审计问责与国家治理，本文主要内容关键词为：国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代政治分析中，国家治理通常是指国家的最高权威通过横向和纵向的分权而对社会实施统治和管理的过程。现代国家治理的根本目标是建立一个对人民负责任的政府，以维护政治秩序和保障社会价值的权威性分配。然而，现实中最大的挑战是运用什么样的机制才能实现这个目标？对于这个问题，学者们的普遍共识是建立有效的权力制约监督机制。实际上，这也是政治思想讨论的核心问题。在两千多年的政治思想史上，理论家们所作的全部努力就在于要保证权力行使受到控制，使之不致摧毁其有意促进的社会价值。在现代社会，尽管权力制约监督仍然是政治理论家们思考的核心问题，但是这一关切以更加具体的形式被重新表述为问责问题。实质上，问责的核心也是对权力进行制约监督以防止出现权力滥用和以权谋私等行为。从这个意义上讲，“问责体现的是一种权力关系”。因此，从权力制约监督的角度设计问责制度时就需要解决两个最基本的问题，即由谁使用权力和如何使用权力。马骏认为，“选举制度是解决前一问题相对较好的制度，而预算制度是解决第二个问题最好的制度。”然而，不管是选举制度还是预算制度，对于实现问责来说，首要的条件是要能够获得关于政府活动的准确信息。如果没有这些信息，就无法知道政府是否对人民负责，也自然无法展开问责。而审计由于其强大的信息保障功能恰恰弥补了这一不足。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督与制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。就此而言，如何发挥审计的问责功能和作用就成为实现国家治理的必然要求。
从中西历史发展来看，问责无疑是有效地保证政府向人民负责的一个重要机制。但问题在于，问责机制的有效运行却又需要其他制度、机制的配合。在历史上，已经有了诸种行之有效的问责机制，比如选举问责、预算问责。但是，人们极少关注到审计对于问责的价值与意义，也不太理会问责是审计存在的根据。事实上，两者内在的关联性可以用“审计问责”这个概念表述之。本文旨在讨论审计问责及其与国家治理的关系，并在此基础上结合中国的现实回答一个有效的审计问责机制应当是怎样的。
二、审计问责是国家治理的重要机制
国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、有效性和稳定性等要素相关，有效的国家治理必须具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制。正是在这一点上，福山从国家职能范围和国家力量强度两个维度来探讨21世纪的国家治理与政治秩序问题。当今世界，实现善政良治是国家发展的客观需要，无论各个国家的政治体制如何不同，国家审计都是作为国家基本政治制度的重要组成部分，在不断完善国家治理方面发挥着积极作用。从完善国家治理的角度来说，问责是审计存在的理由，审计是问责实现的保障。审计与问责的密切关系揭示出，审计问责作为一种问责方式是国家治理的重要机制。
问责本身是个舶来品，但是近年来已经发展成为一个非常流行的政治概念。问责一词对应于英文当中的“accountability”。从词源上讲，问责与会计密切相关，其字面意思就是查账。所以，作为一种机制，问责最早出现在财务会计中，主要关注账本如何记录和保存以及资金如何支出和使用。“财政问责（financial accountability）关注的是，组织及其官员是否明智和可靠地使用委托给他们管理和控制的资金。”根据达布尼克（Melvin Dubnick）的研究，现代意义上与政治活动联系在一起的问责概念可追溯到英格兰的威廉一世（William Ⅰ）时期。1086年，威廉一世要求凡是在其领地内的所有财产所有者都必须提供一份他们所拥有的财产记录，然后命人对这些财产进行评估并将其列入统一的账簿之中进行管理。虽然当时财产普查的目的主要是为了征税，但是客观上也为建立现代国家治理制度奠定了基础。到了12世纪初期，这种方式已经演变成一个高度集权的行政体系，它主要通过集中审计以及半年一次会计的机制进行管理。由此可知，在中世纪的领地国家，通过审计和会计进行财政问责的要求就已经出现。从这个意义上讲，在国家治理过程中审计与问责密切相关，审计是建立财政问责机制的必然要素甚至是前提条件。尤其是到了20世纪末期，问责已经不仅仅是一个与财务会计相关的概念，而是开始与政治密切地联系起来，逐渐从财政问责转变成公共问责，并且发展成为政治学与公共行政学领域的核心概念。
在现代语境下，审计与问责的逻辑关系可以通过委托代理理论来解释。委托代理是因为财产所有权与经营权分离而产生的社会关系，当财产所有者将财产委托给其他人管理时，所有者就成为委托人，而管理者就成为代理人。可以说，现代社会就是由各种委托代理关系构成的网络社会，一旦离开了委托代理关系整个社会便将不复存在。在政治与公共行政领域，人民与政府的关系是一种典型的委托代理关系。“国家的一切权力属于人民，由于人民不便直接行使国家权力，因而要靠确立一种合理程序推选人民的代表或官员组成政府，行使国家的管理权。但是，政府及其官员权力的行使，要基于人民群众的同意。人民与政府之间形成了一种‘委托责任关系’。”从理论上讲，委托代理理论是建立在非对称信息博弈论基础上的。由于委托人与代理人之间存在信息不对称，代理人便有可能违背委托人的意愿而采取机会主义行为，即违背代理原则或者利用委托人所赋予的自由裁量权而谋取私利。当信息不对称发生在事前时就会出现逆向选择（adverse selection），当信息不对称发生在事后时就会出现道德风险（moral hazard）。既然如此，委托人应该如何应对代理人的机会主义行为？主要有两个途径，一是降低信息不对称程度；二是直接控制代理人行为。一般而言，委托人需要将这两种途径结合起来，实现这两种途径有效结合的基本机制就是审计问责机制。在委托代理的情况下，根据斯图尔特（John Stewart）的研究并经过布拉德本特（Jane Broadbent）等人论述发展，审计与问责的关系被描述为一个阶梯（ladder）模式。这一模式强调信息在问责中的作用，试图从审计的信息保障功能角度来研究问责内容。
根据谢德勒（Andreas Schedler）对问责概念的界定，问责包括两个基本含义：一是官员通过提供信息和解释对其行为或者活动负责；二是问责机构有能力对不负责任的权力使用者实施惩罚。可见，对于实现问责来说，首要的条件是能够获得关于政府活动的信息。马骏通过对财政问责的分析也认为，“对于政治问责来说，最重要的是向公民或公民的代表提供各种关于政府活动的信息，以及与这些活动相关的解释和相应的奖惩。”然而，代理人可能提供虚假信息或者不完整信息，使得委托人无法真正了解其责任的履行情况，这时就需要通过审计来检查代理人是否履行了责任以及履行的效果如何。因为这种信息最集中、最全面也最准确地反应在政府的公共资金使用活动上。“就问责机制相关信息的真实性和完整性来说，代理人所提供的信息是否真实，通过审计可以得到鉴证，这就形成了基于责任方认定的审计；对于代理人没有提供而委托人又关心的信息，委托人也可以通过审计途径获得，这就形成了直接报告业务。”如果没有审计，问责信息的真实性、完整性和及时性就没有保障，问责机制便会陷入困境。在国家治理过程中，审计是问责信息保障机制，问责也只有与审计联系起来才具有实质性的内容。审计侧重于责任的界定，问责侧重于责任的追究。责任追究是建立在责任界定基础上的，而责任界定的结果需要通过责任追究的效果来体现。如果没有问责的支撑，审计的效用将大打折扣，反之如果审计未按照问责的要求进行，也难以发挥其作用。
在现代社会，随着公共需求的多样化、社会矛盾的尖锐化以及公共管理的复杂化，导致国家治理的复杂性不断增加。现实生活中的多层次委托代理关系所产生的一系列问题更是凸显了审计的重要性，由此，审计作为一种重要的监督机制越来越受到社会各界的广泛关注。实际上，“审计是问责制度不可或缺的部分”。审计对问责制度的贡献不仅体现在对财政事务的审查和监督上，而且在政府及其责任人有关公共资金使用的各个方面。洛威尔（Alan Lovell）就认为，“审计是使用最频繁且最有效的一种问责方式。”从某种程度上讲，国家审计需要满足任何时期的国家治理都必不可少的问责需要。作为国家治理的重要组成部分，国家审计应当适应民主政治的要求，通过不断发挥问责功能，以增强政府行为的合法性、合理性、有效性以及国家治理的安全性、公平性、持续性。因此可以说，“审计之所以应该成为一种有效的问责机制，是因为它不仅可以发现问题，同时亦是强化道德观念和责任意识的手段。”美国前任审计长沃克就认为，成功的最高审计机构的关键要素之一就是问责，“问责要素意味着政府审计部门必须拥有足够的权力，可以获得所需的材料和信息。”《世界审计组织战略规划（2011—2016）》中更是明确要求各国最高审计机关在加强问责方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。
从本质上来说，国家审计作为国家治理中内生的监督系统，其主要功能就是问责。国家审计应该通过有效的审计问责机制，对国家治理的决策系统和执行系统实施监督和约束。既然如此，审计是否必然导致问责？其实不然，加强审计只是迈向问责的第一步。公婷就认为，“赋予审计机关权力加之扩大审计议程和规范审计程序都不足以解决问责赤字（accountability deficits）问题，可能还存在审计结构和制度上的缺陷妨碍着审计迈向问责的目标。”要实现审计问责必须仔细审视和充分考量对审计结构、过程以及程序等具有决定意义的制度内容和社会背景。在现有的审计体制和政治生态下，国家审计有没有发挥其问责功能？这是本文接下来要讨论的问题。
三、当前国家治理中的审计问责缺失
从历史发展过程来看，国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。审计史学家布朗（Richard Brown）在论述审计起源问题时曾经指出：“审计的起源可追溯到与会计起源相距不远的时代。当文明的发展产生了需要某人受托管理他人财产的时候，显然就要求对前者的诚实性进行某种检查。”在此，布朗实际上指出了审计与受托责任的关系。从本质上讲，“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”，受托责任乃是国家审计产生的前提条件和客观基础。在理论上，国家审计应当在国家治理中发挥问责功能，然而在现实中，当前我国国家治理中却存在着严重的审计问责缺失问题。
通过考察国家审计起源可以发现，我国国家审计有着悠久的历史，其萌芽可以追溯到西周时期。然而，从古代一直到新中国成立以前，我国都未曾建立过一套强有力的审计监督系统。新中国成立以后，由于特殊的历史需要，我国采用了中央集权的政治经济体制，行政控制替代了制度化的审计监督机制。可以说，直到改革开放之前，我国实际上是一个无严格审计制度的国度。改革开放以后，我国逐渐在横向上实现了所有权与经营权的分离，政府逐步从经济管理中脱离出来；在纵向上实行了从中央到地方的权力下放，准许地方政府拥有更多的自由裁量权。这两者的实质其实就是委托代理关系，人民作为初始的委托人将权力委托给政府，政府再基于各种不同的委托代理关系形成多层次权力代理，以此实施对国家的治理。这种多层次的委托代理关系使得信息失真和不对称程度不断增加，各层次代理人的机会主义行为随之增大并且相应的信息获得成本也随之升高，从而导致了各级政府及其行为人的违规操作和腐败行为盛行。在此情况下，单纯依靠行政控制已经不能满足日益复杂的国家治理需求，尤其是伴随着经济体制改革的推进，日益分散和复杂的管理实践需要一个有效的审计体制去监督与制约政府行为。由此，新的国家审计系统应运而生。
我国国家审计制度的重建始于上世纪80年代初期，现行的审计制度是依据1982年《宪法》设立的。作为完善国家治理的积极探索，国家审计自重建以来在定位、作用、功能以及成效等方面都取得了重大进展。然而，由于审计制度背后的政治体制问题，国家审计的问责功能发挥依然受到诸多限制。一般而言，根据国家政治体制的差异，可以“将国家审计机关分成具有立法性质、司法性质、行政性质和独立性质的四种模式。它们可以说是现代国家审计机构设置的基本模式。”按照我国《宪法》规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。……县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这表明我国采用的是行政型审计模式，这一体制的重要特征是实行“双重领导”，即地方审计机关既要对同级政府负责同时也要对上级审计机关负责。这在很大程度上限制了审计在制约与监督政府行为方面作为一种独立有效的问责机制发挥作用。
由于历史和体制的双重原因，现有的审计制度及其功能长期以来并不为公众所熟悉。在我国，人们对审计问题的真正关注始于2003年爆发的“审计风暴”。2003年审计署推出审计结果公开制度，时任审计长李金华代表国务院向全国人大常委会提交了一份长达22页的审计报告，并首次在第一时间全文公布了牵涉很多重要部门的审计报告，一大批中央部委被公开曝光或被点名批评。2004年李金华代表国务院向全国人大常委会提交了一份更有分量的审计清单，审计报告揭露问题占到9成以上篇幅，报告中的18项内容每一项都足够震撼。审计结果披露在民间掀起轩然大波，被称为一场审计风暴。在随后的几年里，审计持续刮起风暴，揭露了大量的挪用和滥用公共资金以及违规操作和贪污腐败等行为。有数据显示，在2003至2007这五年时间里，“审计部门共审计59.2万个部门，完成了对16.7万人的经济责任审计，促进增收节支1919亿元。同时，向司法机关移送案件2847件，涉及4370人。向纪检部门移送5509个案件，涉及7672人。”从提高信息透明度和增强威慑力的角度来看，审计风暴是完全必要的并且已经取得了不错的成效。然而，审计风暴却并未对强化国家治理做出应有的贡献，在使审计成为有效的问责机制的愿望与审计问责的现实之间依然存在着差距。以至于审计面临着成为政策工具的风险，而不是如鲍尔（Michael Power）所说的“指向在组织管理系统中与学习、发展和进化行为相配套的价值的改进”。虽然从2003年开始审计风暴依旧每年都在刮起，年复一年审计报告都会掀起强大风暴，披露问题之严重让人瞠目结舌，然而每一次触目惊心之后，舆论涟漪过后，一切又归于平静。
现实的情况是，每次审计风暴之后，问责大多停留于内部整改，而非进一步的行政问责，或移送司法机关追究刑责、移送纪检监察部门进行处理。审计风暴后的基本流程是，审计署在查出相关部门及其责任人的经济责任问题后，会提出“审计处理情况和建议”或者发出“审计建议函”。至少在官方的报告中称，问题单位会“高度重视”，对违规和滥用公共资金等行为进行“整改”。然而，这种对公共资金违法行为的内部“修缮”是绝大多数审计行动的句号。虽然按照《审计法》的规定，审计机关可以向司法部门和纪检监察机关提出建议，但是建议处分官员的信息却从未公开披露过。除此之外，《党内纪律处分条例》、《财政违法行为处罚处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律法规对党政领导干部的问责也都有明确规定，然而在现实中审计部门往往孤掌难鸣，经常出现“审而不计”的现象。根据《中国审计年鉴》及国家审计署公布的统计数据测算，自2003年爆发审计风暴以来，司法机关对审计机关移交案件的平均立案率只在50%左右，纪检监察部门对审计机关移交案件的处理率更是低于40%。以经济责任审计为例，从2003年到2011年，审计机关每年审查了三万多名经济责任人，涉及诸多领导干部个人经济问题，然而只有区区几百人被移送至司法部门和纪检监察机关，而且审计署并没有透露这些官员的名单及处理结果。除此之外，对于其他大量挪用、滥用公共资金等行为的责任人都未能实施有效的问责。这种只有“审”而无责任追究的单一审计，成为了问责的“软肋”。事实表明，审计与问责并未实现有效结合，当前国家审计中存在着严重的问责赤字。
那么，审计风暴为什么换不来问责风暴？对此宋常认为，归根结底有两点：“其一就是在审计方面的立法建设严重滞后；其二审计监督的有效机制没有形成。这两条成为审计风暴难以转换为问责风暴的根源所在。”从本质上讲，审计工作的目的绝不仅仅是为了刮起一场风暴，更重要的是形成一种制度。刮风暴是一种不规律的现象，风暴过去以后一切也都平息了，而审计应该是一项经常性的工作。从审计风暴转为问责风暴、从风暴问责转向常态问责，需要建立起一个有效的审计问责机制。对此，2008年现任审计长刘家义上任之初就认识到，“现阶段审计工作的重点是揭示重大体制性障碍，关键要切断‘火源’，而不是充当救火队员，四处救火。”当前国家治理中之所以存在严重的审计问责赤字，不仅仅是由于审计和问责割裂；权利、义务不清，问责难以落实；同体问责弊病太多；问责范围太窄；责任形式和责任主体规定模糊；缺乏统一、透明、公开的程序规范等因素造成的，其反映的是审计体制上的某些问题，主要表现在：
第一，审计缺少独立性。审计之所以成为审计，就在于它的独立性。虽然我国《宪法》和《审计法》都明确规定了审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，审计部门还将审计范围从审查直属于国务院的各部委扩展到中央政治领导机构的所有部门。但是，这种独立性只是相对而言的。在现实中并不意味着每个政府部门都是可被审计的，关于审计谁、如何审计、审计到什么程度等等仍然是各级党委所作的政治决定。审计机构之所以缺乏独立性在于它们在政府系统中的地位低下，由于目前我国的国家审计是行政型审计，审计机关在行政系统中处于从属地位，国家审计实际上是政府的内部审计。有学者通过问卷调查发现，“在绝大多数答卷者眼中，中国国家审计作为政府‘内部审计’，最大的缺陷或最不利之处就是审计监督缺乏独立性。”
第二，审计缺乏透明度。对于国家审计来说，没有公开就等于没有权威。增加审计的透明度是打击腐败、增强绩效、保证问责实施的有效力量。审计部门应该将审计结果及时的向人大、上级审计机关和社会公众等公布。然而在审计实践过程中，审计结果或因涉及局部利益或因缺乏实质内容等原因，造成在披露上受到限制。我国的审计结果直到2003年才开始对外公布，虽然此后审计结果公布的数量在逐年增加，截止到2011年国家审计署网站上已经公布了128份审计报告，但是与这段时期内被审查的几十万个政府机构数量相比，显然是不成比例的。由于审计独立性的缺乏，导致审计部门不仅在审计什么、如何审计的问题上要受到政府的制约，而且在披露什么、如何披露的问题上同样受到政府的限制。
第三，审计难以有效规范政府行为。国家审计作为一种以权力制约权力的行为，其基本任务就是通过对权力运行的制约与监督来规范政府行为。然而，在现行的行政型审计体制下政府决定着审计监督的主要方面，地位相对“低下”的审计监督权实际上难以对强大的政府权力形成有效的制约与监督，国家审计用于制约与监督政府权力的意图往往难以真正落实。尽管审计署领导强调要发挥审计监督的“免疫系统”功能，切实履行审计职责，通过国家审计规范政府行政行为。但是，现行体制下审计工作要真正做到这一点却很困难。因为让政府控制下的审计部门再去制约与监督政府公共权力以及公共权力运行中的滥用和腐败等行为，实则是有点力不从心。
从根本上来讲，现有审计体制之所以会出现上述问题，与政府组织的行为逻辑有关。现代国家治理以建立一个对人民负责任的政府为根本目标，审计问责作为一种问责方式是国家治理的重要机制。“从根本上来说，法治与现代市场经济本质上要求国家审计既要在法律规定下运行，又要在责任明确的氛围下工作。”然而，目前的政府组织依然是以“权力为本位”而不是“责任为本位”为行为逻辑。在这一政治逻辑下，政府组织处于不断扩张权力的冲动之中，往往只争权谋利而推诿责任，把权力主要作为谋取私利的手段。针对这一问题，“权责一致”主张就成为民主与法治诉求的重要内容并形成系统的理论体系。这一理论强调政府权责一致性无疑具有重要意义，但是并没有注意到权力与责任的先后顺序，其逻辑仍然是先有权力后有责任，权力是政府的基础，责任是对权力的限制与指向。责任政府则要颠覆这种关系，强调责任是政府的基础，权力是政府履行责任的工具，是先有政府责任然后才有政府权力。然而，在现有政治生态下，人们虽然对实现责任政府已经达成了共识，但是责任政府背后所蕴含的行为逻辑却并没有得到根本转变，并没有从权力本位走向责任本位。政府的权力本位行为逻辑影响了审计责任追究体系的完善，同时也影响了审计部门同其他制约与监督部门之间的协作以及制约与监督合力的提升。
审计体制的缺陷和政府行为逻辑的颠倒客观上限制了国家审计的问责功能发挥，同时也说明，我国国家治理中以制度为保障的审计问责机制并没有完全建立起来。良好的制度设计是保障国家审计功能发挥的基础，审计问责实际效用的发挥与理论价值的实现最终有赖于一整套精确完备且有较强操作性的制度设计。在国家治理过程中，如何建立一个独立有效的审计问责机制？本文接下来要探讨这个问题。
四、建立与完善审计问责机制设计
虽然世界各国的审计体制模式各异，但是正如怀特（Fidelma White）和霍林斯沃斯（Kathryn Hollingsworth）所说，世界上成功的审计实践有一些共同要素，那就是审计运作独立、信息获取充分、充足的资金、精干的人员、专业的审计标准、利益相关者的支持。当审计在这些条件下运作时，自然能够发挥问责的作用。从国家审计发展看，问责政府应当是审计制度建设的基本命题。国家审计机关应当有职权对审查出来的党政机关及相关责任人的违规行为进行责任追究。从这个意义上讲，建立一个独立有效的审计问责机制是实现有效问责的关键。问责必须要明确谁来问责、对谁问责、问责什么以及如何问责等问题，与此相对应，建立与完善审计问责机制也要从这四个方面展开。
第一，审计问责的主体要实现多元协同。责任认定和责任追究是建立问责关系的两块重要基石。在我国行政型审计模式下，虽然国家审计机关在进行问责时既能够进行责任认定又具有一定的行政处罚权，但是由于国家审计机关的地位低下，仅以审计机关作为审计问责主体的做法在责任追究方面存在着很大局限，多元主体协同的审计问责才是更符合国家审计本质要求的一种制度安排。审计机关应与人大建立密切的协同关系，为人大的财政监督提供支持；同时，要充分利用媒体的作用，放大监督影响力。因此，审计问责主体应该是以审计机关直接问责为核心，辅之以权力机关问责，再扩展到舆论问责的有机体系。
第二，审计问责的客体要扩展到资金使用单位及其责任人。只有法定的审计监督对象，才能作为合法的审计问责客体。最高审计机关国际组织在《利马宣言》中提到，“最高审计机关的审计对象是政府及其所属的各部门和单位”，这意味着审计对象包括政府、政府所属的各个部门、政府投资的企业和其他单位等三个层次。然而，国家审计并不能仅仅审查使用公共资金的各类机构，而且应该审查使用公共资金的相关责任人。也就是说，哪个单位和相关责任人使用公共资金，哪个单位和相关责任人就应当接受审计问责。因此，审计问责客体应该是党政机关、企事业单位以及相关责任人。
第三，审计问责的内容要在合法审计基础上发展绩效审计。国家审计是对审计对象所负经济责任的真实性、合法性、经济性、效率性、效果性的监督，应当以审计对象的经济责任以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础，严格依法界定审计问责内容。受托经济责任是国家审计产生和发展的前提条件，因此对于在国家审计中揭示的重要和重大的违法、违纪、违规等经济责任问题均应问责。从这个意义上讲，审计问责随着政府责任的不断丰富而相应扩充，是现有审计形式在职能、范围、作用上的适当延伸。因此，审计问责内容应该是对政府及其责任人的经济责任行为合法性和绩效性的问责。
第四，审计问责的方式要与干部管理和纪检监察相结合。国家审计是国家治理的免疫系统，其路径主要是预防、揭示和抵御。对于审计问责来说，审计机关应当具备扎实的发现问题和责任认定的能力，同时具有审查政府责任履行情况的能力。在此基础上，对于审计发现的失责行为，应由审计、纪检、组织、监察、人力社保和国资监管等部门共同制订相应的问责方法，通过责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等形式开展问责。因此，审计问责方式应该是与干部管理、纪检监察相结合，建立更加常态的工作联动机制，形成有效的监督合力。
总之，我国的国家审计制度应该强化审计问责，充分发挥审计的监督作用。一个独立有效的审计问责机制应该将事中问责与事后问责相结合、异体问责与同体问责相结合、组织问责与个人问责相结合，成为我国权力制约与监督体系的有机构成部分。
五、结论与讨论
审计问责的实质是对国家审计中所涉及的组织或个人受托经济责任履行情况的一种权责对等式的责任界定与责任追究。建立与完善审计问责机制是国家治理的必然要求，独立有效的审计问责机制在国家政治制度中是必不可少的。然而就目前情况而言，由于历史、体制和环境上的种种限制，我国尚未实现审计与问责之问的有效关联，审计问责的一些关键因素仍然缺失。一般来说，审计问责机制的建立与完善需要创造相应的条件，这些条件既包括内部的协调又包括外部的支持。公婷认为，“为了能在中国建立一个独立、有效的审计问责机制，当务之急是整合审计机构，理清它与其他政府部门之间的关系，赋予它们更大、更多的自主权，使其能独立、客观地履行审计职责。”问责经验证明，健全的问责规范是实现有效问责的关键因素，审计问责应当有章可循。因此，在实现审计问责的一系列问题中，最重要的是建立制度化的审计问责机制。
审计问责理论的发展源自于对审计实践的总结。在国家审计实践方面，浙江省审计厅针对经济责任审计的做法就是丰富与完善审计问责理论的一个很好的尝试。为了进一步发挥审计在权力制约和监督体系中的作用，强化审计的问责功能，浙江省审计、纪检、组织、监察、人力社保和国资监管等单位共同颁布了《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计问效问责办法》。该办法于2012年1月1日起实行，这是在总结地方经验基础上实行审计与问责有机结合、实现审计问责制度化的率先尝试，表明地方政府部门已经认识到加强审计问责的必要性，这对于国家审计问责机制的建立与完善有着重要的意义。可以说，在国家治理中，审计问责“是我国现有的制度基础、机构人员配备条件和运作机制最好的行政问责模式”。因此，建立健全审计问责机制就成为完善问责制度的必然选择。然而，对中国而言，这必将是一个漫长且充满期待的过程，不可能一蹴而就。
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