区域基础教育均衡发展机制探究——济南市“教育优化升级工程”机制与效力分析，本文主要内容关键词为：机制论文,济南市论文,基础教育论文,效力论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革后教育投资短缺将是一个长期性的难题，推进区域城乡和校际教育均衡发展是缩小城乡教育差别的现实问题。近年来，济南市教育局对转变教育投资机制进行了积极探索。
一、区域基础教育均衡发展机制创设及其实质
区域基础教育均衡发展新机制定位于地（市）级区域的基础教育均衡发展，以教育投资为切入点，以创建优质教育为核心，以“干训工程”、“双百工程”和“义教工程”作为提升学校干部和教师队伍素质三个支点，以全面均衡发展基础教育为目标。这种运行机制促使区域基础教育均衡发展的僵局全盘走活，彻底整改薄弱学校状况，刹住社会择校风潮，遏制学校乱收费现象，实现城乡、校际之间教育良性发展，推进基础教育均衡、协调、公平、提升与发展。
济南市教育局自2002年始每年筹集3000万元用于中小学改造和优化升级工程（以下简称“教育升级工程”）。在3～5年的时间，每年改造1～2所普通高中（不论市属还是县区属），每县区1所初中（共10所初中），每县区一所小学（共10 所小学），每县区一所农村薄弱小学（共10所），1所职业学校（职业培训基地）或特教学校。如个别县区预选学校条件不成熟，指标可调给其他县区。
具体申报程序和要求如下。（1）学校申报。申请包括升级规划目标、提升内容、完成时限和具备条件。（2）县区审核。 县区教育局提供该校升级对于推进本区域均衡发展影响和作用的论证及本县区的保障措施。（3）市级专家组论证。凡被专家组论证通过的优化升级学校，经市教育局研究审核纳入当年优化升级规划。（4）市（县）教育局责任。（5）投资划拨。专款专用，分批拨款，项目验收合格，资金全部到位。（6）条件。所有申报优化升级的学校，必须是能生存、可发展的学校，“重点”、“热点”和不能生存的“薄弱”学校不得申报。（7）标准。 达到规范化学校标准，反对“花俏奢华”。（8）待遇。凡优化升级学校， 每校由市教育局补助高中1000万元、初中100万元、小学20万元、农村小学10万元、职业学校（培训基地）100万～1000万元。优化升级的高中全部进入一批次招生；初中在中考招生“指标生”分配中给予政策倾斜，高、初中和小学在“双百工程”及“干训指标”分配上给予优惠，以此形成干部和教师资源的孵化器。（9）义务。学校升级后，资源向其他学校开放，优秀师资承担“支教活动”和“义教行动”，全面推进区域教育均衡发展。
基础教育的均衡发展包括物力资源、干部和师资配置优化三个方面。（1）“干训工程”，即优化干部队伍的机制改革。全市每年选拔100 名中小学校长到国家教育行政学院专题培训；选拔一定数量的校长到国外考察、培训，经费均由市教育局负担。（2）“双百工程”，即教师培训机制改革。通过学校推荐、考试选拔， 全市每年组织100名中小学英语教师到英国、加拿大、澳大利亚等国家和北京、 上海等地进行培训。（3）“义教工程”， 即通过“支教支校”实现优质教师资源流动配置机制。
“教育升级工程”项目学校实行“招标、拍板、挂牌、投资”运作程序，优化教育资源。每年10月，各县市区教育局按照预分指标的3倍， 向市教育局申报次年“五个一”工程优化升级预备学校争创方案；每年底市教育局委托专家组考查评选，专家组向市教育局汇报筛选情况并提出建议升级学校名单；经研究且公示合格后，市教育局宣布实施升级学校名单并实施；市教育局投资启动“教育升级工程”，其间专业人员考查工程进度和质量标准，质量必须合格，超标准建设或超标准配置设备将影响拨款。升级学校项目全部竣工验收合格，拨齐应付款项，市教育局将升级高中全部列为一批次招生，对初中连续三年给予增加一个百分点的“指标生”待遇，“升级”学校参加师训、干训和“双百工程”出国培训单列指标。
二、区域基础教育均衡发展机制的范式及其成效
1.城乡结合部发展机制
历城区是济南市最大的城乡结合区，区位特点形成了鲜明的二元经济结构，区教育局依据济南市教育优化升级工程精神，以“教育升级工程”创新机制催生农村基础教育城市化发展之路，制定出适合本地特点的基础教育均衡发展战略：以让农村孩子接受更好的教育为理念，分阶段、有重点地推进全区教育改革与全面推进区域基础教育均衡发展。
面对“税费改革”后农村教育办学和发展经费投入面临的暂时性“真空”局面，历城区按照“分级管理、分级负责”的精神，探索新形势下的区域基础教育均衡发展管理机制：乡、村负责基础教育建设，确保“税费改革”后农村教育投入“不滑坡”。历城区框定新形势下区、乡、村不同的责任义务：区负责统筹农村教育的规划与组织实施；乡镇政府承担农村学校基本建设和危房改造；无偿划拨新、扩建校舍所必须的土地；提供公用经费等六项责任；村委会负责村办和联办学校新、扩建校舍所需用地及基础设施建设；负责危房改造资金并实施危改工作；为村办、联办小学提供必要的办公经费等五项责任。由于适时调整教育制度和实施机制，全区农村教育不但没有受到税改影响而且经费投入逐年增长。
利用全市提升大批优质教育资源的历史机遇，用足、用活和创设教育发展新机制，遴选历城二中、历城一中先后争创市级教育优化升级项目，并成功置换、改造和升格为省级规范化学校。两所学校均达到4000人在校生规模，争取市级投资3000余万元。两所区属高中进入全市第一批次招生学校行列，16所学校成功实现市级“优质学校升级”，30所中小学达到区级优化，优质教育资源迅速扩大，学校教育发展差距在递减，基础教育均衡发展的机制与框架迅速显现。同时建立教育资源置换循环发展机制，区局制定统一经营置换改造规划，推进薄弱资源整合和优质资源扩大化进程。三年来结对帮扶投资就超过千万元，极大促进了农村基础教育的均衡发展。在加强常规师训模式和机制的基础上，实施城乡师资流动机制，调配市区优秀教师深入农村学校，实施传、帮、带提升机制。农村学校教师“上挂”城区学校，营造城乡“教育生态均衡发展环境”。
改革取得了成效，全区基本普及高中阶段教育，农村孩子85％以上接受中等教育；全区17个承担义务教育发展责任的乡镇、办事处，目前已有15个达到市级“教育工作示范乡镇”标准。城乡教育质量和办学特色等诸多反映教育水平的指标正在逐步缩小差距，农村与城市教育均衡发展的第一步战略目标已基本实现。
2.城乡一体化发展机制
章丘市位列全国经济百强县（市），作为经济发达地区教育发展试点，济南市教育局根据当地经济实力在此实施了“螺旋式”推进市域基础教育均衡发展机制实验。
以实施市级教育优化机制为契机，努力扩大优质资源份额。章丘四中、三职专成功申报市教育优化升级项目，借机启动“培基”工程，先后实施章丘中学（高中）、实验中学（初中）和实验小学异地新建项目，目的是以培植优质教育资源为支点，撬动全市城乡基础教育均衡发展机制。其中，章丘中学占地800亩，规模96个班，可容纳学生5000余名。实验小学占地200亩，规模72个班，可容纳学生3000余名。同时以“经营教育”理念转换基础教育运作机制，与企业合作投资3000万元新建新龙幼儿园。
通过统筹整合市域教育资源、教育产权无偿转让或经营置换等途径，“螺旋式”推进城乡教育均衡发展。新建章丘中学将地处三个乡镇的原章丘二中、三中、六中整体并入，原高中改办初中、初中改办小学、小学改办幼儿园，在螺旋式提升过程中，撤并、整合一批“薄弱校”，把剩余闲置的资源通过拍卖、置换，所得资金全部用于发展乡镇教育事业，使乡镇的办学水平得到了整体提升。此举促使全市5 所普通高中、5所初中达到省级规范化学校标准，形成了5所优质初中对应5 所优质高中的办学格局。通过教育投资机制转换，以一所学校建设为龙头带动全市多所中小学的优化升级，逐级提升乡镇办学水平。三年来全市学校优化升级项目15个，升级与调整结合，撤并薄弱学校176所。目前，全市有省级规范化学校11所，济南市级8所，章丘市级85所。通过参加济南市“双百工程”等师训活动，培养中青年骨干、学科带头人等教师1200多名。
教育机制转换促进了当地基础教育发展，高中阶段入学率由62.99％提高到89.67％，其中普通高中入学率由35.32％提高到60.55％。三年间3 所普通高中通过规范化学校验收，规范化学校占全市高中的100％，高考本科升学率由28％提高到52.9％。薄弱初中调整撤并10所，13所提升后通过省（县、市）规范化学校验收，优质初中在校生达到60％。教学设备配置标准大面积提升，全市中小学教学用电脑达到11910台，人均13.5台。“校校通”率达到40％。全市实现“普通实验”达标、演示实验分组开出率可达100％。
3.贫困县发展机制
经济欠发达地区发展教育更需机制创新，为此济南市教育局实行转换投资机制，实施学校“后勤社会化”运作，借外力推进基础教育均衡发展。如济阳县财政薄弱，无法扩大教育投资比例，重新调配和创新运作机制是其唯一出路。县教育局就将需要建设的22处学生宿舍和50个食堂餐厅向社会招标，谁投资谁经营。三年利用社会资金1.2亿元，机制创新创造了经济欠发达地区的教育发展奇迹。
利用市级优化机制，争取学校升级项目工程，推进基础教育均衡发展。济北中学占地面积大（300亩），距济南市只有20余公里，可与市区教育发展形成优势互补。为此济阳县教育局和济北中学制定了优化升级方案，以内涵式、均衡发展优质教育资源入手，同时带动教学设施等硬件的提升，成功申报市级“教育优化升级工程”项目，进入济南市第一批次招生学校行列。学校既争取了市直投资1535万元，又因办学质量提高每年吸引外地生源500余名，带来的直接经济效益达500余万元，三年累计市直投资和办学收益共计3000余万元。以此为契机，济阳县还制定了本县配套工程，每个乡镇都有提升对象和升级目标，结合布局调整将“能生存、可发展”的学校实施机制提升，同时将生源不足、办学条件差、社会信誉低的学校合并或撤消，推进螺旋式提高的均衡发展机制。
通过机制创新，济阳县高中阶段入学率提高到88.6％，其中普通高中达到34％。两所普通高中通过省级规范化学校验收，占全县高中的100％，高考升学率由25％提高到90％。初中有两所学校通过省级规范化学校验收，三所薄弱学校撤消，两所合并，在优质学校就读的学生达到33.4％。整合撤并薄弱村小51个，改造优化升级20个，在优质小学就读的学生已达30％。
三、区域教育均衡发展“机制效力”分析
均衡发展城乡基础教育，提高教育公平性，缩小优质教育差别是人们普遍关注的热点。各级政府教育投资长期徘徊在既有水平上，经济实力有限固然是其中的一个要素，但实质性根由无非是认为办教育周期长、见效慢和政绩不突出的观念错误所致。“教育升级工程”机制设计，既能带来上级部门的大量投资，又通过评优活动实施物质奖励、精神奖励以及媒体宣传等，其投资办学的内在积极性得以充分激发。所以，各县市区党委、政府主动参与并给予政策和资金的大力支持，甚至把申报学校优化升级工程定为本县区“招商引资”项目，给予配套投资、征地和出台地方具体优惠政策，领导对升级方案设计亲自参与或挂帅，形成争创过程县区教育局负责、学校积极参与、县区党委和政府大力支持的大好局面。
“让更多的孩子接受更好的教育”是机制创新的理念支点，“中心提升、周边发展、城乡互动、优质均衡”体现了机制创新的思维框架和运作目标，一所学校升级带动一片学校改造和发展，局部升级带动整体的布局结构调整和优化，最后实现基础教育均衡发展。理念创新突破了传统思维价值和行为方式，有力推进区域基础教育均衡发展，它蕴涵的机制创新意义在于促动了教育理念、体制和机制的深层反思与改革，它的功效在于利用教育优化升级工程的机制和运作方式，有力协调社会各种积极因素。教育投资机制创新带动了管理体制的改革，打破“条块”分割的桎梏，将责任行为主体定位在市、区县两级教育局。
济南市在财政划拨机制上实行“资金跟着项目走”，经审核批准升级的学校项目，根据运行进度，分批拨款，项目验收合格后资金全部到位。在招生指标方面加强调控，规范化升级学校进入一批次招生，根据规范化学校的层级制定收费标准，学校所处层级越高，收费标准越高。对薄弱学校和贫困家庭的学生实施减免政策。对项目工程质量有保证的单位和个人进行奖励，包括物质奖励、精神奖励和政策性支持，激发办学积极性。
目前，济南市基本形成了以市局优化升级工程为“龙头”，以县级三种运行机制范式——城乡一体化发展机制、城乡结合部发展机制和贫困县发展机制为配合，“一带三”的基础教育均衡发展的整体机制框架，这些机制类型是支撑整体教育均衡发展的要素，是产生联动、螺旋滚动和逐级提升的基础。