论我国“三农”问题的基本特征和求解路径，本文主要内容关键词为：三农论文,路径论文,基本特征论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现在我国最大问题就是“三农问题”。许多人都在思考这个问题，连国务院总理都深感头痛，觉得无计可施。笔者通过对“三农”问题的基本特征进行分析，来剖析其难源，并据此提出解决的途径。
一、“三农”问题的基本特征
（一）“三农”问题的长期性
“三农”问题的长期性是一个普遍性的特征，并不是我国所独有。如英国解决“三农”问题花了近百年的时间，美国花了七、八十年的时间，日本也用了近二代人的时间。我国的“三农”问题也跳不出这一规律，而且所需时间会更长。
1.农村剩余劳动力转移的长期性。我国是一个农业大国，9.2亿农业人口，占全国总人口的70%多。过高的农业人口比重决定了农业剩余劳动力的转移任务任重道远，不可能在短时间内予以化解，而农业剩余劳动力不能解决，“三农”问题就不能解决。正如威廉·阿瑟·刘易斯（W·A·Lewis）所说，由于传统农业部门剩余劳动力比较多，劳动力供给是无限的，劳动生产率很低，其边际劳动生产率接近于零甚至是负数，农民的报酬极低。按照他的逻辑，在剩余劳动力未输送完毕之前，农业部门的劳动生产率很难提高，农民的收入将始终处于停滞状态，“三农”问题是不能从根本上解决的。按照有关专家测算，我国现在农村劳动力净剩余1.2亿人，而按照生产能力测算，我国农村劳动力总数4亿人，目前的耕地仅能容纳1亿劳动力，也就是说有3亿人是农村剩余劳动力。农村人均劳动生产率要提高，必须将3亿剩余劳动要转移出去。世界上没有任何一个国家，在进入工业化中后期，还有如此高的农业人口比重，有如此多的农村剩余劳动力要转移。如果说发达国家、新兴工业化国家和地区只需要一个工业化过程就可以将农村剩余劳动力基本转移出去，我国则需要叠加二个工业化过程才能够将农村剩余劳动力基本转移出去。所以与其他国家相比，我国的“三农”问题的解决，所需时间将更长。
2.资本积累的长期性。新中国建立以后，我们要打破以美国为首的西方国家的封锁和制裁，就必须建立自己的工业体系，即要加速实现工业化。而建立工业体系需要大量的资金，历史上两种工业化的筹资渠道我国都不可能利用，只能通过国家内部解决。只能农业、农民、农村作出牺牲，即通过将农民的剩余用来作为工业扩大再生产的资金来源。因为在一定时期，“蛋糕”只有这么大，用在一个产业上的资金、资源多，用在其他产业上的资金、资源必定要少。非农化发展战略就是通过行政手段将有限的资金、资源用来加速发展工业。这一政策保证了工业发展的需要，但是农村、农业和农民却付出巨大的代价。一是农业失血过多。据统计，1952年-1989年，国家通过工农产品价格的“剪刀差”和农业税从农业中抽走近1万亿元资本，而国家支农资金仅3000亿元，净流失7000亿元。九十年代以来，国家仍然通过各种渠道收取和转移农业资源和农民剩余，据有关专家预测，每年大约1000亿元左右。二是农业积累不足，农民几乎失去了投资能力。由于长期以来，农民只能获得基本的生活，几乎没有积累，根本没有能力进行扩大再生产。现在农民维持简单再生产都难，更不用说进行扩大再生产。三是长期的城乡二元分割，农村难以得到先进城市文明和工业文明的辐射和带动。国家要保证“以农辅工”的政策能够实现，必须严格的控制农村和农民。这就导致工业与农业、城市与乡村的双重二元分割。这种二元经济比威廉·阿瑟·刘易斯（W·A·Lewis）所讲的二元经济结构更加不均衡，这是任何一个发达国家在解决“三农”问题时都不曾遇到。按照产业经济转换与发展的一般规律，即使国家不推行超常的非农化战略，让国民经济均衡发展，也会出现“三农”问题。我们假定国民经济均衡发展导致的“三农”问题为平均的或者一般性的“三农”问题，那么通过长期的非农化战略后的“三农”问题已经远远超过了平均的程度。
3.人力资本积累的长期性。农民的素质低，人力资本积累少，提高人力资本的水平需要较长时间。美国经济学家舒尔茨认为，人力资本是决定农村剩余劳动力能否转移，能否快速转移的决定性因素。人力资本较高，农民从事非农经营的机会多；人力资本较高，农民从事非农收入的报酬也相应高。一个目不识丁、一技不长的农民不可能能够在城市立足。1997年全国总工会的抽样调查结果表明，农民工的主体大体由三部分组成：33％来源于农村毕业学生，37.3％是务农的农民，另外近1/3是有过城市务工经验或者当过兵的农村人口。农民工中初中毕业的占2/3，其中高中生占16.9％。农民工平均受教育程度是9.2年，而全国人口平均受教育程度是6.5年，远远高于全国平均水平。因此，要解决“三农”问题必须下大力气提高农民的人力资本水平。提高人力资本水平的最重要方式就是教育，俗话说“十年树木，百年树人”，教育是一个长期工程。何况现在教育面对的是一个教育程度相当低群体，平均受教育程度大约6.5年，只有小学毕业水平，还有大量的文盲，全国8000万文盲中90％以上是农民。大部分农民的人力资本水平达不到转移到城市的要求、达不到现在农业的要求。而要提高这些农民的人力资本水平，需要时间、需要巨额投资。
4.组织和制度创新的长期性。“三农”问题与组织和制度结构不适应有很大的关系。因此要解决“三农”问题，就必须对组织和制度进行创新，建立与现代农业相适应的组织和制度体系，但这不是短期就能解决的。一是农业生产经营方式改进与提高需要较长的时间。我国现在还处在传统的农业生产经营阶段，从种植结构上看，还是粮食、棉花为主的生产结构；从产业结构看，农民还是以出售原产品以主；从农业的商品化程度来看，农民50％的收入来自于自济；从农业的生产习惯来看，还是习惯于刀耕火种，不习惯于使用现代机器和现代农业技术。这些都说明了我国农业还处在传统的农业生产经营阶段。要解决“三农”问题就必须将传统的农业生产经营方式转向现代生产经营方式。农业生产经营方式不是一朝一夕能够改造的。因为农业生产经营方式与生产力紧密相连，而生产力水平的提高需要一个较长的过程。二是农业制度的创新也需要较长时间。农业、农村经济的发展离不开一个与制度环境相配套的制度体系。改革开放二十多年来，我们对既有的农业制度体系进行多次创新，但是还没有找到与我国国情相适应的新制度，寻找和设计新制度需要时间、新制度与制度环境的兼融需要时间、制度知识的积累也需要一定的时间。三是组织的培育和成长需要较长的时间。现代农业需要有高效的组织为其服务，“三农”问题的解决必须与组织的发展相伴而生，但是长期以来，我国都是以行政组织替代经济组织、中介组织和社会组织，导致农村组织极度匮乏，而组织的培育、成长、成熟都非一日之功。据农业部披露的最新统计数据，全国农村有各类专业合作组织140余万个，其中仅河北、山东两省就分别达到28.1万个和23.2万个，初步形成规模、运行基本规范的有10余万个。
（二）“三农”问题的复杂性
如果就“三农”问题而解决“三农”问题，相对比较简单。但是我国的“三农”问题却是“身不逢时”，在最严重的时候却遇上改革攻关、遇上了全球化、信息化和新经济。这增加了“三农”问题的复杂性。
1.“三农”问题与改革纠缠在一起。目前“三农”问题是建国以来最严重的时期，经济体制改革也处在最关键的时期，而且“三农”问题本身也存在继续改革的问题。这就使“三农”问题与改革纠缠在一起。如国有企业要进行经济体制改革，许多企业不仅不能够吸纳更多的农村剩余劳动力，而且还要释放大量的失业工人。目前全国已有下岗失业工人2000万，随着改革的深入，下岗职工的数量还要增加，这也在一定程度上阻挠了农村剩余劳动力的转移，进而影响了“三农”问题的解决。这势必增加了“三农”问题的复杂性。
2.“三农”问题遇上全球化。在发达国家解决“三农”问题时，全球化市场并没有形成，不担心其他国家抢占国内市场，而且发达国家还可以凭借强大的经济、军事和政治优势为自己的农产品开辟新市场。因此，发达国家在解决“三农”问题时有着得天独厚的优势和机会。这些都有利于“三农”问题的解决，但是我国却没有这么好的条件和机会。其特殊性主要体现在三个方面：一是我国在着手解决“三农”问题时，全球市场形成，我国的农业生产经营纳入了世界农业生产体系，而我国大部分农产品没有比较优势（规模小、成本高、质量低，标准体系不健全，等等），不仅难以开拓国外市场，而且连保住国内市场都难。二是加入WTO，缩小了政府保护农业的空间，这使我国不能象发达国家一样，在基本上解决“三农”问题后，再开放市场，或者借助全球化解决“三农”问题。“屋漏偏遇连天雨”，我国是在“三农”问题最严峻的时候加入WTO，农民和农业所受的冲击可想而知。三是虽然我国加入WTO，便于扩大农产品出口，但是由于我们不大熟悉WTO的规则，必须承担一定的“学费”，而熟悉和运用WTO的规则，需要较长的时间来摸索。在外国农场主游刃有余的利用规则时，我们还是“小学生”。
3.“三农”问题又碰上了信息化和新经济。我们在着手解决“三农”问题时，又与信息化和新经济不期而遇，许多企业为了增强竞争力，不断采用资本密集型的生产方式，这又在一定，的程度上起到了排斥劳动力的作用。而西方国家在工业化时期，虽然也存在资本对劳动的替代，但是是在剩余劳动力基本吸纳完毕后，才开始以资本替代劳动，没有我国来得这么快，工业化与信息化、资本密集化几乎同时进行。特别是加入WTO的头几年，工商企业就业岗位每年还要减少300万个左右。这也是其他工业化国家所没有过的，这些都会延缓“三农”问题的解决。
4.非农化与工业化、城市化不同步。虽然我国建立了较为完整的工业体系，但是这些工业体系主要是以重化工业为主，对解决人民生活和就业，特别是对于转移农村剩余劳动力的牵动作用并不大。改革开放以后，虽然情况有所改观，有助于解决就业和农村剩余劳动力转移的轻工业和乡镇工业得到了长足发展，但是面对庞大的农村剩余劳动力，仍是杯水车薪。可以说，没有任何一个国家的工商业面对如此多的剩余劳动力转移的任务。如果说其他国家只需要一个工业化过程就可以解决“三农”问题，那么我国需要二个工业化过程才可能彻底解决“三农”问题。如2020年，通过工业化，城市化水平达到50％，而此时人口已经达到了16亿，所以还有8亿人在农村，还是一个农业大国，还有8亿人的“三农”问题要解决。与发达国家的“三农”问题相比，我国更加复杂。
（三）“三农”问题的政治性
在外国，对于解决“三农”问题，虽然有党派之争，有路线和政策之争，但是都是一些纯经济问题，没有任何意识形态性质。但是在我国不同，“三农”问题具有浓厚的政治色彩。
1.“三农”问题是一个严肃的意识形态问题。解决“三农”问题，帮助农民增收致富，是所有政府的职责，而且这个问题，解决得好不好是衡量政府绩效重要标志。但是我国“三农”问题与意识形态交织在起，更是赋予很多的政治涵义，给了政府更多的压力和责任。主要体现在以下几个方面：一是社会主义的根本目的是共同富裕，如果农民不能与城里人一样富裕，如果城乡差距还不断扩大，就会有违社会主义的根本目的，从而使社会主义站不住脚。二是共产党是为大多数人谋福利，如果占70％以上的农民的问题不能解决，就会使农民失去对党的信任和支持，从而使党缺少执政的基础。三是土地产权的意识形态性。传统社会主义者认为，现在农村最能体现社会主义性质的就是土地公有：可以说，土地公有是社会主义的最后堡垒，而要控制土地就必须控制土地所有权。虽然国家控制土地，可以保证人人有土地，但是是以牺牲效率为代价的，控制土地的机会成本极为高昂。这些特殊性使党和政府在解决“三农”问题时任务更重，压力更大，风险更高，政策选择的空间更小，不可能推行如英国的“羊吃人运动”。这些特殊性也使农民和某些极右的经济专家不客观的看待“三农”问题，总是片面的从政府身上、从制度上找问题，怨恨、指责政府，有些人甚至把这种特殊性作为攻击政府的武器（当然三农问题政府有不可推卸的责任）。
2.“三农”问题是一个改革的路线问题。一是“三农”问题的解决速度和解决方式决定市场化改革的速度。如果农村危机进一步加大，它会全面减缓正在进行的经济改革，甚至会使多年的改革成果功亏一匮。二是“三农”问题解决得不好将会增加改革的难度。因为如果“三农”进一步加重，就会使国民经济发展失衡，从而减缓整个经济的发展速度，增加改革的难度。三是“三农”问题如果继续恶化，将会使人怀疑市场化改革方向的正确性，甚至可能会使改革开倒车。四是“三农”问题决定了全国经济体制改革成本。如果三农问题继续累积起来，将会增加“三农”问题的成本，一旦改革成本超过了改革收益，就会使改革方向逆转。所以“三农”问题的解决的效果、解决的时间直接关系到改革的方向，关系到改革效率和改革的成败。
3.“三农”问题是一个民主问题。经济基础决定上层建筑。“三农”问题这个经济基础不能得到很好的解决，其他的各种上层建筑的建设问题就难以提上议事日程，特别是难以推动农村民主化：反过来，没有民主化又会进一步影响“三农”问题的解决。因为农民无法利用民主的渠道反映自己的需求，无法利用民主的方式来为保护自己的利益，维护自己的权利。更重要的是民主渠道是农民理顺情绪的机制，是广开言路的重要方式，是沟通党和政府与农民之间的桥梁。现在农民之所以会成为弱势群体，之所以农民怨气较多，就是因为农民缺乏民主化的机制反映自己的需求，表达自己的意愿，缺乏民主化的方式来释放怨气、愤懑，一旦这些怨气累积到一定的程度，一旦这些愤懑被某些不怀好意的人或者集团利用，就是导致社会的动荡和混乱。“三农”问题不解决，农村的民主化就是一句空话，而没有民主化的渠道来逐渐释放农民的怨气、愤懑，缓冲基层政府与农民的紧张关系，就会酝酿出较大的政治问题。所以“三农”问题不仅仅是一个纯粹的经济问题，而是一个很现实、很紧迫的政治问题，必须从政治的高度来综合解决。
（四）“三农”问题的特殊性
“三农”问题是一个世界性的课题，任何由传统农业国向现代工业国发展的过程中都会遇到，都必须认真解决，否则难以实现工业化和现代化。与发达国家曾经遇到过、已经基本解决的“三农”问题相比，我国的“三农”问题则显得更加严重、更加复杂、更加棘手。这是由我国“三农”问题的特殊性决定的。
1.特殊的历史背景，即长期的非农化的发展战略。“冰冻三尺，非一日之寒”。我国“三农”问题之所以会有这么严重，问题积累这么多。不是一朝一夕的事情，是长期的、超常化的非农化战略诱致的。非农化就是以城市为偏好的工业化，而工业化需要巨额资金和资源，筹集资金和资源成了工业化最大问题。在历史上，工业化的资金和资源筹集有两条道路，一条是西欧式的工业化道路，通过对外掠夺来为工业化筹集发展资金，如英国、法国、西班牙等西欧国家；另一条是外部资金注入，如台湾、韩国、日本等国家的工业化。但是新中国建立以后，我们要打破以美国为首的西方国家的封锁和制裁，就必须建立自己的工业体系，即要加速实现工业化。而建立工业体系需要大量的资金，历史上两种工业化的筹资渠道我国都不可能利用，只能通过国家内部解决。只能农业、农民、农村作出牺牲，即通过将农民的剩余用来作为工业扩大再生产的资金来源。因为在一定时期，“蛋糕”只有这么大，用在一个产业上的资金、资源多，用在其他产业上的资金、资源必定要少。非农化发展战略就是通过行政手段将有限的资金、资源用来加速发展工业。这一政策保证了工业发展的需要，但是农村、农业和农民却付出巨大的代价。这是任何一个工业化国家都不曾遇过的经济基础和发展背景。
2.特殊的资源条件，即人均资源少，特别是人均耕地少。农业主要依赖于水资源和土地资源，但是这两种资源的人均数量都较低。我国人均所拥有的水资源只有世界平均水平的25％。耕地资源则更加突出。2000年全国耕地实际保有量仅为19.24亿亩，人均耕地不足1.59亩，14个省区的人均耕地不足1亩，其中有6个省区的人均耕地低于0.5亩，全国有20％（463个）县（市）人均耕地低于0.5亩，有30％（666个）县（市），人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.86亩的警戒线。这么少的耕地，无论种什么，都难以从根本上解决“三农”问题。按照目前的生产力水平，一个农民种植15亩地，即一家种植40-50亩地是比较正常的，如果达到这么一个生产经营规模，可以初步获得单体规模经济效应。而现在农户的经营规模只有单体经营规模的十分之一。分散经营的小农业不可能获得规模效应。不仅如此，经营规模如此小的耕地还必须承担更多的社会责任，即保证12亿人口的粮食供给问题，农民的就业生存保障功能，等等。据有关专家预测，要保证我国粮食供给的经济安全，粮食种植面积不能小于16亿亩。也就是耕地能够机动种植其他高附加值经济作物的耕地只有3亿多亩。这就决定了大部分的耕地只能种植比较效益低的粮食。人均耕地本来就不多，而且这不多的耕地还必须以种植粮食为主。另外。要保证农民的就业和生存保障，土地必须失去作为生产要素所具有的流动性、效率性。“三农”问题的这种资源约束和社会功能是大部分发达国家所没有的，这也是中国“三农”问题的特殊性之一。
3.特殊的农村行政管理体制。我国的农村管理体制是当时理想的政治制度设计的产物。主要有三个方面的目的：一是为了完成计划管理的目标，即催耕催种；二是为了保证国家的工业化战略能够实现，严格控制农村和农民；三是当时的交通、通讯不便，行政管理的幅度小：在上述要求下，农村设立了庞大的管理机构，有大量的乡村行政管理人员，而且这些行政管理人员都必须由农民来供养。其特殊主要体现在二个方面，一个是乡村行政管理人员的工资全额由农民支付；另一个，供养的人员是如此之多，承担的乡村管理费用是如此之大是全世界所罕见的。“吃皇粮”的人多得怎么样呢？我们可以从以下几组数字看出一个究竟：一是从大数来看，农民承担了70％的“吃皇粮”的人员，即农业以15％左右的产值负担了70％的“吃皇粮”的干部。二是从乡镇来看，我国农村共有2.38亿户、9.2亿人，设立近4.5万个乡级政府，平均每一个乡级政府仅5320户，2万人，特别是中西部大多数乡镇财政收入只有一百多万元，有的乡镇甚至不足一百万元，严重入不敷出，收支缺口必然要农民的剩余收益来填上。三是从县一级政府来看，县一级财政平均供养大约为15000人，多的超过了20000人，少的也有12000人，如果是百万人口的县，平均每1000人供养的“吃皇粮”的为15人，多的为20人，少的为12人，如果再将村组干部包括进来，每个村含村组干部折为8人，则每1000人供养的干部平均则会达到23人以上。但是并不是每个县都有百万人口，所以每1000人所供养的的人口要远远大于23人。四是县级财政的80%以上是用来养人，乡村两级干部收税费其实就是收自己的“口粮”的现象也说明了这一点。“食之者众，生之者寡”，农民的收入要先养这一大批“吃皇粮”的人员，增收当然难。农民支付的农村行政管理费有多重呢？笔者从湖南、湖北的部分乡镇的调查情况和新闻媒体的反映来看，农民人均负担（包括合法和不合法的负担）亩平高的达400多元，低的也有300多元，人平300元左右。目前我国的“三农”问题严重，与我国特殊的行政管理体制可以说相辅相成，而农村行政管理体制与我国的政治体制是一脉相承的。所以特殊的农村行政管理体制和政治体制使“三农”问题特殊化和复杂化。这是任何一个发达国家在解决“三农”问题时所没有的遇到的问题。
二、解决“三农”问题的基本思路
“三农”问题上述特点就决定了不是几项政策、几条措施或者几个经济战役就能够解决的，不是农村、农业、农民本身就能解决的问题，更不是一朝一夕就能够解决的。它需要各个方面协同配合，各种措施，包括政治的、经济的、社会的、文化的的措施同时作用，而且这些措施也只能缓解发展中的“三农”问题，不能彻底根治。要彻底解决“三农”问题，必须减少农民，实现农业、农村现代化。在农业、农村现代化实现之前的各种措施都只能缓解“三农”问题。笔者认为，缓解“三农”问题，直至最后彻底解决“三农”问题需要构建“五大
系统”工程。
（一）建立政治维权护利系统
缓解“三农”的首要问题，就是要给农民平等的政治民主地位、平等的经济发展权利。如果不解决这一问题，生产力发展得再快，两极分化就越大，“三农”问题就越严重。建国后的这几十年，农村生产力可以说是突飞猛进，得到了极大的提高，但是“三农”问题不仅没有缓解，现在看来还有恶化的趋势。所以，从政治上、法制上、经济建立维权护利系统尤其重要。
1.建立维权代言机制。农民的声音之所以难以引起决策者的注意，在各阶层的利益搏弈中，农民会成为各阶层的争夺的牺牲品，与农民的缺少利益代言人和院外游说集团有很大的关系。因为在争利的资源分配制度中，势力和代盲人的游说是获利的关键。而现在农民缺乏专业化的利益代言人和能够影响决策的组织。因此，解决“三农”问题要从让农民说话、让决策了解农民的需求着手，建立维护农民利益的代言机制。而代言机制最重要的就要有与农民利益基本一致代言人。当然建立维权机制，培植代言人并不是威胁决策者、贿赂决策者和反抗政府，而是使农民在争利的分配格局中不至于被遗忘，不至于被宰割。建立维权代言机制，要从三个方面努力：一是通过各种各样的组织为农民代言。二是提高农民的社会化程度，通过社会为农民代言。社会化程度低是一种落后的表现。这种落后的直接结果就是农民不能得到社会的支持、帮助和关心。最重要的是不能得到社会舆论、新闻媒体、社会道德力量的支持、呼吁和安慰。新闻媒体要把为农民代言作为自己的忠实的职责。三是提高人大政协的从政参政议政的权利，强化人大政协的话语功能。四是提高公正的、具有独立意识，不受任何利益集团左右的农业经济专家、农民问题专家的代言功能。
2.建立组织保护机制。农民现在唯一的组织是村集体经济组织，这一组织在目前我国的这种政治体制下，是一个准政府组织，或者说政府的派出机构，接受上级政府的指导，并执行上级政府的命令，在维护农民的利益和权利方面有很大的局限性。不能真正代表农民的利益，维护农民的权利。现在的农民既是一个生活家庭，又是一个市场经济组织，还是政治参与主体。没有组织为其说话、为其维权，而且还要直接面对市场，与其他高度组织化、专业化、社会化的市场经济主体交易。也就是说农户直接面对市场、直接与其他利益集团交易。农民远离权利中心、远离发展中心，更重要的是农民缺乏组织保护。在以势力说话、以势力分配资源和利润、以势力影响决策和制度安排的政治经济活动中，农民势必处在极为不利的位置。所以解决“三农”问题，必须提高农民的组织化程度，通过组织机制来维护农民的权益。一是改造集体经济组织。要充分利用集体经济组织的传统优势，把集体经济组织变成农民自己的组织。变成为农民说话、为农民与其他市场主体交易的重要主体。二是建立各级农会组织。农会组织要变成真正的农民组织，政府只能引导和把握方向，不要干预农会的具体运作。三是建立农村各种各样的行业协会。四是规范和提升现有各种社会经济组织的档次。当前要重点对各种合作经济组织、流通组织进行规范，拓宽经济组织的经营范围（现在的的经济组织大多以自然村落为服务对象），形成县、市，甚至全国性的经济组织，如各种流通协同组织。通过培植和发展这些社会的、经济的组织提高农民的组织化程度，提高农民在社会上、政治上、经济上与其他主体、其他利益集体、政府决策部门谈判、交易能力，使农民能够获得组织得到的帮助和利益维护。
3.建立民主保护机制。民主虽然不是保护农民正当权利、维护农民利益的唯一途径，但是改变农民弱势地位必不可少的方式。更重要的是民主本身就是一种代言方式和一种维权渠道。因为有民主就会农民说话的权利、就有下情上达的沟通渠道。在民主的约束下，政策和制度安排就必须反映农民的需求，否则难以通过，农民就能利用民主的形式来保护自己的权益。因此，解决“三农”问题也要把民主建设作为重要的内容。一是扩大民主的范围。现在农民只能“海选”村委会成员。但是真正给农民造成高额负担的，还是乡镇政府和县级政府，各种收费政策来源于乡镇和县级政府，能否逐步将自治由村推及乡，再由乡推及县，县一级政府的主要负责人推行县域内居民“海选”。让我们的农民直接选出为自己服务，全心全意为农民着想的县长、乡长。二是强化农民民主的监督和约束功能。虽然现在推行村民自治，农民“海选”村委会成员，但是这种民主形式也面临着失灵的危险（如基层政府干预选举、指定候选人、架空民选村主任，等等）。扩大民主范围固然重要，但是让农民真正行使民主权利却更重要。不能再象现在某些地区一样，搞假民主。或者说让村民自治组织“异化”（所谓异化就是村民委员会本身是农民自己的组织，由农民选举产生，但是反过来又成了损害农民的工具）。三是建立下情上达的民主渠道。除了建立农民各种组织来表达农民的需求外，还应该建立下情上达的民主输送通道，将民情、民意、民苦、民难原汁原味的传送给决策层，这一通道非常重要。究竟采取什么样的形式，值得研究。
（二）建立政府支持系统
“三农”问题是弱势、弱业、弱位问题，这“三弱”问题单靠农民、农业自己不行。特别是在进入工业化后期以后，农业、农民、农村问题是一个市场手段无法单独解决，即市场失灵的时期。这一问题的解决，必须要求政府积极干预，建立完善的政府支持网络和系统，政府对“三农”的支持是所有政府，不管是古代政府，还是现代政府的主要职能、职责。现在我国“三农”问题陷入困境，我们也要强化政府的支持力度，运用财政、税收、金融、价格、外贸等工具，全方位、多层次的帮助农民、支持农业、扶持农村。
1.税费支持：长期性进行轻徭薄赋、休养生息。支持就是要给农民以好处。长期以来我们对农民是负支持或者负保护。要真正支持保护农民，首先就要减轻农民的负担。不减少农民的负担，就谈不上支持保护农民。农村税费改革虽然可以减轻一些农民的负担，但是改革并没有到位，而且还有不少致使农民负担反弹的潜在隐患。笔者认为缓解和解决“三农”问题的最好方式就实施税费支持政策。一是停征农业税、农业特产税若干年；二是废除类似古代徭役的义务工和积累工，或者说将义务工和积累工货币化；三是土地承包费的确定要引入市场机制，按照市场定价原则进行。不能由政府或者村集体经济组织垄断决定，同时，国家还要规定土地承包费的最高限价。
2.财政支持：增加财政支农的投入。一是加大农业的基础性、应用性技术的研究，不断为农民免费或者低费提供高附加值、高科技含量的种苗。二是加大农业基础设施、水利设施等农村公共品的供给，减轻农民、农业的非生产性费用。这本来就是政府的职责，只不过长期以来由农民自己承担了。现在到了该归位的时候了。三是是加大农村人力资本积累的投入。建议在九年义务教育的基础上再实施两年的应用技术教育，即所有不能上大学的农民均要在农村技术学校学习两年专业性应用技术。要把这项应用技术教育纳入义务教育的范畴，即义务教育由九年增加到11年。实行这种义务性技术教育的前提，是九年制义务教育国家的投入要到位，不能象现在这样，义务教育国家发文件，农民出钱。四是其他的对农业生产经营贴补。农业种苗的科研、技术推广的补助，农产品基地基础设施建设的补助，农产品销售储备补助，农作物保险补助，环境保护的补贴，农产品仓储建设的补贴，等等。
3.价格支持，增强国家经济手段或者行政手段支农的力度。价格支持政策包括农产品的最低限价和生产资料、生产要素供给的最高限价，主要包括三类：一是重要农产品的价格支政策，特别是粮食，仅仅财政和税费支持是不够的，还必须进行价格支持，主要通过购进和抛售国家和地方的储备粮来保证价格稳定和确保农民得到适当的生产利润。二是生产资料的价格支持。关键是要合理确定粮肥比例，要参照发达国家的比重来确定，据有关专家测算，我国应该保持在1∶3以内。要达到这一比例，有两种方式，一种是对生产资料生产厂家补贴和税费支持，另一种是对农民进行补贴。前一种是间接补贴，象粮食对流通部门补贴一样，后一种是直接补贴。笔者建议选择后一种，因为这对农民有利。对农民补贴的同时，还要加强对生产资料部门进行工商、税务和价格审计、监督，不能让生产资料水涨船高，其利润率的确定可以参照发达国家同类厂家的利润确定。三是生产要素的支持。生产资料有资金、劳动力和土地。土地的价格支持前面已经讲了，国家要确定土地承包费的最高限价政策（即土地价格）。劳动力主要是针对在农业企业或者农村经济大户从事农业劳动或者其他劳动的农业工人，保证基本的工资和福利（即劳动力价格）。资金主要是国家政策性银行，对农民或者农村经济大户进行低息或者贴息贷款等（即资金价格）。
4.产业支持政策：引导农业进行战略性的结构性调整。农业产业结构不合理也是加剧“三农”问题的重要原因。引导、鼓励农民对农业结构进行战略性调整是缓解“三农”问题的重要措施，可以说也是当前最管用的措施。产业支持政策就是要通过产业的支持引导农民走出传统的“粮——猪”二元经济结构的格局，发展“粮——经——畜牧业”的三元经济结构格局。要鼓励农民大力种草养畜、大力从事水产养殖和加工、大力发展蔬菜产业和加工，大力发展生态产业等市场需求大、发展前景广阔的产业。对于这些进行战略性结构调整的农产要给予资金、税费、技术等方面的支持和优惠。
（三）建立经济转换和经济扶持系统
“三农”问题是一个社会问题，更是一个经济问题，因此也需要社会各方面的力量予以支持，通过其他产业的高速发展来带动“三农”问题的解决。
1.构建“三农”问题转换机制。“三农”问题的解决最终还是通过发展生产力，特别发展二、三产业，发展城市经济来解决。所谓“三农”问题转换机制就是要通过二、三产业的发展带动农业的发展，通过城市的发展来带动农村的发展，通过农村居民的非农化来减少农民，即通过二、三产业和城市经济的发展来缓解“三农”问题，来最终解决“三农”问题，从经济动力学的角度来讲，最好的支持“三农”措施就是大力发展城市经济，大力发展二、三产业，特别是农产品加工业。
2.建立产业利益共享链条。产业利益共享链条主要指农业生产环节与农业生产资料的供应环节，农产品的销售、加工环节之间的利益转移链条，从目前来看，主要应该是后者。这种利益共享并不是无偿的，而是按照市场原则进行的。主要应该从以下几个方面来进行：一是通过延长农产品加工链条，以增加农产品需求来扩大农产品的市场容量增加生产环节的收益；二是通过加工建立稳定的购销关系来降低农业生产经营的风险；三是通过加工的规模外部效应和技术溢散效应、基础设施建设的外部效应使农业受益；四是通过农业加工环节的适当让利来“辅农”。
3.建立农业保险防损机制。农业是一个风险比较大的产业，必须有一定的防损、防震的保险机制。但是农业特殊性决定了，商业保险不愿意涉足。但是农业保险又是缓解“三农”问题的一个重要措施，在商业保险不愿意涉足的前提下，必须创新保险制度，重构农村、农业保险市场。一是引进外国保险公司；二是建立国家支持的政策性保险公司；三是建立农民合作性的保险公司。
4.培植中介风险规避网络：“三农”问题产生的一个重要因素，就是弱小的、分散的农户无法与社会化的大市场无法对接，而产生的利益损失、成本损失和风险损失。如果在农户与社会化的大市场之间有一个连接媒介，将风险扩散到其他主体，或者由其他主体承纳一些风险，则农民的利益损失、成本损失、风险损失都将会大幅下降，这也有助于缓解“三农”问题。所以大力发展社会中介服务组织也是缓解“三农”问题的一个重要措施。当前要重点培植信息服务、营销服务、技术服务、种苗服务的中介组织。
（四）建立社会保障体系
社会保障是防止社会震荡的减震器，也是人权得以体现的重要表现。长期以来，我国农民的社会保障主要是三个方面组成的，一是土地保障，即家庭承包责任制；二是养儿防老，即前代养后代；三是农民自己储蓄保障，自己养自己。这三种形式都是一种农民内在的自我保障形式，极不稳定，也极没有保障。所以，我们要解决“三农”问题，要从农民的最基本的保障问题上下功夫，使农民老有所养、病有所医、幼有所辅，不致于农业经营失败而难以生存。
1.要将以土地为主的保障方式向社会为主、土地为辅的保障方式转变，直到最后完全过渡到社会保障体系。要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老保险。一种途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化。二是养老基金的筹集要多元化，以个人、集体和国家为主，各筹集1/3的的费用。个人每年必须强制缴纳；集体以集体收入的一定百分比缴纳，集体收入主要是集体土地的承包费用，这可以充分体现我国的社会主义公有制性质。国家要将农民养老基金的筹集纳入预算内容，定期拨付，足额到位。
2.建立具有中国特色的农民医疗保险制度。农民现在的医疗保险基本是空白，与农民的社会生存和养老保障混在一起，都是以承包土地为主体“自济自足”式的保险方式，这不符合保险的以多帮少的原则，对此可以在以下几方面努力：一是建立合作性的医疗大病保险。现在可以以村或者乡为单位进行。二是鼓励有承受能力的农民购买商业性的疾病保险。三是鼓励外资保险公司进入农村市场。
3.社会救济、救助机制制度化、规范化。现在社会救济、救助的主要责任还是集体经济组织本身，民政系统主要是针对城市居民，只是在某些领导的干预和指令下，才对农村、农民进行适当的帮助，农村支出所占比重极少。这种局面必须改变。所以要建立和完善农村社会救济、救助，使农民享受平等的人权和公民权。一是组织规范化。要有专门的组织和机构来负责农村这一块的社会救济和救助，也可以参照香港、台湾等地的民间福利机构。二是资金来源要制度化。要建立稳定的基金，来源主要是政府拔付、社会募集、发行农村社会福利彩票等方式筹集。三是基金的使用规范化，必须专款专用，不能变成民政部门或者党政领导送人情、捞好处的小钱柜。
4.贫困农民子弟高等教育支持制度化和社会化。高等教育的市场化把许多农村子弟拒之于大学的门外。因为现在大学教育一年的学费相当于农民5—10年的人均收入，一般的农民子弟不可能读得起书（笔者在此不讨论高等教育市场化的好坏，现在假定市场化的教育制度是既定的）。如果农民不能培养出更多的素质高的后代，指望城市大学生来农村工作是不现实的。农村必将陷入希克斯的“贫穷恶性循环”而难以自拔。为了保证农民的子弟能够读得起大学，更重要的是为了能够更好的、更快的、成本更低的解决“三农”问题，为了保障农家子弟最基本人权，必须建立贫困农家子弟高等教育支持制度。原则是该项支持制度化和社会化。一是鼓励社会帮助，二是鼓励企业捐助，三是鼓励商业银行建立商业性的教育贷款机制，四是国家要建立专门的扶持；五是国家建立专门的政策银行，或者以国家贴息的方式始贫困农民子弟的高等教育提供支持。
（五）建立农民自解系统
缓解“三农”问题、最终解决“三农”问题依靠农民、农业以外的力量非常必要。但是我们不能仅仅依靠这些力量，还要充分发挥农民自己在解决“三农”问题上的积极性和创造性。这就是马克思所说的要依靠内力，要将外力转换成内力。所以解决“三农”问题，农民自觉的自解行为尤其重要。一是农民要加大自身人力资本的投入力度，增重自我解决“三农”问题的能力。二是农民要积极主动的寻找更多的能够增收和发展的途径，如大力调整农业结构、搞好农产品的加工、开拓国外农产品市场，等等。三是要主动跳出农村、农业，融入现代城市，开辟新的就业渠道和拓展新的发展空间。
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