的养老金制度是在人口结构变化、经济一体化等社会经济的巨大压力下无法可持续发展的情况下被迫进行的。制度的路径锁定因素以及利益调整的政治敏感性使得改革极其艰难，这提醒我们在设计和调整养老金制度时，必须立足于建立长远的可持续性制度机制。
由于实行计划生育政策，我国面临未来人口老龄化造成的养老保险财务平衡问题。经过20年的改革，中国的养老保险制度有了很大的改善。然而，目前的养老保险制度覆盖面太窄，仅覆盖了中国约1/4的劳动力，只是部分人享受的昂贵体制，养老保险体系成本昂贵并造成劳动力市场的扭曲。用人单位应缴的养老保险缴费率高达薪金的20％，而雇员本人还需再缴纳8％。在有些地区，实际缴费率甚至更高。这一缴费水平甚至高于瑞典(24％)和美国(14％)等发达国家。加上其它社会保险制度的缴费(医疗保险、失业保险等)，社会保险制度全部缴费可高达薪金的40％多。如此高昂的劳动成本损害了就业增长和竞争力。尽管缴费率很高，目前的养老体制在资金上仍然无法持续，而依赖于中央政府的大量补贴。在没有进一步改革和扩大覆盖面的情况下，除了2009年至2018年间有利的人口形势阶段，养老保险体制将在未来几十年中面临赤字。如果赤字完全靠提高缴费来弥补，那么要使养老体系资金平衡，缴费率将不得不提高到缴费工资的37％，如此高的缴费率不可能成为一种选择[14]。
第二，欧盟国家的养老金改革表明，成功的养老金改革是建立在政党和社会主要利益集团协商一致的基础上，改革的成效取决于政府是否有能力凝聚某种最低限度的协商意见。同时表明，政府是养老金改革的主导力量，它不仅设计和规范养老保险制度并承担一定的财政责任，更为重要的是还承担着引导养老金制度改革的任务。中国养老金制度调整，一方面是扩大养老金的覆盖面，这在某种程度上是社会福利扩张：而另一方面，随着企业改革和公共事业单位改革的深入，先前享受一定特权的群体可能会受到损害。就后一方面的改革而言，欧盟国家的实践一再证明，社会对话及社会伙伴的积极参与和支持是养老保险制度改革成功所必不可少的，如果不能在协商基础上达成广泛的社会契约，那么即使作了最好技术准备的养老金改革也可能失败。所以，政府应该周密设计并谋求主要社会力量的参与，而不能单方面地强行推出改革措施企图一步到位。
现阶段我国还存在着与经济社会发展不协调的矛盾和冲突，部分社会矛盾甚至在日益尖锐化。而在诸多引人关注的社会问题中，又几乎都与养老保险制度的残缺不全、有效性不高有着直接的关系。这些问题包括：(1)贫富差距的持续扩大与养老保险制度不健全以及由此产生的对收入分配差距的调节功能得不到充分发挥直接相关。高收入者未能够承担起应有的社会责任，而低收入者又得不到应有的保障，没有建立起有效的城镇贫困人口的最低生活保障制度以及乡村贫困人口社会救助制度。(2)劳动关系的日益失衡与劳动者的养老和医疗保障不足直接相关。这样情况损害了平等的劳动关系，如果任其发展下去，就可能导致劳资冲突与对抗，进而必将损害社会和谐发展。(3)城乡之间的差距持续扩大。以2002年为例，全国城镇从业人员年末数为24780万人，当年参加基本养老保险的职工为11128万人，整个农村参加养老保险人数只有5462万人。国有企业单位职工为9259.9万人，而国有企业职工90％以上参加了基本养老保险与失业保险，其他项目的参加者亦多是国有企业职工，隐藏在这一组数后面的信息，即是部分企业职工参加了社会保险的一项或多项，其它企业的职工根本未参加社会保险[15]。
在中国构建和谐社会的进程中，即使现阶段还不可能在社会保障度上实现全民公平，但也必须确立社会保障制度建设的公平、共享的价值取向，并根据社会公平正义与共享发展成果的原则来推进养老保险等社会保障制度建设。借鉴欧盟养老金改革的经验，我国在改革过程中，也需要考虑建立听证会、社会磋商等对话机制，使社会公众能够更充分地了解改革、更积极地支持改革，为改革创造一个良好的社会环境。
注释：
①Internarional Labor Office:Yearbook of Labor Statistics of 1990,1993 and 1997( Geneva) .这些国家分别为加拿大、丹麦、芬兰、法国、爱尔兰、意大利、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙和美国。
②Sorrentino,Constance," The Changing Family in International Perspective" .Monthly Labor Review,Mar 1990,pp.44-45。9个国家为美国、加拿大、日本、丹麦、法国、德国、荷兰、瑞典和英国。
③世界银行建议遭到了国际劳工组织、国际社会保障局、国际货币基金组织的反对。国际劳工局认为，这种做法是无效的，并会导致了许多新问题。比如，私营养老金管理费用高，大约为一个工人终身缴纳费用的25％；政府在养老金监写方面的高支出和一些昂贵的担保金；既要满足目前的养老金支付，又要为新的养老金计划积累资金而导致高昂的过渡成本等等。参见国际劳工局：《社会保障：新共识》，北京，中国劳动社会保障出版社，2004年版，第21页。
④关于瑞典决策中的合作主义倾向，可见林勋健主编：《西方政党是如何执政的》，北京，中共中央党校出版社，2001年版，第388～393页。
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