当前我国文化产业政策问题及对策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,文化产业论文,对策论文,当前我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］6124 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4145[2012]06-0169-03
文化产业政策是政府制定和实施的旨在促进和规范文化产业发展的一系列政策的总和。从改革开放以来的政策实践来看，我国文化产业政策对推动文化产业发展的作用是巨大的，但不可否认的是，我国文化产业政策在制定和实践中仍然存在很多问题和不足，严重制约着我国文化产业的健康发展。“十二五”时期，如何制定科学有效的文化产业政策来引导和促进文化产业又好又快发展成为我们关注的热点之一。
一、我国文化产业政策发展历程回顾
第一个阶段是萌芽起步阶段（1979-1992年）。这一阶段中文化产业政策的特点以管制为主。1987年《关于改进营业性舞会管理的通知》明确文化经营活动是我国社会主义文化事业的合法组成部分；1988年《关于加强文化市场管理工作的通知》中，首次出现了“文化市场”的字眼，对文化市场的范围、管理原则和任务等作了界定，结束了文化市场管理无法可循的局面；1991年国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》，提出“文化经济”概念。
第二个阶段是酝酿探索阶段（1992-2002年）。这一阶段中文化产业政策的特点以规范为主。一是出台了一系列指导文化体制改革的政策措施。电影发行权、制片权进一步放开，发行放映开始实行“院线制”，引进片的发行垄断陆续打破；二是出台了比较系统的发展文化事业的经济政策。1996年国务院出台了《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，2000年国务院又颁布了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》；三是高度重视法治建设，大力推进依法管理。据统计，这一时期由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发了200多部法律法规、政策性文件或部门规章，涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域。2000年10月，党的十五届五中全会首次在官方文件中提出了“文化产业政策”这一概念，要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。
第三个阶段是快速发展阶段（2002年至今）。这一阶段中文化产业政策的特点以鼓励为主。2002年召开的“十六大”第一次将文化发展分成文化事业和文化产业两个方面，强调要积极发展文化事业和文化产业，明确了整个文化体制改革的方向和目标。党的“十七大”报告指出要迅速壮大我国文化产业的规模，使文化产业占国民经济比重明显提高、国际竞争力显著增强。党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确了文化改革发展的指导思想、重要方针、目标任务、政策措施，是新形势下推进文化改革发展的纲领性文件。
二、当前我国文化产业政策存在的问题
（一）政策制定者思想观念落后
一是过分强调文化产业的意识形态属性。由于过分强调文化的意识形态属性，对发展文化产业就畏首畏脚，这种观念表现在文化政策的制定上，就是监管过严、市场准入过严，产业政策变成了监管政策。二是对新兴文化产业的矛盾心理。以网络为代表的新兴媒体的发展，在给人们提供信息便利的同时，也产生了许多严重的社会问题。而网络的特征又使得监管十分困难，因此，管理层对网络等新兴传媒可以说是爱恨交加。这种心理也导致了政策的决策者在制定产业发展政策时左右摇摆、前后矛盾。三是对文化产业经济属性认识不足。在一些人眼里，文化产业是小产业，在国家经济中占的比重很小，企业规模小，创收能力低，对当地经济的发展贡献不大，不值得投入大量人力、物力。当一些人看到文化产业也能带来巨大经济效益之后，也仅仅从发展经济和缓解就业压力的角度看待文化产业的发展，还没有真正认识到文化产业的战略意义。①
（二）产业政策相对滞后
文化产业在我国发展时间还不长，人们对它的发展规律的认识需要有一个过程。我们国家文化产业发展是问题导向型的，在实践中碰到什么问题，就解决什么问题。随着问题和情况的不断变化，有些该出台的政策由于对现实反映的滞后而没有及时出台，因而导致政策的缺失。具体来说：
1、产业政策缺失。一是文化产业相关法制建设落后。改革开放以来，我国为文化产业的发展制定了几部重要的法律，如《著作权法》、《专利法》、《广告法》等。但总体来说，我国文化产业政策大多停留在行政性规定和管理条例等层次上，上升到法律层次的行业政策还非常少。文化产业发展非常需要的法律如《电影法》、《出版法》、《广播法》、《新闻法》等都没有出台；二是缺乏对产业的保护性政策。文化产业是对我国国民经济发展和维护国家文化安全具有重要意义的战略性产业。同时文化产业在我国又是处在发展初期、产业国际竞争力弱的“幼稚产业”，这种现实决定现阶段我国的文化产业政策应当是一种保护性、扶持性的产业政策。但从目前国家对文化产业出台的一系列政策看，无论从保护方面还是扶持方面力度都不够，措施偏软，保护的范围还比较窄。
2、产业政策可操作性差。一个好的产业政策应当是具体的、明确的、可操作性强的。我国文化产业政策最大的问题之一是政策停留在口号上，缺乏可操作性。比如，中央政府早就号召打破地区封锁和条块分割，提倡文化企业跨地区、跨媒体、跨行业经营，优化文化产业结构，但多年来行政性垄断难以消除，地方保护主义、部门保护主义我行我素，重复建设屡禁不止，中央对一些部门利益之争、地区保护主义无计可施。
（三）政策的决策和执行过程比较粗放随意
首先，政策决策和执行过程还没有实现从经验政策到科学政策的根本转变。在许多地方及部门，制定政策采取的是“试错法”，即根据政策主体的喜好，择一方案而行之，倘若发现了错误，再重新选择另外的方案。这种政策方式易于导致政策的失误，结果可想而知；其次，在政策制定过程中运用先进科学技术的方法也不多，导致政策的科学化水平不高；第三，政策过程的民主化和程序化不规范。许多政策的过程是不完整的，一些环节没有受到应有的重视，问题的提出没有经过长时间大量的调查研究，政策方案没有经过专家的充分论证，政策实施没有周密的计划，少数领导拍脑袋出政策的情况仍然存在；第四，政策过程的法制化程度不高，政策的制定和实施缺乏法律依据，以致主观随意性政策屡禁不止。②
（四）政策缺乏稳定协调性
我国的文化管理体制弊端十分明显，不同行业管理部门之间互不隶属、缺乏沟通，权力和利益关系错综复杂，使得我国文化产业政策制定的过程中，政策缺乏一致性和协调性，甚至出现政策彼此冲突、矛盾相左的现象。还有一个中央产业政策与地方性政策的协调问题。如果处理不好，同样会出现中央政策与地方性政策不统一、不一致，甚至相抵触。
三、完善我国文化产业政策的思路与对策
（一）加强观念创新，是制定科学有效文化产业政策的基本前提
首先，要解放思想、不断深化对新形势下文化发展的地位、作用、方向、动力、思路、格局和目的的认识，建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义精神文明建设规律相符合，与现代科技发展相协调的新的文化发展观。要改变在文化发展方面的思维定势，开拓文化产业发展的新思路，研究新政策，实施新举措。其次，要破除旧观念，纠正妨碍文化产业发展上的误区和认识上的偏差：一是局限于就文化论文化、就文化抓文化的思想；二是发展文化产业要面向市场会导致意识形态失控的思想，即对文化功能认识的简单化；三是忽视文化产业也是产业经济的一部分的观念等。第三，要把转变观念贯穿于文化创新的全过程，在大力发展文化产业的过程中强化实践探索意识、改革创新意识，通过不断的文化创新去推动文化产业的大跨越大发展。
（二）加强产业结构政策创新，是形成科学有效文化产业政策的重要途径
产业结构决定着产业发展的质量和水平，它在经济结构中居于核心地位，因此，产业结构政策在整个产业政策体系中具有非常重要的地位。所谓文化产业结构政策，就是国家制定的、用来调整优化文化产业结构的政策，它首先要调整宏观意义上的文化产业结构，即调整文化产业在产业结构中的地位和比例关系，使文化产业的比重符合产业结构合理化和高度化的要求，体现文化产业应有的地位；其次，文化产业结构政策要调整狭义上的文化产业结构，即文化产业内部各行业之间的比例关系，使各行业之间协调发展，满足人民群众多方面、多层次的精神文化需求。文化产业结构政策就是针对文化产业“结构”而制定的一系列政策的总和。结合我国文化产业的发展现状，当前我国文化产业结构政策的创新主要从以下三个方面展开：③
1.提高文化产业在我国产业结构中的比重和地位。产业结构政策的核心内容是产业发展的重点顺序选择问题，文化产业在产业结构中的比重是由文化产业的地位决定的。无论从经济层面上，还是从政治、文化层面上来说，文化产业在我国都具有重要的战略地位。我国必须确立“文化立国”方针，将文化产业作为关系到国家和民族兴衰成败的“战略产业”来发展。文化产业目前在我国GDP中所占比例明显偏低，与它的战略地位很不相称。这种现状不仅不利于经济的持续发展、产业结构的高度化，也不利于先进文化建设，不利于维护我国文化安全和意识形态安全。加快文化产业发展，提高文化产业在产业结构中的比重，是当前我国经济建设中的一个重要任务，也是今后我国文化产业结构政策的一个基本政策取向。
2.制定文化产业保护与扶持政策。包括国家投资方面的倾斜，财政政策方面的优惠税率、减免税等；贸易政策方面的出口退税、出口信贷支持、外汇控制等；金融政策方面的低息贷款、政府担保等；除了以上各种经济政策外，还要根据产业发展的需要制定相应的法律、法规等。政策措施必须是科学的、合理的，而且必须明确、具体、具有可操作性。
3.促进不同行业的协调发展。文化产业是由众多不同行业组成的产业群。它们的发展具有文化产业的共性，遵循文化产业发展的一般规律，但每一个行业都有自己的特殊规律。而且，每个行业所处的发展阶段又不尽相同。有的处在产业形成阶段，有的处在产业成长阶段，有的发展已经比较成熟。因此，需要根据不同行业的特点，制定行业性政策，体现行业发展的特殊要求。政府需要根据产业结构演变规律，精心选择主导产业，合理安排产业发展序列，对主导产业实施扶持政策，对弱质产业实施保护政策，对投资过热的产业采取一定的限制政策，对衰退产业采取调整和援助政策，以促进文化产业各行业的协调发展。
（三）加强文化管理体制创新，是完善文化产业政策的根本保障
我国文化产业政策存在的诸多问题根源在于文化管理体制。因此，如何在文化不同行业之间实现统一管理、统一执法，形成各政策主体相互协调的机制，已成为我国文化产业健康发展的重要条件。创新文化管理体制应从以下几个方面展开：一是深化文化行政管理体制改革，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，推动政企分开、政事分开，理顺政府和文化企事业单位关系。二是完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制。健全文化市场综合行政执法机构，推动副省级以下城市完善综合文化行政责任主体。三是加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平，努力创造良好的产业发展法制环境。四是坚持主管主办制度，落实谁主管谁负责和属地管理原则，严格执行文化资本、文化企业、文化产品市场准入和退出政策，综合运用法律、行政、经济、科技等手段提高管理效能。
收稿日期：2012-05-04
①胡惠林：《文化产业学——现代文化产业理论与政策》，上海文艺出版社2006年版。
②胡惠林：《文化政策学》，书海出版社2006年版。
③范周、齐骥、杨剑飞：《论“十二五”时期文化产业的发展路径》，《山东社会科学》2010年第8期。